2022年肖临骏：关于城市轨道交通PPP项目融资模式的探讨 .pdf

1 研究背景改革开放以来，随着我国经济的快速发展，城市化水平不断提高，目前我国城市化水平已经达到 56.1%，城市居民对城市交通日益增长的需求与城市公共交通设施不足的矛盾越来越突出。轨道交通作为公共交通的重要组成部分被各地政府所重视，轨道交通有着运量大、速度快、安全可靠等优点，但同时其建设周期长、资金投入巨大、受地质条件影响大等特点。目前，全国有已经有39 个城市建设或规划建设轨道交通，预计到 2020 年全国拥有轨道交通的城市将达到50 个，建设总里程达到近6000 公里的规模，在轨道交通方面的投资将达4万亿元。目前，一条地铁线路含征地拆迁、工程建设、车辆购置等费用，每公里造价都在7 亿元左右，一条20 公里的地铁线的建设费用高达150 亿元，如果一个中等城市想要建成一个两横两纵的地铁网投入费用可能高达千亿。能否顺利实现项目融资成为项目成败的关键因素之一。徐州市城市轨道交通2 号线一期工程PPP项目通过PPP模式引入社会资本，顺利实现项目融资，项目已于2016 年 2 月开工建设，本文将以该项目为例介绍其运作模式和运作理念。2 目前国内城市轨道交通项目融资分析城市轨道交通项目的融资往往跟当时经济走势、金融环境、政策法规、地方政府支持力度等因素向关联。这里主要以2014 年 5 月这个时间点为界限分析比较地铁建设融资模式的变化。在财政部颁布113 号文之前，各城市的城市轨道交通大都以施工总承包、BT、BTO、BOT等模式，但是 156 号文的出台，表明国家对地方政府债务融资进行了严格的限制。陆续出台政策催生出新的大型基础设施建设的新的融资模式PPP模式。PPP项目的主要目的就是搭建一个可运营的采购模式实现大型基础设施建设。在这种模式下政府与社会资本构建起一种长期的合作关系，体现的是风险共担、合作共赢的理念。政府与社会资本签订一个二、三十年的采购合同，对于由社会资本提供产品或服务进行绩效考核后支付费用。新的融资模式在项目实施过程中呈现出以下几个特点：由政府通过合法程序选定社会资本与政府性质的机构共同组建项目公司，社会资本所占股比需在50%以上，换言之就是社会资本要控股项目公司。项目的合作期限不得少于10 年，轨道交通项目的合作期通常在25年至 30 年之间。社会资本的收入应在合理的范围内，且不应享受固定收益。在新的融资模式下，政府和社会资本合作出现了分歧，为什么呢？这就要对社会资本的构成及特性进行分析。首先，中国铁建为代表的基建类央企作为社会资本具有相应的施工资质和施工业绩，能够保证项目顺利建设完成；其次，这类央企有着强大的资金实力和风险抵抗能力；再次，这类企业有着良好的社会信誉，在追逐利益的同时承担着更多的社会责任。所以，这类企业参与PPP项目，与政府给出的合理回报相比更看中是施工任务，出于这种目的，央企更乐于以一定投资撬动几倍于投资的施工份额。但是，建筑类央企的行业特点决定了资产负债率的居高不下，同时国资委对中央企业的资产负债率考核极其严格。这样问题就来了，作为PPP的第一个“P”政府必须遵守受国家有关文件规定控制地方政府债务规模，不能成为项目公司的控股股东，其平台公司不能再作为地方政府的融资工具。作为 PPP的第二个“P”的社会资本，一方面迫切通过投资获得施工任务，另一方受资产负名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 1 页，共 4 页 -债率考核束缚，也不希望将项目公司并表。这种体制下，项目公司都成立政府和社会资本都像踢出去的皮球，同时也限制了政府和社会资本的合作。现实中因为政府和社会资本的合作模式没有找到突破的路径，导致有的城市的地铁PPP项目谈判达2 年之久最终功亏一篑。下面本文将以徐州地铁2 号线项目为例看看徐州市政府是如何在当前政策背景下实现项目融资，以PPP模式成功运作项目。3 徐州地铁2 号线投融资模式3.1 项目概况徐州地铁 2 号线一期工程正线起于新台子河，规划线路长度23.9km，设站点 19 个，串联了九里山片区、老城区、徐州新区，是沿城市核心区东南向发展主轴的轨道交通骨架线路。徐州地铁2 号线一期工程总投资为169 亿元，项目资本金占总投资的40%，约 68 亿元。计划工期 5 年。3.2 设计理念徐州地铁2 号线项目之所以能够成为国内首个以PPP模式运作成功的地铁项目，从理念设计的角度上来看是成功的，该模式成为一条主线贯穿于项目的整个生命周期。“网运分离”的理念是指将地铁施工建设和运营分段实施，这里的分段不是简单的任务打包分解，而是在项目生命周期内按照项目实施的阶段和主体不同划分为两个PPP体系，分别成立两个PPP项目公司实施建网和运营。