我国教育中介组织的成长考察初稿第二稿.docx

编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第22页 共22页我国教育中介组织的成长考察 以浦东东方教育评估中心为例第一章 绪论当今世界，经济全球化趋势日益明显，各国之间的竞争与合作也不断加强。当今国际竞争的实质是综合国力的竞争，而综合国力强弱的关键在于人才。因此人才质量的高低决定着一国未来的发展态势，决定着国家的兴衰成败。1.1 研究的背景和意义高质量的人才源于高质量的教育，高质量的教育源于高效的教育体制。随着我国市场经济的发展和政府改革的深入进行，在传统教育体制下由政府承担的评估、咨询、培训、融资等功能逐渐分离出来。同时，经济发展使得社会层面对教育质量有了更高的要求，多层次、多元化的教育需求已是传统教育体制所不能有效提供的。学校在如何创办具有自己特色的教育、培养高质量的社会需求的人才，在怎样调整好人才培养结构, 主动适应人才市场需求和提高国际竞争力，整合教育资源、规范教学管理方面，也遇到了难题，急需外部的支持。在这种情况下，更具专业水平的教育中介组织其迅速发展的外部环境和内部动力均已初步形成。以发展教育中介组织为核心，重整教育资源和教育模式，已经是大势所趋。然而，我国教育中介组织自二十世纪九十年代发展至今，虽然数量在不断扩大，业务范围也在逐渐扩展，但是其发展情况总不能尽如人意。如何清醒认识我国教育中介组织发展面临的问题，如何寻求有效的破解之道，是理论界和实践界都需要给予足够重视的。但是国内对教育中介组织的研究尚未取得实质性的突破，现有研究成果无法有效满足教育中介组织发展的迫切需求。因此加大对教育中介组织的研究力度，就显得重要而有意义。鉴于此，本文拟在政社分开的宏观背景下，以个案研究为核心，展开对我国教育中介组织的成长研究，以期获得对我国教育中介组织发展的全新认识。本文选取上海浦东东方教育评估中心作为实证研究的对象并不是偶然的。上海作为我国经济最发达的地区之一，其教育水平在全国也是居于前列、而东方教育评估中心则是我国民间成立最早的教育评估中介组织之一，其成长过程很大程度上代表了我国教育中介组织发展的缩影。特别是在2005年，国务院批准浦东作为综合配套改革的试点，作为中国新一轮改革浪潮的先行先试区。东方教育评估中心在这样新的时代背景下会面临怎样的发展机遇，会做出怎样的发展抉择，很值得进行研究。1.2 国内研究存在的不足从本质上讲，教育中介组织是非政府组织（NGO或NFO）的一个特殊门类，无论是国外还是国内，教育中介组织的发展都离不开非政府组织整体发展，而与教育中介组织相关的研究成果在很大程度上也与非政府组织的研究绑定在一起。通过近期研读相关理论并进行梳理，我发现，国内对于教育中介组织的研究尽管出现了很多有价值的成果，但研究的深度尚显不够，存在一些不足。其一，教育中介组织的研究一般是作为非政府组织研究的一部分出现的，缺乏单独的理论著作。其二，现有研究成果中多是单纯从教育学的视角出发，并与我国高等教育的发展严格绑定，其它学科和其它视角未能给与足够的重视和恰当的应用。其三，对教育中介组织的研究不够深入不够生动，缺乏有价值有力度的个案研究成果。基于上述这些不足，本文拟从政府职能转变与教育中介组织发展的内在关联出发，将我国教育中介组织的发展放置于政社分开的大背景下，深入探讨其成长规律，以期弥补相关研究的不足。1.3 研究方法1.3.1 理论研究国内对教育中介组织的研究成果不多，特别是缺少深入的实证研究以及在实证研究基础上透彻的理论阐释。本文在政社分开的背景下展开探讨，就决定了本文的研究不能是简简单单的就教育中介谈教育中介，而是要将其与我国教育需求的多元化、政府职能的转变、公民社会的成长等问题联系在一起进行思考，本文想要探求的结果也不仅仅是我国的教育中介如何发展，还要通过对教育中介组织的研究以深入的认知我国非政府组织发展、政府职能转变以及公民社会发展所应着重注意的问题和所应合理遵循的路径。