第6课西方的文官制度 课件- 高中历史统编版（2019）选择性必修1 .pptx

第6课 西方的文官制度,第二章 官员的选拔与管理,子目录,引证材料1,引证材料6,壹 西方文官制度出现的背景,史学材料导读,人教版高中历史选修1国家制度与社会治理,诺曼王朝初期，中央政府与王室混为一体，故人们经常称之为“王室政府。”国家政务主要由王室官员组成的库里亚辅佐国王处理。随着时间的推移，王室官职多数演变成世袭制职务，如王室总管总是由塞斯特家族成员担任，宫廷内侍和侍卫长分别称为威尔家族和阿尔贝尼家族的世袭财产。官职的世袭化趋向限制了国王的选择自由，造成任职者的政治素质和政府工作效率的下降。随着历史的发展，国家管理工作日益繁重，这种不完备的“王室政府”越来越不适应现实的需要。1106年后，改造“王室政府”更显迫切。因为这一年亨利一世从其兄长罗伯特手中夺取了诺曼底，一人同时统治者相互分离的两个国家。为处理诺曼底的政务，他经常带领部分王室官员前往英吉利海峡彼岸。据统计，亨利一世在位35年，有一半时间不在国内。一个急需解决的现实问题尖锐地提上日程：当国王前往诺曼底时，由谁管理英国？怎样管理？由此导致国王代理政府和政法官的出现。,史学材料研读一：西方文官制度出现的背景,约从1107年起，亨利一世把库里亚成员分成两部分，一部分带领身边，不断来往于海峡两岸，另一部分常驻国内，组成代理政府，负责日常政务管理。在1120年以前，国内代理政府的首脑一直是王侯玛蒂尔和太子威廉艾德林。保存下来的历史文件证明，两人有权行使国王享有的一切权力。11161118年间，艾德林曾颁布3个法令，明确规定了埃特伯雷奥古斯丁修道院的权利。上述诏令都未加盖国王御玺，只盖有王后或王太子印玺。在诏令上签名的总包括下列成员：索尔兹伯里主教罗杰，其中罗杰始终列众人之首。王后和王太子去世后，代理政府由罗杰负责，直到1135年。,罗杰原是一名普通的宫廷内侍，1101年升任大法官，第二年接任索尔兹伯里主教，成为库里亚主要成员。从1120年起，罗杰不但在亨利一世离境出国时代行王权，而且在亨利回国后继续统辖百官，处理国务。11231126年，亨利一世为镇压诺曼底贵族叛乱，连续3年不在国内，罗杰的权势达到顶峰。他以国王的名义，指示新任坎特伯雷大主教终身占有原大主教的领地，派人清查巴特尔修道院的财产，下令严惩伪币制造者，派遣法官到地方上受理诉讼。有时罗杰甚至敢于对国王的决定提出异议。当时人梅尔迈斯伯里的威廉谈到罗杰的巨大权力时说：“罗杰负责（向国王）说明国内状况，亲自监督国库，直接控制经费开支，根本不用同僚作见证人，不管国王在诺曼底还是在国内都是这样。”罗杰被西方学者公认为英国史上第一任政法官。,在亨利一世的中央政府中，更引人注意并且意义更为深远的变化是，从库里亚中分化出了英国最早的专业性职能部门财务署。 组成财务署的库里亚成员称作财务署男爵，结算时若遇有争议问题，由财务署男爵即席裁决，可见，财务署既是一个财务核算机构，也是一个解决经济争端的财政法庭。后经一段分化过程，到13世纪财经法庭从中独立出来，财务署遂成为一个单纯财政核算机构。 政法官和财务署的出现意味着现代意义的行政官僚机构的产生，标志着国家管理机构与王室分离过程的开始。专业财政机构的建立增加了政府岁入，亨利一世时国库充盈，财政充足，集权君主制的基础进一步巩固。,为强化中央集权，亨利一世还采取了如下一些措施： 第一，加强对郡长的控制。这时，郡长的权力已达到历史的顶峰。随着权力的增长，有些郡长开始滥用职权，假公济私，甚至对王权怀有二心。为加强对郡长的控制，亨利一世改变了从大贵族中任命郡长的传统政策，注重选拔忠于王权、恭顺驯服的小贵族担任郡长。 第二，对特殊地区实行特殊统治制度。北部地区，诺曼移民稀少，原英吉利人占多数，加之苏格兰人不断南下侵扰，中央政府的统治自诺曼征服后一直十分薄弱。在这里，亨利一世采用直辖区管理制度，共划分成5个国王直辖区。区内不设郡长，建有国王城堡，驻有皇家军队，由国王直接委派的军政官统治。,王室林区由国王直接任命林区监护官管理，郡长不得干预。林区监护官负责贯彻国王森林法，禁止居民在林区内狩猎和砍伐树木。对违犯者，监护官有权自设法庭进行审判，轻则罚款，重则处以肢解或死刑。 此外，国王的司法权限也得到扩大，出现巡回法庭萌芽，亨利一世有时派遣钦差法官，巡回各郡受理案件。 摘编自程汉大著：英国政治制度史，中国社会科学出版社，1995年7月第1版，第二章，第5260页。