城市公共产品经营研究——以武汉城市交通设施为例.pdf
收稿日期:2003211227.作者简介:陈旭(19782),女,硕士研究生;武汉,华中科技大学土木工程与力学学院(430074).基金项目:武汉市城市经营研究城市建设资源经营专题.城市公共产品经营研究以武汉城市交通设施为例陈旭1骆汉宾1李杰1(1.华中科技大学土木工程与力学学院,湖北武汉430074)摘要:通过对多种城市经营模式的研究,指出城市经营内涵主要体现在公共产品经营.以武汉城市交通设施经营为例说明其具体应用.重点探讨了武汉城市交通设施资源现状和经营过程中供需矛盾突出问题,并提出相应的三种对策:开拓信托、BOT及融资租赁等多种融资方式;利用城市交通设施周边土地增值收益;开发城市交通设施无形资源.关键词:城市公共管理;城市经营;公共产品经营;城市交通设施中图分类号:F294.3文献标识码:A文章编号:167227037(2004)0120032205在市场化和全球化的浪潮中,最大限度地发挥政府职能,合理配置城市各种公共资源,是各级政府决策者们所关注的问题.自1993年以来,大连以环境经营模式经营城市取得显著成果,运用城市经营的理念来解决城市公共资源的优化配置,已经得到了理论界和各地政府的广泛认同.武汉市人民政府于2002年5月组织成立了项目课题组,就武汉城市经营相关问题进行了系统而深入的研究,作者的研究是其中的一部分.1城市经营的内涵城市经营是政府运用市场经济手段,对构成城市空间和功能载体的自然资源(如土地等)、人力作用资源(如基础设施等)及从城市有形资本中衍生出来的相关延伸资源(如冠名权等)进行资本化的市场运作,实现资源在容量、结构和秩序上的最大化和最优化,获取城市经济、社会和环境效益最大化.近年来,我国在城市经营探索和实践中,已经形成了很多模式(表1).分析表1第2项杭州以土地经营为核心的城市经营模式,可以看出其经营理念体现在:认识到土地是可以经营的国有资产;实行土地储备出让制度,垄断土地一级市场;实行公开招标拍卖,营造公开公平的市场氛围.杭州土地经营的成功之处是在土地的运作过程中,引入经济杠杆和市场竞争.然而,应该注意到地方政府从自身的利益出发,极易造成土地市场的供给不平衡,导致房地产价格快速上涨,刺激房地产投机盛行.因此,城市经营理念应该是以城市可持续发展为导向,对城市资源进行市场化运作.对于城市经营的对象,有些学者认为是城市所拥有的资产.然而,随着社会经济的发展,资源的概念在内涵与外延上进行了拓展,非自然的如社会人文性质的资源形态,以及人类劳动的结果等,都被纳入了资源概念.资源和资产区别在于是否以生产要素的形态被投入到生产过程中,而城市经营实际上就是进行市场化运作,因此城市经营的对象是城市所有的资源.当然,不是所有的城市资源都是直接经营的对象,只有以公共资源为主体的资源,政府才可以自主经营.从表1可以看出,城市经营的对象主要有土地、基础设施和无形资源等,而这些都属于城市公共产品.所以,政府在经营城市理念中的突破主要体现在公共产品的提供2.2公用产品经营的内涵公共产品主要由政府提供,供整个社会共同享用.竞争的市场不可能自发地提供公共产品,而第21卷第1期2004年3月华中科技大学学报(城市科学版)J.of HU ST.(U rban Science Edition)Vol.21 No.1M ar.2004 1995-2004 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co.,Ltd.All rights reserved.表1近年来城市经营的模式模式对象内容实例环境经营模式环境合理规划,改善城市环境.大连市经过几年来的调整,土地价格1999年比1994年增长了5倍,建成新区超过160km2,所拥有实物资产也由1992年的760亿元增长到1999年的2600多亿元.土地经营模式土地实行土地储备制度杭州市1997年土地储备中心成立至2003年,累计收购土地9 km2,花费74.34亿元,到目前为止出让约一半多,收回69.1亿元,尚库存4km2土地,价值近50亿元.品牌创造模式城市品牌产业发展带动城市发展青岛以创造和利用了海尔等企业的商品品牌而闻名海内外.融资创新模式基础设施创新城建投融资体制成都市以“政府投入、市场补偿、社会投资”为原则,实行“自筹、自备、自还”城建投融资体制,由单一政府投入向地方政府投入、城市基础设施有偿使用、公用事业合理计价、吸引社会资金和引进外资等多元投入转化.无形资源模式无形资源拍买无形资源(冠名权、广告设置权和经营权等)长沙市1997年对累计亏损1亿多元的公交公司通过改变承包经营方式,建立现代企业制度,实行股份制经营,广泛筹集资金,使得当年五家巴士股份公司没有一家亏损,并且新增车辆195台,盈利250万元.公共产品往往是增进社会福利所必需的,需要政府供给.公共产品可分为纯公共产品和准公共产品.纯公共产品的非排他性和非竞争性特性使人人都能够免费或花很少代价消费这类产品,因而公共产品的私人有效供给失灵,需要政府供给.公共产品经营就是政府运用市场化手段,引入竞争,采用多种融资方式,通盘考虑公共产品的种类、数量、分布和时间,建立平等、公正的资源配置秩序,从而高效地可持续地为全社会提供各种公共产品.政府是公共产品供给的主体,做好公共产品的供给,使公共产品得到最大限度的利用,是经营城市的主要内容.