这样本文的研究就要综合应用教育学、政治学、社会学等多学科的知识，以非政府组织理论、公民社会理论和治理理论为主要工具展开理论分析。1.3.2 实证研究实证研究是本文的核心方法。实证研究一方面是一个解剖麻雀的过程，深入现场，广泛调查，发现问题，总结规律，实现由个别到一般的提升。另一方面，实证研究也是对理论研究所得结论的检验和修正，通过实证调研，探讨既有理论解释的效度。通过对浦东新区东方教育评估中心的深入考察，了解一个具体的教育中介组织是如何在政社分开的背景下开展工作、不断成长的。它在成长过程中有着怎样的运作过程，有哪些可以推广的经验，有哪些难以解决的问题，都是我们所要仔细考察的。虽然我国各个地区的教育中介组织发展水平不同，但是它们在发展过程中所遇到的问题在很大程度上是相似的。我们通过对浦东东方教育评估中心这一个案的考察就可以借一斑而窥全豹，对我国教育中介组织的发展有更深刻的了解。第二章 我国教育中介组织成长的理论与实践2.1 我国教育中介组织的成长实践2.1.1 我国教育中介组织的成长历程 教育中介组织是市场经济的产物，1978年以前由于计划经济体制的影响，我国教育中介组织发展基本处于空白。1978年之后，随着经济体制的转轨，原有教育体制也越来越不能适应社会发展的需要。在经济转轨过程中“教育领域出现许多新问题、新现象，并且使现有的教育管理体制的有效性受到挑战，而如何在新的形势下理顺政府与各类教育机构、教育机构之间、教育机构与家长的关系，如何在新的形势下满足各方的合法要求和利益，保持学校的活力，确保教育的健康发展，即在新的形势下如何进行教育体制创新的客观要求使得教育中介组织的作用问题凸显出来。” 桑锦龙：教育中介组织建设：教育体制创新的重要环节，教育科学研究，2000年第4期但是经济转轨所激发的社会需求本身并不能构成教育中介组织成长的完备条件，教育中介组织的产生和发展还需要政治体制改革来释放相应的成长空间。1992年党的十四大之后，我国政治体制改革朝纵深方向发展，教育行政体制的改革时机也逐渐成熟。 1994年中共中央、国务院在中国教育改革和发展纲要中明确指出:“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。” 以此为契机，在中央层次，国家教育部开始适当发挥半官方性教育中介组织的作用，建立了一些顾问小组或专家小组，开展政策研究、分析和咨询工作。例如，为“211工程”设立了由各方人员参加的“211工程综合实力评估组”等，负责对高校“211”项目进行评估；在地方层次，上海、江苏、广东等省份对教育中介机构给予足够的重视。如广东建立了高校设置评议委员会、毕业生就业指导中心、广东学位委员会、粤西地区高校校长联席会等半官方或学术性的中介机构。上海成立了上海教育基金会、宝钢教育基金理事会、霍英东教育基金会等教育基金组织。 阎光才：政府、高校间中介机构的作用和职能运作兼论我国高等教育宏观管理的发展走向，2425页，华东师范大学出版社，19981999年6月发布的中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定提出:“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。”这一决定的出台，标志着我国教育中介组织第一次可以介入非高等教育层面的教育服务。在国家的鼓励和推动下，一批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试认证、资格评审等功能的教育中介机构形成。这一阶段教育中介组织的创生动力来自于教育行政部门自上而下的推动，教育中介组织与教育行政部门之间还存在着相当浓厚的血缘关系，这部分中介组织在性质上属于国家事业单位。随着市场经济对社会整体影响的扩大和教育体制改革的进一步深入，教育领域本身亦发生了重大变革。