,为了恢复王权，从亨利七世开始都铎王朝的历代统治者就重视依靠中等阶层。他们在任命、提拔和奖赏政府官员时主要依据个人的能力和忠诚程度，而不管其出身和政治背景如何。他们把官职任命看作进行政治控制和加强王权的武器。 亨利七世用以恢复社会秩序的另一个重要工具是治安法官。这是一种不领薪金、工作量很大、由地方绅士自愿担任的管理地方司法和治安工作的职务。爱德华三世曾于1327年和1360年两次颁布法令，规定各郡要派一个领主及34个富有而懂法律的人负责维持治安，他们有权逮捕罪犯和受理控告，并按国王法律和习俗参与审判郡内危害治安的犯人。 摘编自钱乘旦、许洁明著：英国通史，上海社会科学院出版社，2002年10月第1版，第七章，第111112页。,引证材料1,引证材料2,人教版高中历史选修1国家制度与社会治理,英国的文官萌芽于17世纪资产阶级革命时期。在此之前，政府官吏由国王任命，他们是国王的仆人，唯王命是从。1642年内战爆发，王权倾覆，议会取代王室宫廷成为国家政府的核心。原来有的以国王为首的行政系统随之崩溃。议会成立了几个专门委员会，分别雇佣若干专职人员，执行国家政府的管理职能，他们的薪俸从议会拨款中支付。一批为国家服务的、领取固定薪金的职业管理人员由此产生。 1660年后，重建了以枢密院为核心的国王政府，但文官并未消失或减少，相反进一步增加，因为这时期关税、国产商业税、灶户税相继取消了包税制，改由政府雇佣专门人员直接征收。此外，海军部、军需处等部门成为独立机构，管理人员明显增加。据记载，当时仅国产商品税务署每年付给职员的薪金就高达10万镑，（C.希尔：革命的世纪，尼尔森出版公司，1981年，第243页。）足见文官数量之多。,引证材料3：18世纪末的英国文官状况,光荣革命后，随着管理工作日趋复杂化和机构的增加，管理人员的队伍继续扩大。那是，所有政府官职都由国王或由权势的大贵族任命。国王总是凭借这一特权，利用职位肥缺收买议员，以影响和控制议会。由此不断引起议会的抗议。为摆脱国王影响，维持自己的独立性，议会在1701年王位继承法中规定，从汉诺威王朝起，凡领取王室薪俸或年金者均不得进入议会。稍后，又略加修改，宣布该项法律仅限于1705年10月25日以后新设立的官职和某些特定旧官职。后来，每当增设新的政治性高级官职时，往往同时规定任职人可以兼任议员。另一方面，议会又不时通过任职法案，禁止事务性的低级官员兼任议员和参加党派活动。通过上述一系列法律，政府官吏逐步区分可以兼任议员的和不可兼任议员的两大类，前者属国家高级官员，参与政府决策，后者属低级官员，负责政策的执行和日常政务的处理，即文官。到1797年，英国中央政府共有部级机构25个，雇佣文官16267人，每年支付文官工资约137.5万镑。（E.W.科恩：英国文官的成长，伦敦，1965年，第23页。）其中绝大多数文官在财政系统服务。据统计，仅关税、商品税、印花税、土地税四种税收机关中的文官数量就高达13000人。,那时文官的录用、薪酬、管理都十分混乱。录用方法以带有封建色彩的恩赐制为主，即：由各部大臣或各部下属机构的负责人根据个人意愿任命文官。少数专业性较强的高级文官通过国王特许状任命。某些高级文官也享有恩赐权，如印花税务总监本身是通过国王特许状任命的，但他又享有任命本部门下级文官的权力。 恩赐制不可避免地导致买卖官职、请人代官等腐败现象。享有恩赐权的人往往利用手中的权力，向求职者索取佣金。海军部索取佣金现象最为突出。1786年，海军部审计员查理米德尔顿直言不讳的宣称：“在海军部收取佣金早已是固定习惯，因此被人们视为是恩赐者法定收入的一部分。”（E.W.科恩：前引书，第25页。）他供认自己平均每年得自佣金的收入为300基尼。在海军造船厂，谋得一个文官职位平均要付出佣金200300镑。索取佣金实际上是一种官职买卖，因其由来已久，早已习以为常，所以当时人不认为是一种滥用权力的非法行为。,中高级文官很少亲自履行份内职责，通常雇用他人代行职责。如陆军军需处长官和海军部财务总长每年分别花用1000镑和500镑雇入代官。1780年的一次调查发现，赋税审计员30年没有过问过份内工作。有的文官一方面把自己的工作交由代理人承担，另一方面自己又接受另一份收益更丰厚的代理职务。如内政部书记员布赖茨克用每年81英镑13先令的低价雇佣了一名刀笔小吏代行职责，自己则担任大法官厅高级文官威廉费雷泽的代理，每年收入为227镑3先令。 文官任期没有任何限制，只要恩赐者满意即可连续任职，所以那时文官实际上是常任的，许多文官的任期长达30年以上，个别人达到5060年。