中国生活垃圾处理产业投资风险分析.doc
中国生活垃圾处理产业投资风险分析 一、市场竞争风险 1、从生活垃圾设施工程建设上看，由于目前国家环境保护设施的建设投资资金来源大多数以各地方政府财政资金为主,在目前各地方政府融资渠道受限,地方财政资金普遍吃紧的情况下,公司目前所从事的垃圾处理业务对应的项目建设的资金来源落实和拨付上可能将受到一定的负面影响,这可能将导致垃圾处理相关的市场需求释放进度放缓或带来一定的不确定性,以致使公司存在在各经营年度新获取或中标的工程业务订单金额出现大幅波动的风险。2、从生活垃圾处理运营上看，我国城市生活垃圾处理行业市场化程度和产业化集中度还较低，前十大企业的处理能力占比20%左右。但是在焚烧发电领域集中度高很多，前十大公司市场占有率达到70%以上。目前，国内垃圾处理运营商主要集中在国内一线城市和东部地区的二三线城市，竞争较为激烈，中西部的二三线城市竞争有限。未来随着生活垃圾处理行业的高速发展，更多的企业涌入生活垃圾处理行业，将会加大行业的竞争。3、从生活垃圾处理设备领域看，我国垃圾处理设备领域已经完全市场化竞争，竞争激烈，而且集中度也不高。焚烧处理领域集中度要高很多，单就循环流化床垃圾焚烧锅炉来说，华光股份一家就占有国内市场份额的30%左右。二、政策风险 法律风险1.基础法律关系难以确认特许经营是一项复杂的系统工程，在整个项目的推进、实施过程中，政府与投资商之间通过特许权协议形成了两大基础法律关系。其一是政府授予特许经营权过程中形成的权利授予、权利终止、价格调整等体现政府行政职能的法律关系。其二是需要在政府和投资商之间明确资产、融资安排、土地使用、投资回报、风险承担等更倾向于合同性质的法律关系。特许权协议是BOT方式赖以运行的基础，随后的贷款、工程建设、运营、担保等诸多合同均以此协议为依据，因此，从合同法的意义上说，特许权协议是BOT法律关系的主合同，其他合同均为从合同。BOT特许权协议被誉为"BOT项目合同安排中的基石”。除特许权协议外，基于这一协议上的其他合同都是平等主体间的合同，可以通过有关的民商事法律规范予以调整。而对于BOT特许协议的法律性质争议则较大。政府授予特许经营权的行为是行政许可还是行政合同？特许权协议到底应归类于行政合同还是民事合同？在发生争议的情形下，特许权协议纠纷法院是否受理，由行政庭受理还是民事庭受理？在解决实体问题时，适用行政法律规范还是适用合同法等民事法律规范？目前，这些基础的问题还没有从根本上得到解决，对特许权协议无论作何种认定，都无法给予适当的司法救济。2.法律规范层次不够，相关法律规定缺位或冲突目前对于市政公用行业的法律规范层次较低，多数以国家部委的“意见”、“通知”、“暂行规定”等规范性文件或地方规章予以规定，其权威性、稳定性及规范性不足。2004年建设部发布的（市政公用事业特许经营管理办法是迄今为止该领域内法律效力最高的，也仅为部门规章。涉及垃圾处理收费这一产业化需要解决的核心问题，目前尚无法律、行政法规和地方性法规作出规定（这一问题实质上与长期以来在民众中形成的免费或以低于成本的价格享受公益性服务的观念息息相关）。项目融资过程中必备的特许权质押（或收费权质押）问题也无相关法律规定。项目使用的土地使用权（划拨）无法抵押导致项目主要资产不能抵押，难以向贷款人提供担保获得贷款。上述法律规范冲突间题都需要妥善解决，否则这些问题将构成垃圾处理产业化的实质性障碍。认识风险长期以来垃圾处理设施一直由政府投资建设、政府负责运营，政府既是裁判又是运动员。特许经营则要求政府将主要精力从全盘管理转移到制定规则、适度监管上来。制定规则、适度监管必须严格依据法律、行政法规及政府与投资者间的特许权协议，主要对工程的建设标准和质量、验收、服务质量、服务价格的确定和调整、合法经营进行监管，不能随意干涉投资者的建设和经营。对监管者来说，任何对于建设标准和质量、服务质量的判断和服务价格的确定和调整，都必须基于丰富的知识、严谨的计算、合理的判断，而不是拍脑袋决策。以某垃圾焚烧发电厂项目招标为例，该项目垃圾处理费投标者自报，上网电价为每度0.5元，上网电价高于0.5元的部分（注：不论原因）由政府折抵垃圾处理费。该约定初看合理，仔细研究却发现一个严峻的问题。此类BOT项目特许经营期限均为20-30年，在如此长的经营期限内上网电价必将随着经济增长不断提高。若电价提高是因为物价上涨造成，超过0.5元的部分由政府折抵垃圾处理费将导致所有的通货膨胀风险均由投资者承担。这种安排从实质上是不合理的，一旦真的出现此类情况，必将产生纠纷。因此，对此类项目而言，如何合理地确定各项商务条件，项目建设运营过程中如何提高政府的监管水平，是目前亟待解决的问题。其次，政府和投资者作为特许权协议的双方，均应遵守诚实信用这一基本原则。目前阶段特许经营之所以举步维艰，一个主要的原因就是政府不习惯于遵守合同，不习惯于平等协商，而惯于采用行政命令的手段，甚至不惜朝令夕改，这种做法对特许经营的发展无疑是致命的。近两年来中法水务廉江事件、长春汇津事件、港中旅闽江四桥事件等都起因与政府违约（其中部分也因特许协议不够合理）。再次，政府要向投资者支付垃圾处理费的前提是从居民中收取相应的处理费。因此，必须建立与市场经济相适应的垃圾处理收费机制。相较于水、电、污水等其他市政公用事业，居民对垃圾处理收费问题仍有认识误区。2002年建设部会同国家计委、财政部、环保总局通过调研，根据有关法律规定和政策，正式出台了城市生活垃圾处理收费制度。但这一制度的顺利实施还需要一个较长的过程。垃圾处理收费制度出台至今近三年，真正开始收费的城市非常少，没有足够的资金来源，政府亦难以支付垃圾处理费给投资者。