国家鼓励社会捐资或集资办学，并逐步下放教育管理权，使得民办教育迅速发展，教育供给呈现多元化的趋势。2003年9月1日民办教育促进法施行，从法律的高度保障了民办教育健康发展。民办教育促进法第六章规定，教育行政部门及有关部门可“组织或者委托社会中介组织评估(民办学校的)办学水平和教育质量”，同时“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”。民办学校对自身办学效益极为关注，它们为教育中介组织创生了巨大的发展空间。2.1.2 我国教育中介组织的发展特征我国教育中介组织产生和发展的十多年间，其成长过程有一些明显的特征。 教育中介组织发展的时序差异。纵向看，我国教育体系包括义务教育、高中和中专教育、高等教育三个层面。教育中介组织最先是在高等教育层面出现的，其后逐渐扩展到非高等教育的高中教育层面。在九年义务教育层面，教育中介一直未能有效介入，这与我国九年义务教育的刚性规定是相关的。横向看，民办教育的中介服务组织发展比较迅速，而公办教育除了高等教育层面有国家支持的教育中介组织开展活动外，民间教育中介组织的活动范围受到很大限制。 教育中介组织发展的地域差异。由于我国各个地区经济发展水平不同，不同地区的教育中介组织成长有很大差异。根据近年来的统计资料。教育中介组织较多的省份有山东、湖北、江苏、浙江、四川，这几个省份都是人口较多且经济发展居于全国上游。在四个直辖市中，北京居首，上海次之，重庆第三，天津第四。在六大行政区中，华东最多，其次为华中，东三省居中，西南位居最后。 张云德：社会中介组织的理论与运作，第50页，上海人民出版社，2003教育中介组织发展的路径差异。我国教育中介组织根据各自出身的不同，有着不同的发展路径，包括教育行政部门改革而形成的教育中介组织、教育行政部门原有事业单位转化而来的教育中介组织和民间自发生成的教育中介组织。这三类教育中介组织涵盖了自上而下、自下而上和混合成长三种路径。就数量而言，我国大多数教育中介组织属于第一、二类，第三类教育中介组织甚少。就影响而言，也是第一、二类教育中介组织影响远远大于第三类。 颜丙峰：教育中介组织的理论与实践，第43页，上海人民出版社，20062.2 我国教育中介组织成长的理论分析2.2.1 政府失灵与职能转变任何政府都有其相应的职能，政府职能的产生与政府的产生是同步的。但是对政府职能的完整阐述却是在西方最先完成的。西方政府职能理论自产生之时起就存在两种不同的分野。以亚当·斯密为代表的古典自由主义者都倡导有限政府理论，主张将政府职能限制在最小的范围内。同时他们认同自由竞争的市场经济，主张减少政府干预。在亚当·斯密那里，政府职能被严格的限定为三项内容：保护国家安全，使其不受外来侵犯；保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共设施和公共事业。 【英】亚当·斯密：国民财富的性质和原因的研究，第30页，商务印书馆，1974进入垄断资本主义阶段后，单纯的市场调节的缺陷逐渐显示出来，也就是存在“市场失灵”。凯恩斯等经济学家主张国家干预理论以市场失灵为起点，分析了国家干预社会经济的必要性，大大扩展了政府职能的范围。二战以后，约翰·罗尔斯在正义论中政府分成了配给、稳定、分配和转让等四个部门，并指出，“这些划分不等于政府的通常组织机构划分，而应被理解为政府机构的不同功能”。 【美】约翰·罗尔斯：正义论，第266页，中国社会科学出版社，1998 经过二十世纪六七十年代的经济“滞胀”之后，人们认识到，单纯的政府调节也不是万能的，也会存在政府失灵。政府失灵表现为以下几种情形：其一，政府干预经济活动达不到预期目标；其二，政府干预虽达到了预期目标但成本高昂；其三，干预活动达到预期目标且效率较高但引发了负效应。由于存在政府失灵，因此转变政府职能，重新确认政府的合理职能领域就显得很必要。