,文官有多种收入，工资是最基本的，其数额和领取日期都是固定的，但不同部门和不同职位数额相差悬殊。有的文官每年只有几十镑，有的高达上千镑。财政部的文官工资从关税中支付，国务大臣官邸的文官工资从国王年金中支付。另一种收入是小费，即向服务对象收取的服务费。如海军部秘书颁发委任状时要向被委任者收取小费；财政部向其他部门提供年度账目报告时也要收取小费。个别部门的小费由全体文官分享，大多数部门的小费收入归少数上层文官所有，或被首席文官独吞，因此对上层文官来说，小费收入远超过工资。1783年，两名赋税审计员的小费分别为16565镑和10331镑。如果遇到战争等非常情况，文官工作任务加重，小费种类和数量大为增长，如军需处两名高级文官平时小费收入分别为10001500镑和500600镑，但在1779年因北美独立战争影响，他们的小费收入分别达到7175镑和1501镑。,此外，文官还享有多中额外津贴。例如，有的部门文官享有免费订阅报纸和邮寄信件包裹的特权，有的部门免费为文官提供公寓，或在圣诞节、新年等重大节日发放赏金礼品。内政部的一名高级文官每年收入总额为553镑10先令10便士，其中工资175镑、新年赏金5镑5先令、邮费280镑、报纸费73镑5先令10便士。由于缺乏统一的薪酬规定，各部门差别极大。外交部的文官每年收入再801025镑之间，内政部的文官在70850镑之间，财政部的文官在100889镑之间。 退休文官的待遇同样五花八门。少数部门已建立退休金制度，如关税系统自1776年从在职文官工资中扣除一部分，设立了退休基金，退休文官可从中领取原工资1/3的年金补助。后来，国产税系统也采用了这种方法。不过，直到18世纪末，大多数部门都未设立退休基金，因而只能从本部门经费中抽取一部分用于补助退休人员，或者采用其他权宜之计，以保障退休文官最低限度的生活需要，如有的部门任命退休文官担任挂名闲职，使其继续享有一份固定收入，有的部门从继任文官收入中提取一部分，用以资助退休的前任文官。,文官的组织管理和工作时间同样混乱不堪。有的部门根据工作性质将文官分为高级文官和低级文官两类，但多数部门没有任何区分。有的部门文官每天工作6小时，有的长达1011小时。有的每年享有45天假期，有的每年56天。对文官的日常工作缺乏有效的纪律约束和监督考核措施，因此官僚主义盛行，尸位素餐现象严重，工作效率低下。虽然自16世纪起设置了两名财政审计员，主要负责监督各部门财政工作，但到18世纪时审计已流于形式，审计员已蜕变为挂名闲职，根本起不到任何监督作用。结果超支经费、账目混乱、贪污受贿等腐败现象十分严重。军需处在17641778年间共超支经费数十万镑，海军部到18世纪末财政赤字达76793镑。税收人员很少及时将税款上缴国库，而是寄存于私人银行中，收取高额利息，损公肥己。1780年时，土地税征税员共拖欠税款近40万镑。 摘编自程汉大著：英国政治制度史，中国社会科学出版社，1995年7月第1版，第八章，第381384页。,1883年以前，美国联邦政府没有正规的人事制度，没有专门的人事管理机构。华盛顿总统任命政府官员是比较重视资历和能力的。1829年安德鲁杰克逊出任总统。他认为管理国家是人人都能做的事，按照“战利品属于胜利者”的原则，开始实行“分赃制”（亦称“恩惠制”）。所谓分赃制，就是选举中取胜的政党把公职作为战利品分给该党的支持者。从此分赃制在全国盛行达半个世纪之久。 分赃制流弊甚多。执政党的更迭导致公职人员大量更换，降低行政效能。分赃制任人唯亲，只考虑政党关系，不重视才能和品格，致使无能无德之辈充斥政府，政府腐败。19世纪六七十年代，要求改革官员任命制度的运动日益高涨。在詹姆斯加菲尔德总统于1881年被一名求职未遂者行刺致死以后，改革的运动势力更大。国会终于在1883年通过了文官制度法（通称彭德尔顿法）。这一法律结束了“分赃制”时期，开创了通过公开竞争考试择优录用行政官员的以“功绩制”为主要内容的现代文官制度的时期。彭德尔顿法实行了近一个世纪，直到1978年才第一次作了重大修改。 摘编自李道揆：美国政府和美国政治上册，商务印书馆，1999年，第九章，第470471页。,引证材料4：19世纪末以前美国的人事制度“分赃制”,引证材料5,人教版高中历史选修1国家制度与社会治理,19世纪5070年代是英国文官制度史上的关键时期。在几十年内，英国政府对文官队伍进行了全面整顿和根本性改革，由此建立起一套以效率为基本价值标准的近代文官制度。 