中国警察的历史发展.pdf

1 中国警察的历史发展 一、中国古代警察 （一）先秦时期的警察 中国先秦时期历经原始社会、夏、商、西周、春秋和战国， 到公元前 221 年秦统一中国。 根据胡存忠、李士珍等学者考证，1尧舜时期，中央即设司 空、司徒等九官，地方则置十二州牧伯。司徒职任在掌职内务， 牧伯则系地方行政长官，就此类机关性质而言，很难说不包含警 察行政。夏、商是奴隶制国家建立、巩固和发展时期，其警察形 态随政治、法律文化的进步，当更趋规范、稳定，因文献缺乏， 不能对之做详细考察。 但周代警察制度中有许多内容来自夏、 商， 如“殷因于夏礼，所损益，可知也；周因于殷礼，所损益，可知 也”。2 西周是中国奴隶制社会的成熟时期， 有关警察方面的内容可 以做为整个奴隶制时期警察制度的代表。 西周执行警察职能的主 要官员有三种：一是司徒。主要是对奴隶与平民进行管理，通过 积极的教化，防止各类危害社会秩序的行为。二是司马，掌管兵 役与军事行政。当时军警不分，其军队除战争外，也被用来维护 1参见李士珍著：警察行政之理论与实际，（旧）中华警察学术研究社 1948 年版，第 910 页；胡存忠 著：中国警察史，(旧)中央警官学校警政高等研究班讲演汇编第一集，中央警官学校编审处编印 1946 年 版，第 81-93 页。 2 论语为政。 2 都城和边境地区的治安秩序。三是司寇，主管刑狱，亦兼负刑事 及行政警察职责。3 春秋战国时期，中国的警察制度得到发展，社会治安控制得 到加强，法律制度逐步建立。如郑国子产的大治安思想、鲁国设 置的闾伍制等。 (二)秦汉至清朝中期的警察 秦统一六国后，废诸侯，置郡县，实行中央集权统治，中国 传统警察进入集权时代。“集权”是指当时全国的警察权，皆统一 于朝廷(中央政府)，或者说，各类警察组织行使警察权均代表、 体现中央的意志， 但并非只有中央政府或中央政府的某一机构才 能行使警察权。秦汉之后两千多年的发展史昭示，君主专制在中 央集权中呈逐渐加强的趋势， 警察组织也日趋复杂、 规范、 普遍。 在京城，一般设有专门警察官员，在地方，则由兼理行政、司法 之长官兼管警察事宜，而乡村又常以自治组织担任。 秦国于商鞅变法后，为巩固新兴地主阶级政权，逐步建立了 一套维护社会治安方面的制度。秦为确保皇帝和其家族的安全， 建立了庞大的警卫机构。 秦汉以来，历代各级地方行政长官均掌控本地行政全权，并 兼理司法， 故对本地行政、 司法、 警察事宜， 当然有权直接处理。 同时，各地之武官亦不啻于当地武装警察之首领，处理非常警察 3以上转引自朱绍候主编：中国古代治安制度史，河南大学出版社 1994 年版，第 910 页。 3 事务，或者参与治安工作。 唐代京城中掌管治安的职官有左右金吾卫， 负宫中及京城昼 夜巡警之责，君主巡狩、出征或田猎时，也由金吾卫担任左右营 卫的警卫。 辽、金、元三代京师均设有警巡院。明代设置五城兵马指挥 司，执掌中、东、南、西、北五城巡捕盗贼、维持秩序、整顿户 籍、疏理街道沟通、防火救火等事宜。4每司设指挥、副指挥、 吏目等人员负责。 明代设置锦衣卫， 是皇帝的内廷亲军“上二十二卫”之一， 执掌“直驾、侍卫、巡察、捕缉等事而任遇渐加，视诸卫独 重焉”。5它除了侍卫皇帝，还担任京师乃至外省的侦察缉捕，直 接向皇帝汇报请示，因而又是典型的“御用”特务机构。该组织的 首长为指挥使。 清代设置步军统领衙门，其首领全称为“提督九门步军巡捕 五营统领”，简称“步军统领”或“九门提督”，统领由八旗步兵组 成的步军营和京城绿营步兵组成的巡捕五营， 负责京师内外城及 近郊缉捕盗贼，维护治安事宜。 五城察院是清朝维持京师治安的另一重要机构， 由明代巡视 五城御史发展而来，为一隶属都察院的文职机构，但统辖五城兵 马司。根据顺治十八年上谕，其职责为“缉捕盗贼，审理人命， 4 明史职官志三、明会典五城兵马指挥司。 5 明会典上二十二卫。 4 盘获逃人，及禁约赌博，稽查奸宄，邪教谣言煽惑人心，恶棍衙 蠹指官吓诈”等事宜。6 此外，自秦及清，历代京师的行政长官及所属郊县县令均兼 负维护京师治安的责任。 与中国近代警察制度相比， 中国古代警察制度显得名不符实， 但维持社会秩序的特质则是一致的。 (三)中国古代警察的特点 中国古代的警察制度经历了奴隶社会和封建社会， 随清末古 代中国治安制度走向终结， 近代西方警察制度引进萌生而告结束， 历时两千余载，可谓特色鲜明。 1.警察机构多元化，专职警察机构和人员尚未形成 古代中国警察组织与人员与军政、司法机构相互关联，彼此 渗透，警察机构与警察人员很难有独立地位与独立体系，更难以 专业化。 