正是在此基础上，非政府组织理论迅速发展起来，其主张通过公益性的非政府组织来完成政府无力完成的公共服务，从而同时克服政府失灵和市场失灵。 我国自新中国成立后, 实行高度集中的计划经济体制, 建立了全能型政府, 政府垄断了几乎全部的政治、经济、社会职能,“这种全能型政府实质上也是使国家凌驾于社会之上, 社会与国家成一体化状态。” 金太君等：政府职能梳理与重构，第144页，广东人民出版社，2004一方面, 由于社会事务随着社会的发展在不断增加, 政府的负担越来越重, 当社会事务管理达到一定量的情况下, 不得不进行新的权力划分, 增加相应的管理机构和编制, 这样就形成了政府机构和人员编制的恶性膨胀；另一方面,“企业办社会”,“机关办社会”使社会的自治能力、自律水平得不到锻炼与提高, 抑制了社会的自我发展, 政府的统治功能越强, 社会的自治功能就越弱。 郑永超 李春宇：我国政府职能社会化的现状、问题及对策，佳木斯大学学报，2006年第5期改革开放以来, 随着市场经济的发展和多次政治体制改革, 社会力量有了相当程度的发育, 政经合一、政社合一的整体性社会走向瓦解,政府与社会二元分化日趋明显。然而直至现在，我国仍是典型的强政府模式，各级政府在经济社会发展中承担着许多自己完成不好的职能，因此加快政府职能转变已是我国各级政府的共识。在这样的背景下，伴随着政府机构改革的深入进行，我国民间力量也逐渐发展起来，其中突出的表现就是社会中介组织迅速产生并发展壮大。 我国教育中介组织的发展也是与政府职能转变密切相关的。政府办教育是持续了近半个世纪的操作模式，政府负责学校兴办，负责学校人员安排，负责学校资金，政府力量一直主导着我国学校的发展。随着民间教育需求的扩大和多元化，政府办教育的弊端逐渐明显，政府已经认识到自身需要及时调整角色、转变职能将原先专属与教育行政部门的教育权适当分离出去，实现教育职能的社会化。我国教育中介组织的产生和发展就是在这一背景下展开的。2.2.2 委托代理与信息不对称从本质上讲，政府和中介组织都是公共服务的提供者，二者都与公共服务的需求方社会或个人之间存在契约式的委托代理关系。委托代理理论是新制度经济学中的重要理论模型，委托代理关系的构成需要以下要件：委托人与代理人双方应具有谈判、订立契约的行为能力。代理人必须具有信息优势。委托代理双方具有信息非对称性，且面临着市场的不确定性风险。委托代理双方在其中一方违反合约时，可以自由的退出契约关系。 颜丙峰：教育中介组织的理论与实践，4344页，上海人民出版社，2006在我国传统的教育模式中，委托代理关系直接存在于政府与学校之间。政府与学校间的委托代理关系由两个个层面构成：一、社会与政府间的委托代理关系。政府所行使的权力属于公共权力，本质上由公众所有，政府在行使教育管理权的时候就是以代理者的身份出现的。二、政府与学校间的委托代理关系。在公办教育中，政府将提供教育服务的权力委托给学校，学校是政府的代理人。在这两个层面的委托代理关系中都存在着明显的信息不对称。一般而言，教育行为中信息不对称的主要有三方面原因。其一、有限理性。生产者或卖方所拥有的信息要多于消费者或买方。其二、交易费用。教育信息作为一种有价值的资源不可能免费提供，要了解某方面的信息就要支付相应的成本。其三、信息垄断。教育信息的优势方为获取最大化的利益就会隐藏信息或者向教育市场提供虚假信息。 颜丙峰：教育中介组织的理论与实践，第48页，上海人民出版社，2006在传统的教育模式中，政府相对于社会具有绝对的信息优势，而学校作为教育服务的具体提供者又比政府具有更多的信息优势。这样社会公众实际上就处于教育交往过程中最弱的一方，利益容易受到损害。 教育中介组织的产生就是为了应对原有教育委托代理关系出现的问题。在理想的状态下，教育中介组织秉承公益属性，独立筹集经费，独立开展运作。在发达国家虽然教育中介组织产生的方式不同，与政府的关系紧密程度也不同，但都不会妨碍其独立开展活动。