这些公共产品主要有:城市土地;基础设施,包括水务(如自来水厂和污水处理站)、环保(如垃圾处理)、能源(如电厂)和城市交通设施(如道路桥梁);公用房产,包括历史文化价值的街区、直管公房、体育场馆、博物馆、行政办公用房、展览馆及城市广场等.3武汉城市交通设施经营武汉位于长江与汉水的交汇处,具有九省通衢、通江达海的交通优势和优越的地理环境,城市历史可追溯至3 500年前的商代盘龙城.21世纪,武汉的发展目标是成为华中地区最大的综合服务性城市和知识经济中心,为中国广大的中西部地区提供全方位服务.因此,武汉的城市交通设施的成功经营将为实现这一目标和实现可持续性发展提供基础性的保障.一般而言,城市交通设施是指承担城市交通运输的物质部分,它主要包括城市中为满足居民生成生活而产生交通需求所需要的建筑物或构筑物以及相应的机构.城市交通设施资源的设施构成是指城市道路、城市桥梁、城市停车场(库)及公交线路等.城市交通设施除了设施实体本身以外,还包含有产品或产业的概念.按照城市经营的理念,城市交通设施在发挥实体本身的基本功能的同时,对其内涵或外延的产品或资源进行市场化经营,将会大大提高设施本身的“造血”机能,这样不仅会促进交通设施的建设,也会改善交通设施的服务质量.3.1武汉城市交通设施资源现状到2001年年底,武汉市市区道路总长度为1613 km,道路广场面积为1 783m2,人均道路面积密度为4.1 m2?人,在全国特大城市中处于中游.随着城市经济水平的提高和人们对生活质量、城市品位要求的提高,武汉市政府在公共广场建设方面下了很大的功夫,为武汉市民创造了不少休闲空间.目前,汉口江滩一期、二期(大部分)已建成,广场面积接近100万m2.三期建成后,广场将延伸至后湖船厂附近,整个江滩绿化面积将增至150万m2.由于长江、汉江的分隔,武汉市形成市辖三镇的城市空间结构,长江将出现“六桥三环”的新格局:已建桥梁4座,阳逻长江大桥和天兴洲大桥正在建设;计划修建过江隧道2个;汉江上有桥梁7座,拟建2座;还新建了14座支流大桥,是全国拥有桥梁最多的城市(表2).武汉市的轨道交通线路正在建设,设计全长10.177 km的武汉城市轨道交通一期工程一号线路即将建成,预计2004年投入试运营.一期工程33第1期陈旭等:城市公共产品经营研究以武汉城市交通设施为例 1995-2004 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co.,Ltd.All rights reserved.二号线(包括过江隧道)建设近期即将启动.武汉市城市公共交通水平比较发达.至2002年年底,有城市公交线路225条,其中郊区线28条;6个公交公司(表3);客、货运轮渡线路13条;运营出租车辆12 137台.表2武汉市桥梁表(至2003年年底)桥梁名称桥梁长度?m建成年份备注长江长江一桥1 6701957连通京广铁路长江二桥4 6781995预应力钢筋混凝土斜拉桥白沙州大桥3 5862000军山长江大桥4 8812001连通京珠、沪蓉两条国道汉江江汉一桥3221956江汉二桥5661978月湖桥8241998长丰桥11 3002002含三座立交桥晴川桥9392001表3武汉市公交基本情况表(至2002年年底)公司名称性质运营车辆?台运营线路?条通恒公司合资2579公汽总公司国营3733162电车公司国营123636轮渡公司国营23411出租汽车公司国营1385汽渡公司国营4223.2武汉城市交通设施经营主要问题武汉交通设施建设长期都是政府财政出资建设和补贴,基本上是无偿的福利性分配,忽视了其商品属性.尽管近年来加大了投资渠道的多元化力度,但投资来源不足,城市交通设施短缺问题仍然十分严重.由武汉市近五年来城市交通设施投资基本情况表(表4)可以看出,1998年国家采取积极的财政政策以来,基础设施投入量逐年增长,五年总计投入达54.61亿元,其中政府投资为20亿元,占37%,其它渠道的资金投入达到34.61亿元.从20世纪90年代开始,机动车一直以年均15%以上的较高速度增长,而城市道路里程增长一般仅0.7%左右,道路面积增长一般约为4.5%左右,新增的道路主要在新区,其效益很快就为外来车辆所抵消.旧城区道路上的车辆密度越来越大,主要路口(段)的饱和度在0.91.1左右,有些路口甚至高达22.2,严重超饱和,经常出现交通堵塞.随着武汉市经济将持续高速发展,城市机动化也因此相应有较大发展,据预测到2010年将达到5060万辆左右,2020年将达到80100万辆左右.机动车数量的增长率远远高于城市道路的增长率,因此,城市交通供需矛盾将面临新的难题和挑战,武汉城市交通设施经营的主要问题是供需矛盾突出.表4武汉市城市交通设施投资基本情况表年份投资?亿元比上年增长?%19974.79-19989.71102.719999.972.7200013.6236.6200116.5221.33.3武汉城市交通设施经营对策重视城市交通设施的商品属性,对其进行市场化运作,可以有效解决武汉市公共交通设施供给不足问题.下面提出了三种对策.a.广泛利用各种资本.允许非公有资本进入公共交通设施领域,实现投资主体多元化.进行融资技术创新,如信托、债券、BOT、资产证券化和国际联合融资等.根据武汉市现状,提出以下三条可行途径.第一、信托.信托方式是通过信托投资公司,对城市公共交通设施进行市场化运作.一方面,信托投资公司集合不特定的投资者,将社会闲散并期待增值的资金集中起来;另一方面,信托投资公司将筹集的资金投资到道路桥梁等城市公共交通设施,进行管理、运作.