法院中从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督.docx

编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第8页 共8页从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督法院中(二)法院应向人大“负责”还是“负责并报告工作”对这一关系的认识，学界不乏混淆者。部分学者描述法院向人大“负责并报告工作”时，都认为这一关系是宪法和法律所规定的。 事实上，宪法和法律对此的规定是不一致的。1.宪法中的不同表述54年宪法第52条规定，国务院对全国人大“负责并报告工作”;在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“负责并报告工作”。第66条规定，地方各级人民委员会(即地方各级人民政府)都对本级人大和上一级国家行政机关“负责并报告工作”。第80条规定，最高人民法院对全国人大“负责并报告工作”;在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“负责并报告工作”。地方各级人民法院对本级人大“负责并报告工作”。75年宪法第19条、第25条和 78年宪法第30条、第42条都作了与54年宪法相同的规定。82年宪法第92条则规定，国务院对全国人大“负责并报告工作”;在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“负责并报告工作”。第128条规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会“负责”。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关“负责”。2. 法院组织法中的不同表述79年法院组织法第17条规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会“负责并报告工作”。地方各级人民法院对本级人大及其常委会“负责并报告工作”。下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。“83年法院组织法第17条仅删除了79年法院组织法第17条第三款，即”各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理“，其余的完全照搬。3.结论前三部宪法都规定了最高人民法院和国务院一样要向全国人大及其常委会“负责并报告工作”，而82年宪法第93条规定了国务院对全国人大及其常委会“负责并报告工作”，第128条却规定了最高法院对全国人大及其常委会负责，去掉了“报告工作”四个字，这是立宪者对国家机关性质的认识的进步。79年法院组织法规定法院要向同级人大及其常委会“负责并报告工作”，这是符合78年宪法的。然而在82年宪法已经对这一关系作出了如此明显的改动后，全国人大常委会修订的法院组织法仍然规定法院应该向同级人大及其常委会“负责并报告工作”，这不能不说是漠视宪法的这一修订，不顾根本大法的客观存在而想当然地进行修订，导致该规定与现行宪法第128条严重抵触。从理论上说，“报告工作”也不适合法院。因为法官并不对院长负责，下级法院并不对上级法院负责，而“报告工作”的可能后果是如果报告不能被通过，法院院长就要承担一定责任。而由法院院长对他并不负领导责任的本院法官和下级法院的审判工作负责，这是于理于法都说不通的。因此，法院只应对人大“负责”而非“负责并报告工作”。(三)关于民主集中制的不同表述54年宪法第二条规定，全国人大、地方各级人大和其他国家机关，一律实行民主集中制。75年宪法第三条和78年宪法第三条都作了与此相同的规定。82年宪法第三条则规定，国家机构实行民主集中制的原则。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。可以明显看出，前三部宪法都规定了国家机关一律实行民主集中制，且没有对这一民主集中制的含义进行说明。相比之下，82年宪法的规定更科学，因为它只规定了国家机构实行民主集中制的原则而非国家机关一律实行民主集中制，这是基于对各个国家机关行使国家权力性质的科学认识。“具有决策权的党的组织机构和具有立法权的国家权力机构，他们追求的是政治方向的正确，重大决策的科学和法律的公正与权威性，这就要求集思广益，决策问题考虑周详”，“因而，这些机构中实行以少数服从多数原则为基础的民主集中制(委员会制)”，“国家行政机构作为国家权力机关的执行机关，它追求的是工作效能，要求权力集中，行动迅速，责任明确，因而实行首长负责制。”6 相比之下，司法机关由法官个人对法律和案件负责，不对院长负责，没有立法机关式的民主，也没有行政机关式的集中，因此，民主集中制不适合司法机关。 82年宪法第三条第二、三、四款中还对民主集中制进行了解释：即在人大和同级国家机关这一横向国家权力体系和中央与地方、上下级行政机关的纵向权力体系中实行民主集中制原则。