2.警察军事化色彩浓厚，传统军队具有警察性质 古代中国警察具有浓厚的军事化色彩， 警政合一、 军警不分。 一方面，警察机构本身多系军事机关或体现浓厚的军事色彩。另 一方面，古代警察手段措施充满军事色彩。 3.警察政治化，成为政治斗争之工具 所谓“警察政治化”有两层含义： 一是警察的首要目标在于维 6参见钦定大清会典事例督察院五城。 5 护政治集团或当权者个人的利益，非以社会公共利益为目的，故 成为纯粹的政治工具； 二是指警察的关键功能是对可疑或敌对政 治派别、个人的侦伺、监控和迫害。 4.中国居民守望相助是古代警察的一种补充 中国居民守望相助制度由来已久，主要有“井”本位、“邻比” 之法、“什伍之政”、“乡里亭制度”、“保甲制度 ”等，在古代专 制主义的政治环境下，古代中国的居民守望相助成为政府防范、 牵制民众的工具，是国家警察的附庸与延伸。 二、中国近代警察的产生与发展 （一）清末时期的警察机构 清朝末年，内忧外患，民族矛盾和阶级矛盾不断激化，帝国 主义列强不断攫取在中国的特权。特别是 1894 年中日甲午战争 后，中国陷入被帝国主义列强肢解和瓜分的深重危机之中。亡国 之祸使人忧心，催人觉醒。资产阶级改良主义的维新运动随之兴 起， 议论新政， 鼓吹变法， 成为一时之潮流。 正是在这种情况下， 仿效外国， 建立警察制度， 作为新政的一项重要内容被提了出来， 并被地方着手试办，并最终发展成为清末的警制改革。 1.湖南保卫局 近代意义上的警察在中国出现，是清末维新运动的产物。 1898 年， 时任湖南巡抚的陈宝箴在湖南设立“湖南保卫局”。 保卫 局的性质是“官绅商合办”；保卫局职能是“去民害，卫民生，检 6 非违，索罪犯”。湖南保卫局的机构设置已经基本具备了近现代 警察机构的主要特征。湖南保卫局是中国第一个近代警察机构， 它首开中国近代警察制度之先河， 是中国警察制度史上一个重要 的里程碑。 2.巡警部 1905 年 10 月 8 日，清廷正式宣布成立巡警部，作为全国警 察的最高管理机关。巡警部的职责负责规划、制定全国警察建设 的方案，并监督指导地方警政。其内部组织、章程参照各国警察 规则，并结合中国传统官制制定。 1906 年，清政府实行官制改革，因“巡警为民政之一端”，故 裁撤巡警部，设立民政部。民政部下设警政司，将原巡警部“警 政司行政科，警法司司法科、国际科，警保司保安科、营业科及 警学司课程科所掌事务均分别归并该司办理”，原巡警部所辖其 他事务或划归其他部门，或另设部门主管。 (二)南京临时政府与北洋政府时期的警察 1.南京临时政府时期的警察制度 1912 年 1 月 3 日，中华民国在南京宣告成立，组成了以孙 中山为首的中华民国临时政府。 中华民国临时政府进行了一系列 的警政改革，建立了中央警察管理机关，同时对地方警察机构进 行了一定程度的改革。 南京临时政府改清末民政部为内务部，将巡警、巡捕等具有 7 警察职能的人员统称为警察。 内务部下设警务局作为全国警察行 政的主管机关，是中央警察管理机关。 2.北洋政府时期的警察制度 北洋军阀统治时期，统一了全国的警政，建立了自上而下的 警察机构，全国实行警察统治。 袁世凯上台后，立即将民政部改组为内务部，内设总务厅和 民治、职方、土木、礼俗、卫生和警政六司。其中，警政司是全 国警察管理机关，其地位高于其他各司。内务部警政司虽为全国 警务最高机关，但并不负责指挥全国警察的实际活动，也无直接 向地方各级警察机关发号施令的权力， 它的主要职责是制定警政 发展的规划和各种规章制度，把握全国警政的发展方向。 北洋政府时期，除了省、道、县各级正式的警察机构外，还 有地方保安团、商团和保甲等辅助警察组织。地方保安团是封建 的乡团保甲在中国半殖民地半封建社会的自然延伸和畸形发展， 其职权除编查户口外，主要是围捕匪徒。商团是商人为维护自身 利益的要求，而建立的具有浓厚封建色彩的武装警察组织。商团 与北洋政府的其他警察机构一样，都是破坏和镇压革命的力量。 北洋政府时期，由于近代警察制度的推行和地方保安团的设立， 原有的保甲组织逐渐改变了从前的形态，并呈现出颓废之势。但 是，在一些省区，保甲组织还一定程度地存在和发展着，甚至出 现了“警”、“甲”并立，“警甲合一”之势。这种局面一直持续到解 8 放前夕。 除上述警察机构外， 北洋政府统治时期还出现了专业警察机 构， 警种也发展为以下六大类： 司法警察、 消防警察、 水上警察、 铁路警察、矿业警察和武装警察。 