这个时期出现文官制度根本性改革决不是偶然的。最主要的原因就是，到了19世纪3040年代，英国已完成了工业革命，近代机械化大生产取代了传统的手工劳动，社会生产效率大幅度提高。本来无足轻重的工业资产阶级势力大增，迅速跃居经济生活的中心位置。他们从资产阶级哲学家边沁的功利主义原则出发，要求国家政府管理工作像工业生产一样，尽可能提高效率，削减不必要的行政开支，以便把更多的人力、物力投入生产领域，发展经济。这一时代和阶级要求成为推动文官制度改革的巨大原动力。,引证材料6：19世纪中叶英国文官制度改革的背景,此外，随着历史的发展、社会的进步，政府管理职能日益扩大，机构设置不断增加，文官队伍迅速膨胀。这一时期，政府承担起了社会救济、工厂监督、扶植教育等新职能，增设了教育委员会、农业部、卫生部等新型中央机构。许多旧部门也扩大了编制，如贸易部本来是一个协商机构，1832年开始负责收集和发布有关统计资料，1840年后又负责监督铁路公司法案的实施以及股份公司的规划与注册，为完成日益繁重的职责，贸易部只得成立了4个下属机构。据统计，文官队伍的行政费开支从19世纪50年代初到70年代初增长了近一倍，由1150万镑增加到1800万镑。文官人员的增长加剧了文官队伍的混乱状况。如教育委员会作为枢密院的一部分，它的大部分文官属于枢密院正式编制，其中11人为正式职员，17人为临时雇员，但该委员会还自行录用了正式和临时雇员6人。文官队伍混乱状况的加剧把改革问题更尖锐地提到人民面前。,最后，自1832年议会改革法案通过后，英国迅速形成较为完善的两党制度。政党利益在文官任命中占据了首要地位，享有恩赐权的大贵族和各部门首脑总是任命本党党徒填补空缺，如果有人无视政党利益，必将遭到本党党徒的攻击和社会非议。 18301834年，担任海军大臣的詹姆士格雷厄姆曾在本部门内打破政党界限，按能力任命文官，结果遭到本党成员的攻击，同时受到财政部负责文官任命事务的秘书的谴责。两党的权力之争使文官制度的腐败性更显突出，使社会进一步认识到改革的必要性和紧迫性。 除上述原因外，19世纪前期印度殖民政府和牛津、剑桥两所大学的改革直接推动了英国文官制度的改革。,自征服印度后，英国东印度公司一直代表英国政府统治着这个古老的东方国家，殖民政府官员的任命和晋升均控制在公司董事会手中，设在印度的殖民当局没有用人权。被任命者在年龄、文化程度和工作经验等方面都没有明确的资格限制，他们多是出身绅士家庭、希望到国外寻找发迹机会的贵胄子弟，素质低下甚至品质恶劣者不乏其人。为加强对印度的统治，英国政府自18世纪80年代起，曾采取某些措施，如禁止殖民地的官吏接受礼金和从事高利贷活动，禁止公司董事出卖官职，对抄写员、办事员规定了年龄限制等。这些措施因为只触及皮毛，未伤筋骨，印度殖民政府的人事制度没有根本变化。,1800年，印度总督韦尔斯利侯爵写信给公司董事会，指出，由于任命公职人员时缺乏必要的能力测试，给印度的管理带来严重问题。他认为，所有公职人员必须在英国完成正规的基础教育，并接受专业培训之后，方可赴印度就职。为此，他建议成立一所专业学校。董事会接受了韦尔斯利的最后一项建议，于1806年在英国创办了海莱伯里学校，学制为2年。最初，学校没有建立考试制度，学员毕业易于反掌，培训结果不尽人意。后来，学校健全了考试制度，培训工作纳入正规化轨道。1813年，在新颁发的东印度公司特许状中，议会特意增加了一条新内容：未在海莱伯里学校系统修完4个学期课程或考试成绩不合格者，如果被任命为印度殖民政府职员是非法的。这一规定表明海莱伯里文官培训学校的价值和意义已得到政府和社会的承认。该学校不但为印度殖民政府培训了大批文官，而且培养出一批立志改革英国文官制度的政治活动家，如19世纪50年代著名的文官改革家查理斯屈威廉就是该校的毕业生。,当1833年东印度公司再次更换特许状时，有人建议采用有限竞争考试办法选拔办事员，以此限制公司董事会的恩赐权。这种办法是：每当出现空缺时，应先提出4名候选人，然后通过考试挑选出最佳人选。这一建议得到当时殖民委员会秘书马考莱的全力支持，被写入新特许状中。然而，在公司董事会的抵制下，新方法被迫延期实行。1853年，当议会通过另一个新特许状法案时，完全剥夺了公司董事会的恩赐权。它规定，印度文官应向全体英国臣民开放，实行公开竞争考试。根据该法案，1855年举行了首次印度文官竞争考试。,在18世纪，牛津、剑桥两所大学从学校领导成员的选拔到学生管理都未建立科学制度。