同时从运营体系剥离出部分养护任务放到网建体系中，使得社会资本在5 年的建设期完成后由于还承担相应的养护任务而使合作期延长至合作期末，满足了国家有关政策的要求。同时对于社会资本的养护责任进行绩效考核，社会资本的预期投资回报通过绩效考核加权后呈现出波动曲线。养护成本又与施工质量相关联，使得施工企业加强管理，保证施质量。“永续经营”的理念是指项目公司在合作期内不依靠固定资产计提折旧的方式偿还建设期费用，将项目公司视为一个存续期无限延长的实体。基于这种理念，项目公司的财务报表上可以反映出资产负债率很低，为项目后期融资以及建成通车后引入运营社会资本创造良好条件。3.3 项目运作模式由徐州市政府授权徐州市国资委作为徐州轨道交通2 号线的实施机构，项目前期负责协调政府各个部门，代替政府履行对项目的监管审批职责。实施机构通过公开招标程序招选社会投资人，并指定徐州市轨道公司与中选社会资本成立共同组建项目公司。社会资本在项目公司的股权比例设定为51%90%之间，但社会资本始终处于控股地位。灵活变化的股权比例设置是运作模式的亮点之一，为实施机构依据资本市场融资环境适时引入国开基金、轨道专项基金等代替政府出资预留空间，从而降低项目实施成本。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 2 页，共 4 页 -同时为基建类央企融资预留开口，社会资本可以联合体身份参与项目投标，中标后负责施工主体的各工程局获得施工的合法身份；中铁建投资发展有限公司作为2 号线项目融资公司和资金通道，满足央企实现表外融资根本需求。社会资本通过票务收入、经营性空间租赁和政府的可行缺口补贴以项目公司分红的方式收回投资并获得合理的投资回报。徐州国盛投资有限公司前身属于政府的平台公司，通过社会化改造可以作为适格的社会资本与中铁建共同组成联合体参与投标，在约定期限内通过增减资的方式使得央企投资能够退出。这是该模式的又一个亮点。融资交割。徐州轨道交通2 号线项目的资本金出资分两部分：一部分是徐州市财政出资+国开行专项资金，其中徐州市财政只出资1 亿元，其余全部为国开行专项资金代政府出资；另一部分为社会投资人出资。资本金以外部分通过项目公司融资，利用国开行贷款等低息贷款。项目公司股权机构（暂定）改组后项目公司首期注册资本金为52 亿元，认缴期限为4年，首期增资后项目公司的股东及股权结构如表1 所示。社会资本联合体中，中铁建方面出资以51 亿元为限，首期注册资本金出资37 亿元以外的 14 亿元根据轨道公司通知到位。社会资本联合包括中国铁建出资1 亿元、中铁建旗下二、三级子公司每家出资100 万、徐国盛出资100 万元至 10 亿元（随计划调整到位）。由于项目融资模式合理，能够兼顾各方的诉求同时满足项目实施需要，所以被政府和社会投资人所认可。从另外一个方面讲，项目通过公开招投标程序中国铁建作为中选社会资本方成功中标徐州轨道交通2 号线项目，说明该融资方案适合当下PPP模式需要同时迎合了各方诉求，是个成功案例。总结该项的运作模式是在项目指导理念的基础上搭建框架，政府方作为第一个“P”充分考虑到了基建类央企作为社会资本在融资方面的需求，使得双方的合作成为可能；作为第二个“P”的社会资本也能充分信任、理解政府，并配合政府做好模式优化，使得央企能够顺利实现表外融资。正是由于政府（Public）和社会资本（Private）的相互理解、相互支持使得合作（Partnership）能够成功，这也更好地诠释了PPP项目的内涵。4 结论PPP作为新形式下的一种融资模式，其高效、兼容的特点能够成为大型基础设施建设可供选择融资模式之一。徐州轨道交通2 号线项目作为国家首个以PPP模式运作的城市轨道交通项目，在政府与社会资本合过程中体现出的是PPP“依法合理、平等合作、维护公益、诚实守信、公平高效、灵活兼顾”的核心原则，更具代表性和示范意义。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 3 页，共 4 页 -PPP作为一种融资模式，其发展前景十分广阔，央企可以通过参与PPP项目，提高自身的资本运营水平，延伸其产业链条，培育新的业务板块，这对推动央企转型发展和深化改革具有重要意义。相信经过这一轮PPP项目的对决过后，基建类央企将重新洗牌，能够顺应形势的企业将会胜出。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 4 页，共 4 页 -