8 城市总体规划与土地利用总体规划协调编制的新范型——武汉市 两规.pdf

吴之凌胡跃平城市总体规划与土地利用总体规划协调编制的新范型武汉市“两规”协调编制的探索与效果提要武汉市在城市总体规划与土地利用总体规划修编过程中。以建立“一套数据、一个标准、一张图”为核心的“两规”协调成果体系为目标通过建立协调平台。突出基础数据、建设规模与用地布局的协调对“两规”协调工作进行了有益的尝试。关键词城市总体规划：土地利用总体规划；协调；体系中图分类号T U 9 8 4文献标识码A文章编号1 0 0 0-3 3 6 3(2 0 0 9)0 7 0 0 2 8-0 4作者简介昊之凌，武汉市城市规划设计研究院院长，教授级高级规划师胡跃平，武汉市城市规划设计研究院区域规划所，所长，高级规划师城市总体规划与土地利用总体规划协调编制的新范型武汉市“两规 协调编制的探索与效果吴之凌胡跃平T h eN e wE x e m p l i f i c a t i o no ft h eC o o r d i n a t i o no ft h eC o m p r e h e n s i v eU r b a nP l a n n i n ga n dt h eC o m p r e h e n s i v eL a n d-U s eP l a n n i n g _-T h eE x p l o r a t i o na n dE f f e c ti nW u h a nW UZ h i l l n g H UY u e p l n gA b s t r a c t：D u r i n gt h er e v i s i o np r o c e s so ft h ec o m p r e h e n s i o nu r b a np l a n n i n ga n dc o m p r e h e n s i o nl a n du s ep l a n n i n gi nW u h a n，i no r d e rt of o r m u l a t eac o n c e r t e dp r o d u c t i o ni n c l u d e s as e to fd a t a a nu n i q u es t a n d a r d,a nu n i f o r md i a g r a m”v i ae s t a b l i s h i n gC O-o r d i n a t ep l a t f o r ma n de n h a n c i n gt h ec o o p e r a t i o no ft h ed a t a b a s e，u r b a ns c a l ea n do v e r a l ll a n du s ea r r a n g e m e n t i ti sa t t e m p t e dt oc o o r d i n a t ec o m p r e h e n s i v eu r b a np l a n n i n ga n dc o m p r e h e n s i v el a n d-u s ep l a n n i n g K e y w o r d s：c o m p r e h e n s i v eu r b a np l a n n i n g；c o m p r e h e n s i v el a n d-u s ep l a n n i n g；c o o r d i n a t e；s y s t e m城市总体规划和土地利用总体规划都是综合各种发展要求、平衡各种利益的综合性规划，都具有区域空间调控功能。两个规划(以下简称“两规”)的技术手段和表现形式可以因工作重点和实施手段的差异而有所区别。但在核心概念上，尤其是空间布局上应高度一致。在市级行政区域内，“两规”形成了交叉和重叠的复杂关系。如何建立紧密的协调关系。实现各种矛盾的综合协调和各种利益的整体平衡特别是解决发展与保护、开发与治理的矛盾协调，成为当前规划工作的一个突出问题。武汉市在开展城市总体规划(以下简称“城市规划”)和土地利用总体规划(以下简称“土地规划”)的编制过程中，进行了“两规”协调的成功尝试。通过“两规”协调解决了“两规”在土地使用中的主要矛盾特别是在建设用地布局、耕地和基本农田保护、生态资源保护等方面，形成了“两规”齐抓共管的有利局面。1“两规”协调目标1 1 明确“两规”实质和协调目标万方数据2 0 0 9 年第7 期总第1 8 5 期囊黼制学列城乡规划是按照城乡规划法规定，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡社会经济全面协调可持续发展，指导和调控城乡建设和发展的基本手段。