校务委员会本应由学术造诣较高的学者组成，但实际上选拔委员并不以个人学术成就与能力为依据，而仅仅凭私人关系和影响。入校学生除极少数特别愚笨懒惰者，都能顺利毕业，获得学位。牛津大学在1800年以前根本没有学位考试程序。这种良莠不分的教学管理制度势必挫伤师生的工作与学习积极性。从18世纪末起，校内外人士纷纷对两所大学的现状表示不满。爱丁堡评论连续发表署名文章，抨击两校的教学管理制度。在社会舆论的压力下，两校于19世纪前期分别采取措施，推行改革，建立起科学系统的学位考试与授予制度，在学位申请人中间实行公平竞争，以激励学生努力学习，奋发向上。校务委员会的委员改用公开、自由竞争办法选拔，以保证学校的领导权掌握在具有真才实学的人手中。奖金及其他形式的物质奖励和名誉地位一律按个人工作实绩与学术成就评定，实行奖优罚劣、奖勤罚懒原则。这些改革使两校的面貌为之一新。1852年两个政府调查团在考察了两校后满意地指出：在牛津大学，“学位考试已成为检测学生知识掌握程度和刺激、引导学生攻读学位的主要手段”；在剑桥大学，由于自由竞选校务委员，大大提高了学校的“道德水准”。（E.W.科恩：前引书，第8283页。）,印度殖民政府和两所大学改革的成功为文官制度改革提供了可资借鉴的经验，使人们普遍认识到，竞争考试是淘汰不合格的文官、提高文官队伍素质、达到政府廉洁与高效价值目标的有效手段。当时的政治家格拉斯顿在1854年给詹姆士格雷厄姆的信中指出：海莱伯里学校的建立给予恩赐制以公开而致命的一击，牛津大学的改革提供了有益于限制个人偏私、达到公平竞争目的的有效途径，他说：“我相信，通过慎重而积极的努力，将同样原则应用于文官队伍和重要的管理部门，将给国家提供一种极好的行政服务。” （E.W.科恩：前引书，第85页。） 通过印度殖民政府和两所大学的改革还培养了一批改革家，在随后的文官制度改革中发挥了重大作用。 摘编自程汉大著：英国政治制度史，中国社会科学出版社，1995年7月第1版，第八章，第391395页。,分为两个子目,贰 西方文官制度的建立,史学聚焦1： 英国文官制度的确立,1.英国早期文官制度的改革,2.19世纪中期文官制度的最终确立,1.英国早期文官制度的改革 文官队伍混乱、腐败、效率低下的弱点在北美独立战争期间充分暴露出来，并开始引起社会的密切注意。受战争影响，国家财政支出大幅度增加，赤字爆长，但无人知晓国币是如何花用的。1780年，议员柏克指出：“无论过去或现在，没有一位财政大臣能够准确掌握或粗略估算出每年的财政支出情况，因而无法保证财政工作的正常进行。”财政问题激起社会对政府工作的强烈不满，议员们纷纷要求对文官状况进行调查。于是，下院成立了两个调查小组，一是“公共账目调查小组”，二是“文官小费与赏金调查小组”，对政府财政账目和文官经济收入进行详细调查，找出存在问题，提出改进措施。经数年调查发现，不少官职是多余的，许多习惯和制度已经过时。两个小组把调查结果汇集为27份报告，揭露了文官制度中存在的种种弊端，并提出如下改革建议：,史学聚焦1：英国文官制度的确立,第一，各部门财会人员必须努力保持本部门的财政收支平衡，并定期向财政大臣汇报：财政账簿是国家财产，必须存放在政府机关中，妥善保存，以备后人查阅；财会主管人员离任时应将全部账簿移交给继任者，财政账目的连续性不得因人事变更而中断。 第二，各部门实行统一的簿记格式和方法，账簿一律使用英文和通用的阿拉伯数字，必须简明扼要，一目了然。 第三，废除挂名闲职，为此建议采取以下措施：明确各种职务的责任和义务；合并或撤销部分指责相同的官职；任职人员必须亲自完成份内工作；取消所有官职的法定任期，实行随时辞退制。 第四，实行单一的等级工资制，废除工资以外的各种收入，将小费、节日赏金等几种一起建立统一的工资基金。工资标准应与承担的责任相一致，即根据职务高低、责任大小确定不同文官的工资数额。不得征收工资所得税。,第五，废除由现任文官资助退休文官的旧习惯，实行统一的退休金制度。凡因年龄、疾病等原因而退休的文官都有权享受退休年金，其数额以不超过退休前工资的一半为限。 第六，严禁任命文官时收取佣金；恩赐制可继续保留，但恩赐权只限于部门主管大臣，文官晋升应以资历为依据。各部门的首席文官应从资深文官中选拔。 第七，为保证文官忠于职守，廉洁奉公，担任重要职务的文官必须拥有年工资3倍的财产。国务大臣官邸、财政部、海军部的高级文官在录用时必须宣誓：除工资外不接受任何小费和赏金，不以任何形式谋取私利。