北洋政府时期的警察机构更趋完备，警察职能也大为扩展； 全国范围的、以京师为中心，以大城市为主干的比较完整的警察 网络已初步形成。可以说，北洋政府时期，近代中国警察制度已 在全国范围内建立并发展起来。 (三)近代中国警察的特点 1.兴办的被动性 清末近代警察的创建并非清廷积极主动之举措， 而是在多种 因素的影响、压力、推动下被迫设立的。鸦片战争后，列强在中 国取得了领事裁判权，中国的司法独立遭到破坏，清廷意识到其 危害，遂采取各种措施，修订法律，兴办警政。 2.前后的继承性 在近代中国警察建设过程中， 继承性十分明显。 具体表现在： 实行国家集权主义的建警方针， 由中央政府统一管理全国的警政 建设，是清末兴办警政以来中国历届政府一贯坚持的重要原则。 不同时期的政府都重视首都警政建设和法规的沿袭。 3.内容的“引鉴”性 近代中国警察制度的引进与借鉴是全方位的，表现在警察 9 立法、警察管理制度和经验上，也表现在警察机构的设置上。以 清末为例，当时许多警察法规的制定参照了东西各国，特别是日 本的警察法规。 4.职能的镇压性 清末统治者举办警政的目的， 在于严厉镇压和监视国内各阶 级人民的反抗斗争，维护清王朝独裁专制统治。北洋政府时期， 历届北洋政府都把警察、军队和特务三者紧密地结合起来，军、 警、特相互配合，既分工又合作，其首要目标就是镇压反抗和威 胁军阀统治的革命党人和其他爱国民众。 三、南京国民政府时期的警察南京国民政府时期的警察 1927 年 4 月，蒋介石在南京建立了国民政府，开始了南京 国民政府统治时期。在这一时期，为了适应不断加强中央集权、 镇压人民反抗和应对外国侵略的需要，南京国民政府不断调整、 充实和完善警察机构。 （一）南京国民政府时期的警察机构 1.中央警察机构 南京国民政府时期， 中央警察机构先后为内政部警政司和内 政部警察总署。南京政府成立后，改革北洋政府时期的内务部为 内政部，隶属于行政院，主管全国内务行政。警政司与全国各级 警察机关的关系不是上下级式的关系，而是业务指导关系，警政 司制定的各项命令不能直接生效， 必须经由内政部转请行政院下 10 达。 2.首都警察机构 国民政府定都南京后，在首都设立南京警察厅。1929 年正 式定名为首都警察厅，并改变了隶属关系，由初期属于南京特别 市政府变为内政部直辖。 首都警察厅虽然属于地方警察系统的组 成部分，但由于其直属中央最高警察机关(内政部)，担负着保卫 京畿要地的重任，因而受到国民政府的特别关注，其组织机构和 职权比普通警察厅（局）要大得多。它在内政部的直接指挥监督 下，处理首都警察厅事务。 3.地方警察机构 南京国民政府时期的地方警察机构分为省、特别市(院辖市) 警察机构；省会和省辖市警察机构；县及县以下警察机构以及特 别警察机构。 4.秘密警察机构 秘密警察，也称特务警察，是指参加特种组织，接受特殊训 练，特殊使命的警察人员。在南京国民政府时期，特务警察也被 称为“政治警察”。其中，“中统”和“军统”是最重要的两个机构。 “中统” 是“国民党中央执行委员会调查统计局”的简称。“军统” 是“南京国民政府军事委员会调查统计局”的简称。 （三）南京国民政府时期警察的特点 南京国民政府时期的警政建设对北洋政府时期的警政建设 11 的继承性明显，但南京国民政府时期国内外形势的巨大变化，又 使这一时期的警察制度建设呈现出许多新特点。 1.警察机构、管理法规更完善，警察种类与服务职能更全面 南京国民政府成立后， 从中央到地方建立了严密完善的警察 机构。在北洋政府时期已经设立的行政、司法、消防、铁路、水 上、矿业和武装警察等警种的基础上，新设了刑事警察、外事警 察、驻卫警察、税务和盐务警察、海关警察、渔业和林业警察、 公路和航空警察以及女子警察， 使南京国民政府的警察种类几乎 涵盖了近代所有的警种。警察除了专政职能这一核心职能外，还 承担了人口管理、交通管理、消防管理、卫生管理、市容管理、 外事管事等广泛的社会服务职能，警察职能更加全面。 2.军警宪特四位一体，镇压职能更突出 基于国民政府“国防中心主义”建警方针的要求， 南京国民政 府警政建设的一个十分突出的特点是，军队、警察、特务与宪兵 紧密联系，相互渗透。 3.警察与保甲相辅相成，互为补充，保甲组织地位有所加强 保甲制度是中国封建社会的产物，数千年来相沿不改。保甲 作为基层治安组织，在许多方面直接行使警察职能，辅助警察维 持地方秩序。 保甲组织在未设立警察机构的乡村还代行警察的一 切职权。