在市域规划中实际上是城镇体系和农村居民点体系规划。由于农村居民点比较分散，点多面广，因此重点编制城镇体系规划。对城镇功能定位、发展规模、空间布局等进行规划确定。土地利用规划是按照土地管理法规定，为保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地促进社会经济的可持续发展而编制的全面规划。其重点是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求加强土地管理。在目前快速城镇化的发展阶段，城乡建设用地作为人类生产生活的主要空间，由于其稀缺性、排他性和增值性的特点。决定了其成为两个规划协调的焦点。为此，武汉市在“两规”，协调目标上，以建设用地为重点，以统一空间发展战略为前提，突出了“一套数据、一个标准、一张图”为核心的“两规”协调目标。1 2 确立统一的市域空间战略武汉市在“两规”工作前期。通过“城市规划”开展的城市发展战略研究，明确了武汉市作为武汉城市圈的核心城市，以及我国中部地区中心城市的发展定位并确立了“以主城区为核、多轴多心”的开放式空间结构。在此基础上。“两规”共同采纳“城市规划”提出的将武汉市域划分为都市发展区和农业生态区两个类型的空间分区。以提高土地使用效率，实现集约式发展(图1)。在规划中，对两类空间的发展政策进行分类指导。严格保护耕地和生态资源。并建立集约型城市空间框架，引导城市空间有序扩展，统筹布局各级城镇。1 3 建立“一套数据、一个标准、一张图”的协调成果体系作为“两规”协调的技术基础。需要建立一套相互对应的基础数据。其中之一是建立基本一致的土地利用现状数据库(包括图纸)，主要包括“两规”土地分类的衔接、土地利用现状指标的校核、主城建成区的界定和面积对照等。同时，建立统一的经济社会等现状及发展指标体系主要包括人口、经济等指标口径和发展思路的统一、发展目标数据采纳的一致。作为“两规”协调的焦点内容。需要形成一套基本一致的土地利用标准体系。核心是协调“两规”建设用地指标，形成基本一致的各类人均建设用地标准和用地结构平衡标准。目前“土地规划”是采取“以供定需”为主，兼顾发展需要的方法，采用各类人均建设用地为核心的标准体系；“城市规划”是采取“以需定供”为主、兼顾供应可能的方法，采用人均建设用地标准和用地结构平衡相结合的标准体系。二者之间存在差异，需要协调并统一各类用地标准。作为规划管理的共同手段。需要形成“两规一图化”的空圈1 武汉市域及都市发展区范围图资料来源：武汉城市总体规划(2 0 0 9-2 0 2 0 年)间布局方案。武汉市通过建立统一的空间发展战略，并形成市域一体化的空间结构体系，同时还统一了全市“两规”的“禁建区”、“限建区”、“建设区”等区域的划定。在实行规划布局方案的“一图化”选择上，比较了在都市发展区实现“一图化”和直接实行全市域“一图化”的优缺点，武汉市最终选择了后者。2“两规”协调基础2 1理顺“两规”工作流程。建立相应的协调工作阶段“两规”具有各自的理论体系和工作规程，同时也具有相互交叉的理论基础和重叠的工作环节。在武汉市“两规”编制工作中，通过对各自工作流程的梳理，确立了4 个环节的协调工作阶段分别是现状调查、专题研究、规划纲要(大纲)和规划方案阶段。在此4 个阶段内，开展了多种形式的工作协作和内容衔接(图2)。2 2 组建统一领导、职能独立的编制机构建立协调工作平台武汉市在“两规”编制工作期间，分别成立了城市总体规划修编专班和土地利用总体规划专班。两个专班在工作过程中结合内容需要。多次组织部分人员在两个专班之间穿插工作。掌握对方的工作动态和技术要求。如，在“土地规划”的建设用地布局阶段，组织城市规划成员参与；在“城市规划”2 9万方数据吴之凌胡跃平城市总体规划与土地利用总体规划协调编制的新范型武汉市“两规”协调编制的探索与效果圈2。两规”重点协调环节对照的用地规模测算时，组织土地规划人员参与。2 3 以统一规划期限和规划范围为基础。建立共同的技术平台规划期限和规划范围的不同，是以往“两规”对比性差、协调不足的主要矛盾之一。本轮“两规”首先统一规划期限和规划范围，建立共同的技术平台。在规划期限上，城市总体规划的期限一般为2 0 年，并需要作远景发展的轮廓性安排和近期规划(一般为5 年)，土地利用总体规划的期限一般为1 5年；本轮“两规”确定了相同的规划期限和目标年(2 0 0 8 2 0 2 0 年)，建立起“两规”的可比性基础。在规划范围上。城市总体规划一般分为市域和主城规划区两个层次，市级土地利用总体规划一般以全市行政辖区为对象。