目前,这种方式由于具有财政担保的高信度,比股市收益稳定,比银行利率高等特点,受到市场上中小投资者的欢迎.武汉交通部门可以对轨道交通、桥梁等收益性项目,与信托公司合作设计出短周期(一年)股权信托受益权信托产品,并对这些信托产品进行补贴和担保.第二、BOT.BOT(建设经营转让)融资方式是政府就某项公共性设施,授予项目公司一定期限的特许权;项目公司承担该公共性设施的融资、建造和维护,并通过经营该设施来收取适当的费用;特许期期限届满,项目公司将设施无偿转让给签约方的政府.这种方式具有分散政府投资风险,减少政府主权借债和还本付息的责任,可引进国外先进的技术和管理等优点,能够有效地利用外资.武汉市桥梁、过江隧道和轨道交通等投入大、建设期长和收益稳定的公共交通设施可以采取这种方式,其总体融资结构如图2所示.具体操作过程中,可灵活运用它的变种,如运用风险小、见效快的TOT方式.TOT是指政府部门将建设好的项目一定期限的产权和经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理;投资人在约定时间内通过43华中科技大学学报(城市科学版)2004年 1995-2004 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co.,Ltd.All rights reserved.经营收回全部投资并得到合理回报,并在合约期满后,再交回给政府部门的一种融资方式.这种方式不仅避开了BOT方式在建设过程中面临的各种风险,项目的产品和服务的确定性也使得市场风险减小.此外,由于投资者不需要进行项目建设,收益周期缩短,可在较短的时间内取得收益.第三、融资租赁.融资租赁是指承租人以向出租人支付租金的形式获得租赁物的一种融资方式,实质上是以融物代替融资.在城市轨道交通系统中,车辆的投资约占项目总投资的1?3左右.采用融资租赁方式,项目经营者只需投入较小量资金(首付金),即可融入资金巨大的车辆、控制系统等机电设备;投入运营后,再分期偿还租金,从而避免了运营之初一次性设备购置的巨大资金筹集和支出.通过将投资分散到以后若干年支出,减少通货膨胀和归还贷款本息等投资风险.图1武汉交通设施BOT方式总体融资结构图b.利用城市交通设施周边土地增值收益.城市交通设施的建设改变了沿线土地的可达性,使得沿线土地总体上增值.由于我国经验不足,在管理和规划上的滞后,对城市交通沿线土地利用缺乏总体设计和综合开发,土地的低价出让使政府收益流失.国务院办公厅于2003年10月下发 关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知(国办发200381号),要求对于城轨交通沿线土地增值的政府收益,应主要用于城轨交通项目的建设.利用城市交通设施周边土地增值收益,有以下二个方面.第一、对于轨道交通、道路和桥梁等大型项目,进行科学预测城市交通设施建设后周边土地增值量项目研究.例如 城市交通设施投资收益预分配与联合开发研究(编号:20016010119,武科计【2001】178号文).第二、建立土地增值收益的科学分配机制.政府基于土地增值的准确预测,根据利用者负担原则,对相应交通沿线土地使用者收取税费;在进行城市交通设施建设规划时,做好周边土地利用规划,运用土地拍卖,与沿线房地产联合开发.c.开发城市交通设施无形资源.无形(延伸)资源是由有形资源衍生而成的延伸资源,如城市形象、冠名权、广告设置权、经营权和收益权等.依附于各种公共产品上的无形资源具有重要的和潜力巨大的价值.例如,全球首列投入商业化运作的上海磁悬浮列车冠名权,于2003年3月5日在上海以800万元人民币起拍,由上海新湖房地产开发有限公司以2 090万元人民币的竞拍价夺得.因此充分挖掘城市交通设施巨大的无形资源价值而进行的市场化运作,可以有效地解决城市建设的资金不足问题(表5).同时注意到,无形资源开发、利用与管理工作涉及到众多行业部门,开发与利用这些无形资源应协调各部门间的利益分配,把握其内容的政治、社会、文化属性问题.表5城市交通设施无形资源表无形资源种类所依附的城市交通设施冠名权道路、桥梁、停车场、广场、常规公共交通和城市轨道交通的车厢、沿线、车场、车站等广告道路、桥梁、停车场、广场、常规公共交通和城市轨道交通的车厢、沿线、车场、车站等经营权常规公共交通、城市轨道交通收益权道路、桥梁、停车场4结语城市经营就是引入经济杠杆和市场竞争,对城市资源进行资本化运作,获取城市经济、社会和环境效益的最大化.城市经营主要体现为公共产品经营,政府在经营公共产品时,应转变计划经济时期形成的城市建设、管理的模式,贯彻城市经营的理念,充分运用市场手段,为全社会高效可持续地提供公共产品.参考文献1孔祥智,原梅生,黄志健.关于城市经营的几个问题J.山西财经大学学报,2002,(10):26229.2景云祥.经营城市中公共产品性质及供给方式的转变J.前沿,2003,(2):23226.3赵玉兰.城市经营模式比较及南京的战略选择J.现代城市研究,2002,(1):16218.53第1期陈旭等:城市公共产品经营研究以武汉城市交通设施为例 1995-2004 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co.,Ltd.All rights reserved.4程同升,张京祥.