一方面，教育中介组织较之教育行政部门具有更高的专业水平，可以为学校或社会提供更专业的服务；另一方面，教育中介组织依托其自身的独立性，充当政府与学校与社会间的缓冲机构，有效的克服政府、学校、社会三者之间因委托代理问题产生的矛盾和冲突。2.2.3 政社分开与公民社会在我国，政府职能转变的过程是一个政社分开，政府逐渐还权于社会的过程。政府职能转变的力度决定了社会所获权力的多少，也决定了我国公民社会所获自主发展空间的大小。由于历史原因，我国公民社会的发展特征与西方发达国家有着显著的不同。在西方，公民社会有着悠久的历史，早在中世纪时期，最低意义上的公民社会在西欧就已经存在，因此西方的公民社会之历史甚至要早于西方现代国家的历史。这样无论是在民间自治传统很强的临海国家，还是在中央集权历史悠久的欧陆国家，公民社会实际上一直有着与国家分庭抗礼的实力。因此西方的公民社会可以说是一种已然的状态。而我国的情况则相反。在传统强势国家的挤压下，我国民间力量所获的发展空间十分有限，民间自治传统也相当薄弱。而且由于国家的半殖民地化，使得我国本在缓慢进行的现代化进程因此中断，公民社会的发展也停滞不前。建国后在计划经济体制下，国家与社会高度一体化，民间自治力量残存的成果也被摧毁。在改革开放之后，虽然市场经济不断发展，社会自主性也逐渐增强，但我国公民社会先天不足的症状尚未得到根本改观。西方的发展经验告诉我们，公民社会并不是由一个个孤立的个人组成，不是原子化的存在状态，而是通过各种形式结合起来完成公民社会的自治与自足。可以说，西方的公民社会是高度组织化的公民社会。而公民社会的组织载体就是各种各样的民间组织，亦即非政府组织。非政府组织与公民社会之间是互为依托的，一方面，非政府组织为公民社会的自我调节提供了有形的载体；另一方面，强大的公民社会又是非政府组织发展壮大的力量源泉。教育中介组织作为非政府组织的重要类别，其发展也离不开公民社会的成长，这一点中国也不例外。我国教育中介组织的发展困境固然与强势政府密切相关，但更根本的，则是我国公民社会的发展尚未形成足够的服务需求，或者是即使形成了足够的需求但由于公民社会的弱小，民间的教育需求尚无法在政府的支持之外获得。因此我国政府职能转变过程所带来的政社分开，实际上是为公民社会的成长拓展了更自由的空间，我国真正成熟的教育中介体系的成长也以公民社会的发展为依托。2.3 我国教育中介组织成长存在的问题我国教育中介组织的成长与发达国家相比存在很明显的独特性。当然，中国经验的独特性是一个广泛现实，不光是教育中介领域如此。我们在对我国教育中介组织进行客观认识时，要把握两点。其一，中国的例外有其历史根源和现实根源，与国外经验不同并不能得出中国发展不对路的结论。其二，中国例外并不是绝对的，对于某一特定事物而言，其自身有着许多内定的特质，这些特质不能因国情不同就予以否定。就教育中介组织而言，其存在的目标即在于服务，其存在的优势即在于专业，其存在的价值即在于公益。这三点是由教育中介组织的本质决定的，无论在何种独特情境下，只要是存在影响这三点特性实现的因素，那么我们就可以认定教育中介组织发展存在问题。与此相对应，我国教育中介组织成长中存在的问题，也主要有三个方面。 公益性缺失。教育中介组织代行政府的某些服务职能，提供公共产品或准公共产品，不以营利性为目的。教育中介组织不是教育行政部门的延伸，而是居于政府与社会中间的自治组织形态。公益性的前提是独立性，但是目前我国许多教育中介组织由于政府在职能转化时没有把应该转移给它们的职能进行完整转移，致使教育中介组织在履行监督、协调和信息服务职能时不能到位，受到政府部门的制约。 杨元业：论我国教育中介组织发展中的主要问题及解决办法，教育学研究，2004年第5期在这种情况下，一些教育中介组织没有明确的市场定位，主要靠政府为其提供项目。我国教育中介组织的独立性差已是社会的共识，独立性的缺乏直接导致了教育中介组织公益性的缺失。 专业性不足。