如若违犯，随时罢免，并永远剥夺担任公职的权利。 上述建议体现了人们对政府公职人员的两个基本要求：廉洁和效率，奠定了后来一系列行政管理改革方案的原则基础。,1782年，“公共账目调查小组”的报告提交议会，引起议员们的强烈兴趣。经过热烈讨论，下院通过了11个决议，颁布了第一批行政管理制度改革法案。这些决议和法案意味着廉洁和效率应作为政府工作基本价值标准的原则已得到官方正式承认，标志着英国文官制度改革历程的开始。 在此后40多年内，英国通过议会立法和行政手段，不间断地进行了多方面的具体改革，初步奠定了近代英国文官制度的基础。 改革首先从整顿财政机构入手。1785年，议会通过法案，废除了已不起任何作用的财税审计员，成立审计署，以加强对各部门财政账目的审核和对财政人员的监督。审计署主要成员及下属职员均由财政部任命，其薪酬实行定额工资制，不准收取小费。这一改革措施取得一定成效，税款征收和入库速度明显加快，各部门的经费超支现象有所缓和。然而，财政系统中的弊端并未（也不可能）根除，许多部门采取拖延呈报账目等手段逃避财政审查，如军需处连续11年未将财政账目上报审计署。,建立审计署收效甚微的主要原因在于，审计署官员仍实行任命制，因而许多人缺乏专业财会知识和技能，不能胜任工作。另一方面，自北美独立战争结束后，政府每年的正常岁入逐步增长，从1784年的1000万镑增加到1807年的3200万镑，这意味着财政审计工作量扩大了3倍，审计署无力承担如此繁重的任务。此外，那时簿记方法仍沿用旧制，使用多数人不熟悉的拉丁文和拉丁数字，从而加重了审计工作的困难。为提高审计效能，1821年议会通过法案，规定财政簿记一律改用因为和大众化的阿拉伯数字，革除了一些过时的、繁琐的簿记形式。但由于各部门的财会人员习惯于传统方法，不甘心放弃既得利益，对改革总是采取消极、抵制态度，因而财政系统中的混乱、低效、腐败状况没有根本改观。,革除挂名闲职是这一时期改革的另一重要内容。由于挂名闲职早已是国家统治机器的组成部分，既得利益者不愿放弃手中的特权，加之不少思想保守的人认为挂名闲职是一种私人财产，担心废除后会危及自由财产权制度，因而这方面的改革同样阻力重重，步履维艰。最初，政府采用“消极”方式，即：当某一挂名闲职出现空缺时不再任命继任者，让其自然消亡。在1797年以前，关税部门共有46个挂名闲职通过这种方式被取消。后来，改革步子加大，政府改用“积极”方式，即通过议会立法公开废除某些挂名闲职，1797年议会通过一项法案，取消了关税部门中的196个挂名闲职。第二年，又废除了土地税审计员职位。,初步的成果鼓舞了改革派。1810年，下院任命“闲职调查委员会”，对政府各部门的官职设置进行全面调查。该委员会发现，各部门仍有242个挂名闲职，每年薪酬近30万镑，其中一部门属领干薪者，另一部门全部或主要依靠代理人履行职责。委员会建议，前一类予以废除，后一类加以合并，以减少编制。改革法案于1813年通过下院，但被上院否决，致使这一改革搁浅。为克服改革阻力，下院于1817年采用了“赎买”办法，宣布某些高级闲职取消后，原任职者可享受一笔固定年金。与此同时，下院通过一系列法案，调整了财政部、大法官厅、铸币局等部门的职位设置，取消了部分闲职，规定请人代官者期满时必须终止。通过上述措施，政府闲职逐步减少。到1834年，闲职总数降至100个左右，每年的薪酬减至10万镑以下。,该时期改革的另一内容是统一文官薪酬方式，这方面的改革同样是缓慢的、不彻底的。在17821797年间，国库、国务大臣官邸、邮政部、军需处等少数部门开始试用工资制，但个人取小费和礼金的习惯并未明文禁止。像海军部、作战部、食品供应处等大多数部门仍沿袭旧制，文官薪酬继续由工资、小费、礼金等多种形式构成。 1797年“财政特别委员会”的建立给予这方面的改革以巨大推动。根据该委员会建议，国库部门首先下令禁止个人收取新年礼金，随后国王颁布旨谕，命令作战部将小费收入集中起来，建立了工资基金。1800年的枢密院令把工资制推广到海军部。此后，议会连续通过数项法案，对关税、印花税和大法官厅等部门的小费征收作了一系列限制性规定。这样，文官的非工资性收入逐步被取消，单一工资制被越来越多的部门所采用。不过，在以后很长时期内，仍未建立统一的工资标准，级别划分、工资数额、晋级方法等均由各部门自行决定，因而在不同部门中从事同类工作的文官往往工资差额悬殊。,与此同时，退休文官的福利待遇也发生相应变革。