本轮“城市总体规划”突破中心7 城区范围，建立都市发展区的理念和全市域的规划范围。与“土地规划”相一致。确定了全市域8 4 9 4 k m 2 的共同规划对象。2。4 明确下层次规划工作的协调步骤“土地规划”建立了市、区、乡j 级规划同步编制的机制。要求市、区、乡置级规划循环反馈增强了市级“土地规划”的可操作性。“城市规划”则明确要求及时跟进次区域城乡统筹规划编制，以次区域规划抓落实。并适时反馈，形成“两规”相协调的内容深度(图3)。3“两规”基础数据3 1 进行土地分类衔接。确定共同的划分原则在现状调查工作前期两个工作专班共同进行了“两规”土地分类的衔接，制作了“两规”用地分类对应关系表建立起“两规”用地分类的直接对应关系。对具有歧义的具体用地图3“两规”协调的规划层次改革类别进行了确切定义，确保“两规”土地类别的可比性。3 2 开展互补性的现状调查。并进行土地利用现状数据(包括图纸)的相互校核“土地规划”以全市土地利用现状更新详查成果为基础。结合土地变更情况进行修正，形成一套覆盖全市域范围的立足于最新详查数据的现状成果。“城市规划”利用真彩色正射航空影像图和四波段红外S p o t 5 正射卫星影像图等最新遥感资料，结合室内判读与外业勘查，逐地块确定用地性质，形成覆盖外环线以内区域的用地现状调查成果；并参考“土地规划”的更新调查数据通过抽样调查验证，完成了全市域用地现状调查成果。由于“两规”存在比较明显的地类认识分歧和图纸判读差异为此专门开展了图纸和数据的相互校核工作。对于主城现状建设用地，为适应各自法规和内涵要求，分别形成了两套现状数据。在“城市规划”中，按照功能性原则、连续成片原则、设施配套指标原则等原则，将7 个中心城区、2 个开发区以及周边地区的建设用地界定为主城建成区，相应核算建设用地面积。在“土地规划”中。结合“城市规划”的主城建成区界定。加入行政区划因素。以7 个中心城区和2 个开发区的辖区范围为界，统计其范围内的城镇村和独立工矿建设用地并划定其用地界线，认定为主城建设用地。在认可二者不同的基础上，制作了“两规”主城区差异对照表。3 3 进行“两规”人口、经济等现状及发展指标的相互校核“两规”关于城市人口、经济等指标口径和发展思路已经基本一致但存在数据采纳的差异。如土地规划一般以户籍人口为核心进行土地指标分配，而城市规划则对非本市户籍的外来常住人口给予同样关注。对于武汉市这样的特大型中心城市，外来人口是任何规划都不能忽视的因素。经过分析比较，“两规”共同采纳2 0 2 0 年市域常住人口1 1 8 0 万人、城市化率8 3 的预测指标。对于经济发展目标，“两规”也进行了具体万方数据2 0 0 9 年第7 期总第1 8 5 期童蕊市删学9：数据的协调，形成了一致的发展指标。4“两规”协调布局4 1“两规”市域空间结构体系的协调“两规”在空间结构体系上存在体制上的概念、体系差异。如“土地规划”更多考虑土地管理的城、郊分别(城区土地审批权在国家层面，郊区土地审批权在省级政府)：“城市规划”则更注重建立完整的市域空间体系。为此结合武汉城市圈的建设发展，“两规”共同建立了“城市圈一市域一都市发展区一中心城”四层次空间体系。在武汉市域内分为“市域一都市发展区一中心城”三级空间进行了相应规划安排。4 2“两规”建设用地规模与布局的“循环式”互动在规划纲要阶段(土地规划称“大纲阶段”)。对“两规”建设用地进行规模与布局的“循环式”相互验证。一是对“土地规划”提出的建设用地规模按照“城市规划”口径进行体系分解，并以战略规划研究为基础，按照市域城镇体系结构设想进行空间试布局，验证建设用地规模并进行初步平衡；二是将“城市规划”初步研究结果反馈给“土地规划”在“土地规划”中进行基本农田保护、土地利用结构调整、土地利用分区、环境敏感等评价，提出调整意见和量化指标；三是结合“土地规划”的调整意见，整合城镇体系结构与布局完善都市发展区范围界定和城市规模的确定原则。4 3“两规”建设用地布局的协调处理一般认为由于城市建设的较长周期和投入产出的时间差，城市规划在建设用地的安排上要超前于经济实际需求；同时，规划预测与实际需求之间也存在一定偏差。因此，对于建设用地的安排。需要采取一定的机动措施。“两规”在建设用地规模测算和布局落实中，采取两步走的办法。一是对基本建设用地的分配，以规划纲要(大纲)阶段的基本手段为基础，通过论证调整后，确定主城和外围新城组群的规划建设用地。二是对不确定性的处理分别采取机动指标和指标预落实的方式进行安排。“土地规划”采取机动指标的方式预留适当的建设用地指标不作分配和空间落实。用于机动安排；“城市规划”采取规划用地预落实的方式允许下层次规划根据建设实际进行适当的调整。