基于可持续发展的城市经营J.现代城市研究,2003,(3):47249.5周立新.上海城市轨道交通建设融资与管理的改革J.城市轨道交通研究,2003,(1):82286.6樊勇明,杜莉.公共经济学M.上海:复旦大学出版社,2001.7王子平,冯百侠,徐静珍.资源论M.石家庄:河北科学技术出版社,2001.Study of Public GoodsManagementthe Case of the CityTransportation Management in W uhanCH EN X u1LUO H an2bin1L I J ie1(1.School of Civil Eng.&M echanics,HU ST,W uhan 430074,China)Abstract:A fter studying several kinds of urban management models,that the public goodsmanage2ment is the key of urban management is presented.Thecity transportation resource management inW uhan is taken as an example to interpret how to operate city public goodsmanagement.The currentstatus of the city transportation resource inW uhan is concerned,and the main problem of the contra2diction betw eentransportation supply and practical requirement is pointed out.Then three counter2measures are put forw ard,w hich are as the follow ings:exploiting various financing w ays such asA f2fiance,BOT and Financing Tenancy;making useof the land incrementincome around the city trans2portation resource;developing the i mmateriality resource of the city transportation.Key words:city public management;urban management;publicgoods management;the city trans2portation resource(上接第31页)L inear Programm ingM odeling of Sewer Structure System s Based onTopography-GeomorphologyYA N G Yuan2m ing1,2S IM A Yu2zhou2SON G T ian2x ia1CH EN Chuan2yao1(1.School of Civil Eng.&M echanics,HU ST,W uhan 430074,China;2.Dept.of Civil&A rchitectural Eng.,N anyang Inst.of Tech.,N anyang 473004,China)Abstract:The effect of topography2geomorphology on sew er system opti mal design is discussed.Thecomputation formula and principle of value assignment of new Economy Parameter are given by con2sidering the space right angle coordinates that represent the characteristics of topography2geomorphol2ogy as opti mal designconstrain conditions and leading in new Economy Parameter w ith engineeringmeaning w hich connected w ith right angle coordinate.The linear programm ing equations of sew ersystem are built up based on topography2geomorphology.Key words:topography2geomorphology;sew er system;linear programm ing;opti mal design;econo2my parameter63华中科技大学学报(城市科学版)2004年 1995-2004 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co.,Ltd.All rights reserved.