由此可见，在国家权力体系中实行民主集中制原则在很大程度上是排除了法院的，仅在法院由人大产生这一层次上实行民主集中制，法院内部体制并不实行这一原则。因此，才有82年宪法一改前三部宪法的表述方式，承认了司法机关和司法权的特殊性。(四)违反宪法规定者一律无效正如本文已经论述的，无论是关于质询对象的规定，还是法院与人大的关系，以及民主集中制的规定，都体现了宪法制定者对于法院以及司法权的特殊地位和性质的科学认识。可以说，这些规定是宪法制定者的一种精心安排，是对我国政体和国情的深刻认识，是历史的进步。然而，全国人大常委会在82年宪法生效后的历次立法或修改法律的行为却无视82年宪法的改变，所制定或修改的地方组织法、法院组织法等法律以及议事规则均违反了宪法，全国人大制定的全国人大代表法也违反了宪法。具体论述如下。1.关于如何解释最高权力机关的违宪行为，学者对此形成了对立的两种意见，本文在第三部分已进行过描述。童之伟认为，地方组织法规定人大可以质询法院是对宪法的一种发展和进步，应当以适当的方式变更宪法第73条。这一观点值得商榷。“英人以为纵可视为违反宪法之法律，既为国会之所制定，即为主权者最新之意思表示，对旧法之宪法的法规应有优先的效力，法律上毫无答疑。”7这一观点与童教授的观点很相似，都赞同新法优于旧法。然而，正如童教授也指出的，我们不能把英国式的制度照搬来中国。英国是不成文宪法的典型国家，其宪法是柔性宪法，因此，英国的宪法是以一般法律形式表现出来的，其制定、修改的程序及法律效力都同于普通法律，因此，英国国会所通过的一般法律只要具有宪法性都称之为宪法性法律，既然与在此之前的宪法性法律等效，自然可以对其进行修改，即新法优于旧法原则。然而，我国是大陆法系国家，我国宪法是成文宪法，是刚性宪法，与英国宪法正好相反，因此，新法优于旧法这一原则自然不适用于我国的新(普通)法和旧(宪)法之间的关系。同为大陆法系的法国，“宪法与法律有本末轻重之别，赋予宪法以特别优越之效力，非依宪法会议不得修正之。”8因此，即使是制宪、修宪主体的全国人大，其通过的法律，除非是以修宪程序(必须由全国人大常委会或1/5以上全国人大代表提议，并经2/3以上全国人大代表通过)通过的宪法修正案，都不得对宪法作出任何修正和进行违反宪法的规定，更遑论只是全国人大常设机构的全国人大常委会了。2.尽管全国人大及其常委会的权力在理论上是全权性的，但在宪法设计上，为了国家权力的科学行使，把司法权赋予了法院和检察院，把行政权赋予了政府，人大只享有包括立法权在内的除司法权和行政权之外的其他权力。因此，人大的权力并不是无限的，“它的权力应当首先在宪法范围内行使。尤其是事关人大本身和其他国家机关的权力关系问题，人大必须恪守宪法确定的权力范围，不得随意侵犯其他国家机关的权力。否则，宪法确定的国家机关体系，特别是人民代表大会制度本身必定受到破坏。”9周永坤等还认为，首要原则是宪法，人民高于人民代表和人民代表大会，宪法就是人民给人大的“指示”，是人民治“人大”的规则。因此，全国人大及其常委会改变宪法所规定的人大与法院的关系便是违反人民的“指示”，就是对其权力来源者的一种挑战。3.全国人大及其常委会这一违宪立法行为和其作为宪法监督者的法定角色是严重抵触的。宪法第62条赋予全国人大的职权的第二项就是“监督宪法的实施”，第67条赋予全国人大常委会的职权的第一项即为“监督宪法的实施”，作为监督宪法实施机关的全国人大及其常委会，本身是否需要遵守宪法呢?任何一个理智健全的人都会作出肯定的回答。事实上，作为宪法实施的监督机关，全国人大及其常委会无疑应该以身作则，自觉和带头遵守宪法，其他机关和个人违反宪法都要受到全国人大及其常委会的监督，监督者自身更要遵守宪法规定了。这也是宪法第五条第三款、第四款所明确规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”以此推之，全国人大及其常委会也不例外，也必须遵守宪法而不得违反宪法。基于此，笔者认为，违反宪法规定者一律无效。确立美国联邦最高法院地位的马歇尔大法官曾经指出，“是由宪法控制任何与其不符的立法，还是立法机构可以通过一项寻常法律来改变宪法。在这两种选择之间，没有中间道路。宪法或者是至高无上、不能被普通方式改变的法律;或者它于普通法律处于同一水准，可以当立法机构高兴时被改变。如果是前者，那么与宪法相互冲突的立法法案就不是法律;如果是后者，那么成文宪法就成为人们的荒谬企图，被用来限制一种本质上不可限制的权力。”接着，马歇尔论证了宪法的神圣性，他指出，“宪法构成国家的根本法和最高的法律”，“违反宪法的法律是无效的”。10这一理论同样适用于中国。基于此，笔者并不赞同童之伟认为应当修改宪法第73条以迁就地方组织法的观点。宪法之所以不同于普通法律，其效力高于普通法律的依据在很大程度上就来源于制定和修改的程序严于一般法律：一般法律议案的提出和通过所要求的代表数都远远低于宪法，因此，当然不能通过一项一般法律来改变宪法。这就只能是马氏所说的前一种情况了，即违反宪法的法律是无效的，这在立法法第78条中已规定得非常清楚。 