4 4“两规”规划布局方案的。一图化”协调工作按照全市域“一图化”的工作目标，武汉市将“城市规划”的城市规划区由传统的主城规划区扩展到全市域，将传统的市域城镇体系规划。转变为市域全覆盖、城乡兼顾的“一体化”规划。针对全市域开展了农业用地布局专项规划，提出了市域村庄、集镇的建设要求，划定了全市需要保留和控制的绿色空间。在“土地规划”中，深化了城乡建设用地布局的体系层次，在城市建设用地中，按照中心城和都市发展区两个层次明确了建设用地布局和规模控制。5结语通过以上工作的相互衔接促成“两规”的发展认识相统一、建设用地规模相互印证、空间布局相互协调，共同指导全市城乡空间发展和设施建设。为适应“两规”各自规范和审批要求，两个专班在各自规划工作中，将适当调整规划内容，增加对方关注的重点作为自身规划内容的补充。在成果组织上，“两规”按照“一个布局、各自表述”的原则，形成各自的规划成果体系，建立起了武汉特色的“两规”协调新范型。参考文献【1】武汉市人民政府武汉城市总体规划(2 0 0 8 2 0 2 0 年)(报审稿)f z l 2 0 0 7 2 1 武汉市人民政府武汉市土地利用总体规则(2 0 0 8 2 0 2 0 年)【Z 1 2 0 0 7【3 1 武汉市城市规划设计研究院武汉市总规与土规协调编制研究【Z】2 0 0 73 1万方数据城市总体规划与土地利用总体规划协调编制的新范型武城市总体规划与土地利用总体规划协调编制的新范型武汉市两规协调编制的探索与效果汉市两规协调编制的探索与效果作者：吴之凌，胡跃平，WU Zhiling，HU Yueping作者单位：吴之凌,WU Zhiling(武汉市城市规划设计研究院)，胡跃平,HU Yueping(武汉市城市规划设计研究院区域规划所)刊名：城市规划学刊英文刊名：URBAN PLANNING FORUM年，卷(期)：2009，(z1)引用次数：0次 参考文献(3条)参考文献(3条)1.武汉市人民政府 武汉城市总体规划(20082020年)(报审稿)20072.武汉市人民政府 武汉市土地利用总体规划(2008-2020年)20073.武汉市城市规划设计研究院 武汉市总规与土规协调编制研究 2007 相似文献(10条)相似文献(10条)1.期刊论文 吴郭泉.翟慧敏.乔大山 论土地利用总体规划与城市总体规划的协调-安徽农业科学2007,35(22)从土地利用总体规划和城市总体规划的现状出发,论述了两者间存在的主要矛盾,提出了协调两者的意义,探讨了土地利用总体规划和城市总体规划协调的基本思路.2.学位论文 张瑞平 城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展研究 2006 城市总体规划与土地利用总体规划是宏观指导一个地区城镇建设和优化土地利用结构的两个十分重要的规划，都是以国民经济和社会发展计划为依据，以土地为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，两者应该是相互协调的关系。但从近几年对两项规划编制、实施的情况来看，两者在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，协调难度也比较大，因此，如何协调城市总体规划和土地利用总体规划，已经成为困扰城市规划界与土地规划界的一大难题。本文认为全面系统地认识城市总体规划和土地利用总体规划的关系需要从规划体系着眼，在分析了目前我国城市总体规划与土地利用总体规划中存在的问题后，以相关的理论为基础，以科学发展观为指导，从构建新的规划体系角度，试图建立城市总体规划与土地利用总体规划相协调的规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系。首先，在分析了我国城市总体规划与土地利用总体规划的编制背景、目的与任务的基础之上，探讨了城市总体规划与土地利用总体规划的内在联系。其次，分析了我国城市总体规划与土地利用总体规划协调的理论基础和法律依据，并提出以科学发展观指导两项规划的协调。再次，本文认为规划协调机制的建立，除了技术手段和规范法规等统一以外，必须建立完善的规划体系。因此，从规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系四个方面系统地分析了目前我国城市总体规划与土地利用总体规划协调中出现的问题。最后，阐述了城市总体规划与土地利用总体规划协调的思路与途径，即从构建完善的规划体系着眼，提出了建立城市总体规划与土地利用总体规划相协调的规划法规体系、规划编制体系、规划行政体系和规划运作体系。3.