教育中介组织是知识密集的专业性群体，因其专业才能更好的承担政府不能很好完成的职能。但由于我国教育中介组织大多数都是由政府部门或其事业单位衍生出来的，因此难免称为政府改革过程中分流人员的收容所，这就很难保障教育中介组织人才结构的专业性。当然教育领域的情况有特殊之处，教育中介组织的人员往往具有丰富的教学实践经验或教育管理经验，因此在某种程度上，其专业性是有一定保障的。但其仍然不能避免一个问题，就是教育中介组织的工作人员来自于教学或管理第一线，这些人有着长期形成的习惯和标准，这就使得我国大多数教育中介组织难以跟上世界发展的潮流，及时吸取发达国家先进教育中介组织的优势。服务质量较差。与公益性缺失和专业性不足密切相关，我国教育中介组织的服务质量还不令人满意。由于教育中介往往对政府有着很强的依赖性，这样其就很难独立的制定发展规划，很难独立的开展业务。我国大多数教育中介组织的服务行为是政府导向而非社会导向的，社会需求和社会评价不是教育中介组织考虑的首要问题。在加之很多教育中介组织是教育行政部门和原教育事业单位的养老院，年龄结构老化，年轻专业人才吸引乏力，使得教育中介组织难以提供高质量的教育服务，或者是提供教育服务的规模和质量难以满足社会迅速扩大的需求。我国教育中介组织出现并成长十多年来已形成了客观的规模，对改进我国原有教育体制的弊端发挥了不可忽视的重要作用。但客观讲，我国教育中介组织面临的许多问题一直没有得到有效的解决。这些问题存在的原因是什么呢？前面我们已经分析了，教育中介组织的发展以计划经济体制的解体为背景。市场经济的发展带动了政府职能的转变，在此基础上，政社逐渐分开，公民社会不断成长，教育中介组织的发展也获得了其起码的生存空间。但在中国的政治社会现实下，政社分开与公民社会的成长并没有应然的带动教育中介组织如同发达国家一样的良性发展。其中的深层次的原因在哪里？接下来，本文通过对浦东东方教育评估中心的实证考察来寻找进一步的解答。第三章 东方教育评估中心的成长考察东方教育评估中心于2001年4月在浦东社会发展局注册成立，办公场所位于浦东新区博兴中学院内。东方教育评估中心性质为专司教育评估的非营利性社会中介组织，由上海和浦东的几位教育界资深人士发起成立。3.1 东方教育评估中心的历史3.1.1 政社分开与东方教育评估中心的成立在过去政社合一的行政模式下，我国教育体制也是严格遵循政社合一的，政府办教育，政府包揽了教育过程的全部。与此相适应，传统教育体制下的基础教育评估是由教育督导机构来完成的，督导评估是我国基础教育评估的基本形式。督导评估是一种教育行政评估，主要依靠行政权威而非专业权威。随着我国市场经济体制的不断发展，社会对教育内容和教育质量的要求也越来越高，传统教育体制不能有效覆盖逐渐扩大的多元化教育诉求，传统的督导评估也不能适应教育的专业化发展。在这样的大趋势下，民办教育强劲发展，相对独立于政府的教育评估中介组织也逐渐产生。教育评估中介承担原属于政府的教育评估职能，本质上是社会力量对国家教育权的一种剥离。在计划经济体制下，政社高度合一，“强政府弱社会”模式十分明显，政府承担了很多原本不适合由其行使的职能。因此只有转变政府职能，实现政社分开，将不适合政府做的事情放由社会去做，政府才能集中有限的资源履行好社会服务职能。自十五大以来，党和国家就将发展社会中介组织作为转变政府职能的重要举措。1998年发布的中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定中更明确指出：“在办学水平评估，人力资源预测和毕业就业指导方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介组织的作用。”2001年，民政部、教育部颁发了教育类民办非企业单位登记办法，教育中介组织最终获得了政策上的保障。