自1797年起，在关税和国产税两个部门中首先试行等级退休金制度，其办法是：因健康、能力等原因提前退休、任职不满10年的文官退休金为原工资的1/3；任职10年以上，年龄在2060岁之间者退休金为原工资的1/2；任职1520年以上，年龄超过60岁者退休金为原工资的2/3。试行效果良好。因此自1810年后，这种方法推广到其他各部门。退休基金从在职文官工资中扣除。扣除的比例统一规定（1829年）为：年工资100镑以上者扣除5%，100镑以下者扣除2.5%。,在早期文官改革中，难度最大、成效最小的是文官录用与晋升改革。1780年，关税部门首开先例，实行文官试用期制，但在以后45年内没有任何新进展。1797年，几名政府专员在调查报告中对恩赐制的合理性提出质疑。他们指出，既然文官报酬由国家支付，由个人任命文官是不合理的。他们建议由财政部统一任命文官，实行试用期制，以保证文官真正能够胜任工作。由于政府对此建议不感兴趣，调查报告被束之高阁。随着时间的推移和恩赐制弊端更充分的暴露，人们对文官现状的不满情绪日益增长。1809年，下院尖锐批评文官录用中的腐败现象。一位议员指出，收取佣金、买卖官职在各部门中都普遍存在，甚至有人公开充当经纪人，创办机构，专门经营官职买卖业务。（E.W.科恩：前引书，第65页。）下院要求政府对文官录用中的腐败现象进行全面调查，但由于政府的反对未能形成决议。,1825年，军械署着手试行更规范化的三年试用期制度。在试用期内，文官领取每年90镑的标准工资，期满时根据试用效果决定是否正式录用，试用人员的年龄限制在1630岁之间。军械署的经验得到1828年“政府财政收支委员会”的充分肯定。不就，财政部也采用试用期制。财政大臣在1833年备忘录中宣称：“国王属下的所有重要官职均应由有能力履行相应职责的人担任。为达此目的，应制定一套严格而可行的规则。”备忘录建议其他部门学习军械署、财政部的榜样，努力提高文官素质。这份备忘录说明文官录用方法与文官质量问题已引起政府注意。不过，试用制只能起淘汰低能的作用，不可能选拔出优秀人才。1834年财政部按3：1的比例尝试差额考试录用制，但这一试验到1841年宣告终止，终止原因及试验结果没有任何历史记载保存下来。因此，直到19世纪中叶，即使在少量实行试用制的部门内，文官队伍的质量也没有根本改善。,自1782年起，个别部门（如财政部）开始推行文官分级制，但晋升依据完全凭资历和工作年限，而不是凭才能、勤奋和实绩，因而低能者和工作消极者无法淘汰，政绩突出者难以得到提拔，即使不学无术、懒懒散散，主要达到一定任职年限，照样加官晋级，结果冗员充斥，效率低下。1821年和1834年的两份财政部备忘录都对这种晋升方法提出批评，提倡改用功绩制，即按工作实绩晋升。但由于没有制定相应的实施措施，备忘录等于一纸空文。直到1848年，政府工作效率仍未有明显改观。,总之，17801840年间在有限范围内进行的点点滴滴改革，改善了财政账目与审计方法，减少了政府中的挂名闲职，限制了文官营私舞弊的机会，在一定程度上节省了行政开支，提高了文官队伍的廉洁性，这是早期文官制度改革的主要成就所在。据统计，仅在18211832年间，文官职位就减少了5758个，文官费用支出降低了965240镑。在提高文官质量和政府工作效率方面，因缺乏切实有效的措施，变化微乎其微，但问题已经提出，根本改革录用和晋升制度的必要性已为社会普遍承认。这些都为19世纪中叶文官制度的全面改革奠定了基础。 摘编自程汉大著：英国政治制度史，中国社会科学出版社，1995年7月第1版，第八章，第386390页。,革除挂名闲职是这一时期改革的另一重要内容。由于挂名闲职早已是国家统治机器的组成部分，既得利益者不愿放弃手中的特权，加之不少思想保守的人认为挂名闲职是一种私人财产，担心废除后会危及自由财产权制度，因而这方面的改革同样阻力重重，步履维艰。最初，政府采用“消极”方式，即：当某一挂名闲职出现空缺时不再任命继任者，让其自然消亡。在1797年以前，关税部门共有46个挂名闲职通过这种方式被取消。后来，改革步子加大，政府改用“积极”方式，即通过议会立法公开废除某些挂名闲职，1797年议会通过一项法案，取消了关税部门中的196个挂名闲职。第二年，又废除了土地税审计员职位。,引证材料,人教版高中历史选修1国家制度与社会治理,2.19世纪中期文官制度的最终确立 （1）改革方案的提出 19世纪中叶时，依然控制在贵族手中的议会并不打算废除恩赐文官制，只希望减少财政浪费。