汉弥尔顿也指出，违宪的立法是无效的，“如否认此理，则无异于说：代表的地位反高于所代表的主体，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民。”11因此，地方组织法中规定的地方人大可以质询法院的规定与法院组织法中规定的法院向同级人大及其常委会“负责并报告工作”的规定都应当被视为违宪而宣布无效。五、法院与人大的关系不同于政府与人大的关系在论述了很多法律规定与82年宪法严重抵触而归于无效之后，笔者试图从理论上证明82年宪法作出如此多改动的依据和基础，即司法权的特殊性。宪法第三条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”各级法院的院长和同级行政机关的首长一样也由人大选举产生，是民意的产物，如最高人民法院院长每届任期同全国人大每届任期相同，连续任职不得超过两届。这似乎表明，在同人大的关系上他们表现得完全一样。但实际上由于法院和政府各自的性质、地位和职能决定了他们与人大的关系并不相同。理由如下：1.人员的任免不同。国务院和最高人民法院都由全国人大产生，但是国务院总理由国家主席提名由人大决定的，而最高人民法院院长却是同国家主席一道由全国人大直接选举产生的。全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长，而对于最高人民法院仅规定了罢免最高人民法院院长。这说明人大对其产生的同级国家机关的人员的罢免这一监督方式是不同的，行政权极易膨胀的特性决定了人大对行政机关的组成人员也需要直接进行监督。2.监督方式不同(1)有无撤消权不同。全国人大及其常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，但是具体的监督方式却不一样：全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，因为国务院是其执行机关，对于只具有指导关系的下级人大，它还有权撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。然而对于由其产生、向其负责的最高人民法院，宪法并未赋予全国人大常委会撤消法院的判决或裁定。宪法第104条对地方各级人大常委会的监督职能也作了同样的规定，但标准不再是违法，而是“撤消本级人民政府的不适当的决定和命令”和“撤消下一级人民代表大会的不适当的决议”。地方组织法第四十四条也作了同样的规定。此处的“不适当”概念更强化了这一监督方式的不同：即在全国人大常委会的职权中有权撤消国务院和省级人大通过的决议、命令时的标准是违法，这一标准是确定的，即以法律为依据;而在地方人大常委会的职权规定中，宪法更进一步赋予其自由裁量权，即只要他认为“不适当”的就可以予以撤消。而对于法院的判决和裁定，同级人大还是上级人大都无权予以撤消，无论该判决或裁定是违法还是不适当的，只能通过法院内部的上诉、申诉等纠错程序予以解决。(2)“负责并报告工作”和“负责”。宪法第九十二条规定了国务院要对全国人大及其常委会“负责并报告工”，第128条规定最高人民法院对全国人大及其常委会“负责”，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关“负责”而无“报告工作”。可见，法院与政府对人大的“负责”方式也是有明显区别的。(详细论述见本文第四部分第二节。)3.在民族自治地方的地位不同。宪法第112条规定，“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”对“自治机关”的范围的界定排除了法院，尽管法院也是民族自治地方的国家机关的重要组成部分。其原因在于：“在包含民族自治地方的全国行政区域内，都要保证宪法和法律一体遵守和执行，以维护社会主义法制的统一和权威。这就要求不仅要有统一的宪法和法律，而且要有保障宪法和法律一体遵行的统一的审判机关和法律监督机关，不受行政机关和任何团体或个人的干涉地统一行使审判权和检察权。”12这说明立宪者是把法院和政府区别开来对待的。这一区别具体表现为：(1)自治权不包括司法权。自治权包括自治立法权和自治行政权，是自治地方之所以区别于其他地方的重要权力，是地方化和自治化的权力。司法权是最终权力，必须由法院统一行使，不能地方化。(2)自治机关的任务。中华人民共和国民族区域自治法(以下简称自治法)第七条规定，“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”可见，行政机关和人大是要完成任务，而法院是没有上级交给的任务的，只是履行法定的职责而已。(3)人员组成要求。宪法113和114条规定，自治地方的人大常委会中应当有自治民族的公民担任主任或副主任，自治地方的政府则必须由自治民族的公民担任主席、州长或县长 ，自治地方的法院的领导人员和工作人员中“应当有实行区域自治的民族的人员”，相比之下，对法院领导和工作人员的民族资格要求较低。以上区别都是法院为维护法制的统一性和法律的权威性的内在本质的要求。因此，法院只能对法律负责，不能自治化和地方化。第 8 页 共 8 页