就浦东新区的具体情况而言，由于改革开放进程的不断加快，浦东吸引了越来越多的外来人口，加之上海中心城区的人口迁移，使得浦东人口规模不断增大，也引发了浦东适教人口的持续走高。而作为浦东教育行政主管部门的社会发展局，其机关公务员数量只相当于其它区县的1.5个教育局。 引自浦东教育“管办评联动”创新机制研究，新区政研动态，2006年第39期这使得浦东的教育管理面临越来越大的压力。如何为越来越多的学生提供合格的教育服务，是新区政府急需破解的难题。与此同时，教育需求的扩大催生了民办教育的飞速发展，如何评估和管理参差不齐的民办教育机构，是原有的教育督导部门所不能胜任的。在此背景下，2001年由原浦东社发局教育处处长顾静宇牵头，联合上海教育界和浦东教育界的一些资深人士，成立了上海东方教育评估中心。3.1.2 东方教育评估中心的结构与功能成立之时，东方教育评估中心就建立了相对完善的内部制度结构。包括：一、所务委员会。所务委员会是决策机构，成员由所长、副所长、委员等五人组成。其职权包括：制定本单位发展规划；审定本单位工作计划和总结；制定和修改本单位章程；审定本单位机构编制设置和基本管理制度；审议、批准年度财务预算、决算；选举、罢免所长；决定事务所的变更和终止。二、所长办公室。所长办公室是执行机构，职权包括：安排所内日常工作；提出年度工作计划（草案）、年度工作总结（草案）；承接、安排有关业务工作；协助财务部门提出年度预算、决算。三、监事委员会。其成员由党支部、工会、职工代表组成。职权包括：检查所务委员会依法办事情况；监督所务委员会实行民主决策；督促所长实行所务委员会决议；审查经费的合法、合理使用。东方教育评估中心的工作人员包括三类。其一是日常工作人员，主要包括所长、办公室主任、两名财务人员和一名司机。其二是评估中心固定成员，共7人；其三是专家储备库，根据项目随时聘请。由于该评估中心负责人的个人威望，东方教育评估中心的专家储备库汇集了浦东乃至上海基础教育领域的很多专家。一个组织，其功能的发挥是以制度架构为载体而最终通过人员来予以实现的。实际上，通过前面的数字可以看出，东方教育评估中心的固定工作人员仅仅十人左右，而且自2001年成立至今2005年，中心的工作人数基本没有变动，这样随之就产生一个疑问，这样的人员规模能否支撑起三大机构的有效运作？事实上，三个机构中只有所长办公室是正常运作的，中心承接的业务也基本上是由所长一人拍板决定。所长决定的事情再拿到所务委员会上讨论，所委会发挥的只是议事权。另外由于工会和职工代表事实上并不存在，所以监事会很大程度上只是一种设想的存在，无法发挥其监事功能。这种状况同样影响到东方教育评估中心外部功能的发挥。根据上海东方教育评估事务所章程规定，东方教育评估中心的业务范围是：接受教育行政部门、学校和社会的委托，对学校进行设校的资质审议；办学水平及效益的调研评估；业务咨询、人员培训和制定各类评估指标等。但实际上，中心正常开展的业务只有评估服务，而且主要是政府委托的评估项目。东方教育评估中心承接的业务主要有如下几个方面。民办学校的建校资质评估，包括民办幼儿园、中小学等。民办非学历教育的办校评估，民办非学历教育等级评估。民办学校行政管理评估，包括学校卫生、住宿条件、体育、艺术教育、学校年检等。民办学校内涵评估。这些评估基本上都是有浦东教育行政部门委托开展的。3.1.3 东方教育评估中心的发展难题自成立之时起，东方教育评估中心就面临着两种并存的境况。一方面，评估中心的业务开展围绕政府需求而展开，每年都有很大的评估项目委托给东方教育评估中心，这种情况自2001年持续到2005年；另一方面，评估中心的自我发展和功能发挥却遇到很大的难题，这些难题一直没有得到很好解决。法律法规无保障。有关教育中介组织的法律法规及政策文件太少，评估活动的开展缺少足够的法律依据和操作规范，只能依靠中心负责人多年来从事教育主管工作的经验来摸索。 功能定位不明确，缺位与越位并存。一方面教育督导室应履行监督学校和监督政府的职能，而非教育评价职能，但浦东的教育督导也涵盖了公办教育的评估，中介教育评估无法介入。