许多议员认为，文官薪俸过高，主张削减10%，以压缩行政费开支。1848年，议会任命特别委员会，着手进行行政费用调查，深刻地分析了浪费的根源，提出了已臻成熟的改革思路。他认为，财政部的问题症结在于文官队伍分工不合理，管理不科学，以及由此造成的大量冗员，加重了财政负担。他指出，财政部有8个主要文官，负责草拟各种备忘录和文件、参与决策，责任重大。他们一天到晚忙忙碌碌，很少得闲。,他以自己作为例证；他每天早晨要比常人提前3个小时起床，以便阅读文件与报纸；早餐后上班，直到深夜才下班，回到家中已精疲力竭，除上床睡觉外别无心思。他说，他的3位前任皆因工作繁重，不堪忍受，在就职后不久便挂官离去。然而，部里的其他大部分文官只负责抄抄写写和分发备忘录、命令、信函等机械性事务，工作轻松，但每年仍领取901000镑的薪俸，这是一种极大的浪费。屈威廉尖锐地批评按资历逐级晋升的制度，认为这也是一种浪费，因为从事低级事务性工作的经验，并不适用于高级的重要工作。因此，屈威廉建议，对财政部的文官队伍进行彻底改组，凡是机械性的事务工作，雇佣临时职员完成，每天工资6先令足矣。担负重大责任的高级文官从受过正规大学教育的绅士或在其他工作与事业中获得成功证明有能力的人中选拔。,特别委员会对屈威廉的改革建议反应不一，毁誉参半。为了全面了解情况，从18481857年，政府任命了一种普遍适用的改革方案。屈威廉参加了所有委员会，诺斯科特参加了8个委员会。1853年，财政部授权诺斯科特和屈威廉起草一份综合性报告。是年年底，报告完成，名为“关于建立英国常任文官制度的报告”，通常称为“诺斯科特屈威廉报告”。报告描述了英国当时的文官现状，揭露了其中存在的弊端，提出了一套完整的改革计划。 报告指出，缺乏合理而科学的分工是各部门文官的普遍现象，许多担负重大责任、能力较强的高级文官累于日常琐事，造成人才浪费。文官候选人的年龄没有统一规定，财政部和国务大臣官邸没有任何年龄限制，关税署规定为1640岁之间，军械署则限制在1621岁之间。各部门的文官级别划分也多少不一，多者达到5级，少者只有两级。,报告对文官的录用、晋升方法提出尖锐批评。报告承认，某些部门采用考试和试用期限，对于阻止不合适的候选人进入文官队伍起到一定作用，但作用十分有限。因为考试由各部门自主进行，考试科目、录取标准都不统一，有的只考文法与算术，有的加试历史与地理，特殊部门如审计署，还要加试簿记与外币兑换知识。试用期限从3个月到3年，长短不等。再者，采用上述录用方法者只是少数部门，大多数部门仍沿袭恩赐制，因此未能达到选贤任能的目的。文官一旦被任命后，通常任职终身。晋级只凭资历，不看功绩与能力，只要熬到一定年限，便自然而然地加官晋级，结果是“勤勤恳恳地工作不会先于他人晋升，懒懒散散混日子也不会落在他人之后”。由于缺乏奖惩与激励机制，多数文官工作消极，不求进取。此外，新任文官总是首先从日常事务性工作做起，单调的例行公事剥夺了个别有才干者展现才能、脱颖而出的机会，因此，当某个重要的高级职位出现空缺时，部门首脑往往难以从本部门下级文官中找到满意的填补人选，不得不从外部门调入，结果进一步挫伤了本部门文官的积极性，形成恶性循坏。,报告指出，现行制度使文官队伍变成了“社会糟粕的收容所”。因为文官内部缺乏竞争机制，人人都可凭资历按部就班地逐级晋升，这种特有的稳定性、安全感对于“胸无大志、懒惰成性、不学无术的平庸之辈”具有强烈吸引力，结果是，凡25岁以上开始担任文官者多是在其他行业角逐中的失败者。报告还尖锐批评各自为政的部门分割制阻碍了文官的横向流动与经验交流，助长了狭隘的部门偏见，压抑了竞争意识的成长。这也是影响文官工作效率的一大障碍。,针对当时的文官状况，报告提出了如下建议： （一）统一规定被录用文官的年龄标准。低级文官限制在1721岁之间，高级文官限制在1925岁之间。 （二）量才使用。根据文官个人文化程度和能力大小分别安排适当的工作，做到各是其所，人尽其才，像抄写员等事务性工作雇用临时职员担任，让能力强的高级文官从日常杂务中解脱出来，专心致力于更重要的政务工作。各部门的事务性文官实行统一的工资标准，以便于部门间相互调动。,（三）实行公开竞争考试录用制。报告认为，公开竞争考试既可消除恩赐制的弊端，又能选拔出最佳人选。考试工作由枢密院教育委员会负责。高级文官的考试由中央成立专门机构组织进行，候选人必须是大学毕业生。少数特殊性质的文官，暂不实行考试办法，低级文官考试由各地成立的地方考试中心组织进行，凡