期刊论文 张玉民 浅议城市总体规划与土地利用总体规划间的协调-科技情报开发与经济2002,12(3)针对城市总体规划与土地利用总体规划间的矛盾,分析了城市总体规划与土地利用总体规划之间的关系,特别是二者存在分歧的原因,提出了相应的协调对策和建议.4.期刊论文 张勇.孙泰森.师学义.武燕丽.韩桂梅 浅析土地利用总体规划与城市总体规划的协调-以晋中市为例-福建水土保持2003,15(4)土地利用总体规划是国家对土地实行用途管制的宏观性指导文件,是合理配置有限土地资源的依据.为保证能充分发挥土地利用总体规划的作用,一个重要的问题就是如何协调好土地利用总体规划与其他各业规划的关系,其中尤其是与城市总体规划关系的协调.5.学位论文 孙彦伟 城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 2005 城市总体规划和土地利用总体规划(以下简称“两规”)是我国设立在土地空间上的两大法定规划，是我国城市规划管理和土地利用管理的“龙头”和依据。但近年来，土地违法现象普遍、土地用途管制落实不力、耕地快速减少、城乡土地市场混乱、开发区“遍地开花”、城镇建设用地规模屡屡突破规划限制、规划修编频繁等诸多问题的出现使得“两规”的龙头地位无从体现，规划之间的矛盾突出。另外，我国经济体制转型和人口问题、资源问题、环境问题和发展问题(简称为PRED问题)的凸现以及世界经济全球化、区域发展不平衡的加剧等要求我们不得不从规划上寻求解决问题的办法，“两规”迫切需要在规划理念、规划编制方法和规划实施制度等方面提出变革。论文从我国空间规划体系建设和完善的角度，结合规划外部环境变化背景下我国今后空间规划重点内容的转变对其子规划城市总体规划和土地利用总体规划的要求建立了“两规”协调的评价体系，用来评价我国当前“两规”在规划理念、规划编制和规划实施等方面的成熟程度，引导“两规”未来发展；通过对样点城市区域“两规”协调的评价来反映当前我国“两规”编制实施状况，找出今后“两规”各自的重点研究内容；最后探讨了未来完善的空间规划体系下“两规”的分工协作机制，提出了基于规划未来发展和基于规划发展现状的“两规”分工协作策略。6.期刊论文 任凌.陈芳.刘冰 城市总体规划与土地利用总体规划协调问题初探-中州煤炭2009(5)从城市总体规划和土地利用总体规划之间的复杂关系出发,阐述了两者之间的区别与联系,论述了两者间存在的主要矛盾,揭示了引起两者间矛盾的深层次原因主要为:我国土地资源现状及宏观政策的限制;两项规划编制的指导思想和方法不同;两项规划编制的不同步;编制的基础数据不同,提出了用建立上端规划解决问题的基本思路.7.期刊论文 杨伟.袁哨丽.廖和平 浅析土地利用总体规划与城市总体规划的关系及其衔接与协调-安徽农业科学2006,34(17)新一轮土地利用总体规划修编业已启动,针对当前城市总体规划与土地利用总体规划之间产生的分歧和不协调,根据规划及社会经济发展的基本原则,探求两者衔接和协调的原则、内容和基本途径.8.期刊论文 马佳 大连城市总体规划与土地利用总体规划人口规模预测中的协调-国土资源情报2004(9)本文从城市化水平预测、人口统计口径、人口规模预测这三个方面分析了大连城市总体规划与土地利用总体规划的区别与联系,旨在找出两规之间的协调途径,以更好地发挥它们应有的作用.9.期刊论文 毛蒋兴.彭定新.黄菊香.Mao JiangXing.Peng Dingxin.Huang Juxiang 河池市土地利用总体规划与城市总体规划协调研究-广西师院学报2000,17(2)土地利用总体规划是指导土地利用和实现土地优化配置的关键,而城市总体规划则在指导城市建设及引导城市建设管理协调发展方面起着决定作用.这两个规划都以国民经济长期发展规划为依据,节约和合理利用土地及其空间资源为原则编制的,应予充分的协调.在广泛收集有关河池市两个规划资料的基础上,该文仔细分析了河池市两个规划之间存在的问题和分歧,对两个规划就城市人口规模、城市用地规模、城市布局及用地发展方向进行了具体的协调工作,并提出了两个规划协调过程中的若干技术方法以及实施协调方案的若干建议.10.期刊论文 王唯山.WANG Weishan 三规关系与城市总体规划技术重点的转移-城市规划学刊2009(5)国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划对城市建设发展发挥了共同和不同作用,但在实践中仍存在着相互脱节现象.在国家严格实行城市土地使用指标配给政策下,城市总体规划的技术路线与重点将相应发生变化.结合城市总体规划在实践中存在的问题,指出重视人口密度概念及其运用,阐述城市总体规划的空间布局与用地规模关系处理.本文链接：http:/