另一方面，东方教育评估中心应专司评估职能，但实际上在民办学校评估过程中，东方教育评估中心很大程度上代行了政府的督导功能。 政府对评估中心的支持还有待加强。教育中介在争取政府的关心，但政府的主动性远远不够，政府内部的很多教育文件以及信息都不主动传达给教育中介组织，政府教育部门的大型会议都不会邀请教育中介参加，使信息不畅通，无法正常沟通。 经费无保障，业务无保障。评估中心的业务与教育行政部门的评估计划严格挂钩，政府有需求则中心有业务有收入，反之则无。中心缺乏独立的业务空间，无法制定长期发展规划。中心的经费渠道也很狭小，中心成立六年来，规模基本无变化。后备人才不足。中心日常工作人员都是退休的原政府工作人员。中心缺乏有效的人才引进机制，年轻人不愿意到评估中心来，难以形成科学的人才梯度，中心的发展前景并不乐观这些难题的核心可以归结到一个方面，即是东方教育评估中心和教育行政部门应该确立和保持怎样的关系。政社分开固然为东方教育评估中心的存在和发展提供了前提，但是政社分开之后的东方教育评估中心并没有获得相应的发展空间和发展资源。中心负责人自己也不止一次的提到，过去中心面临的困难，很大程度上是与政府的关系没有定位好。在教育这样的特殊领域，政府方面的制度化支持是教育中介组织持续发展所必不可少的。3.2东方教育评估中心的现状3.2.1 东方教育评估中心发展的动力机制2005年6月21日，国务院常务会议批准在浦东进行国家综合配套改革试点，拉开了浦东新一轮改革开放的序幕。根据浦东综合配套改革试点总体方案的规划，浦东综合配套改革的主要任务体现为“三个着力”和“十项任务”。 公共部门体制改革是浦东综合配套改革的十项任务之一，涉及到教育体制改革的具体要求是：进一步扩大教育领域开放度，支持探索“管、办、评”联动机制，探索通过政府购买专业教育服务，探索建立政府公共服务新型治理结构。 浦东区委区政府：2005年2007年浦东综合配套改革试点三年行动计划框架，第5页，2005年10月教育“管、办、评”联动机制是浦东的首创，也是浦东综合配套改革试点的亮点之一。“管、办、评”联动机制的前提是“管、办、评”分立，即厘清教育三大“主体”（政府、学校与社会）的基本职责与关系。其基本原则是：凡属于政府的职能必须由政府承担起来，凡属于学校的职能逐步交还给学校，凡可以由社会专业机构承担的专业服务、事务处理职能尽量发挥社会的作用。其基本模式构想是：政府宏观管理，学校自主办学，社会提供专业服务。政府管理的主要职能定位在：法律法规制定与执行、公共政策设计、发展规划制定、服务平台建设、监管职责完善等方面。学校作为办学主体，应该有效运用各种资源，为社会提供各类教育服务。他们应该拥有法人主体地位，具有主动发展意识与能力，能够自觉进行自我约束。社会专业组织承接政府委托、购买的具体管理事务，包括管理、评估、咨询指导等各种类型，为学校提供专业服务。 引自浦东教育“管办评联动”创新机制研究，新区政研动态，2006年第39期在“管、办、评”分立的基础上，开展“绩效问责”联动。首先，政府通过建立教育服务标准、明确绩效标准、建立资源协议、明确预算和财务管理要求等，与学校建立绩效管理合约，或与社会专业组织建立委托管理，购买评估、咨询等服务合约。第二，对于政府与学校间的绩效管理合约，政府可以通过教育督导或购买第三方专业评估组织的专项评估，对合约方学校服务提供状况进行客观评估，并建立问责机制。第三，对于政府与社会专业组织间的委托管理绩效合约，政府也可以通过购买第三方的专业评估，对委托合约方的管理服务绩效进行客观评估，并建立问责机制。 引自浦东教育“管办评联动”创新机制研究，新区政研动态，2006年第39期“管、办、评”联动机制实质上体现的是政府与社会间的一种新定位，政府与社会组织间并不单单是依附或者分离两种选择。在政社合理分立的前提下，突出的强调政府与社会组织在新层面、新方式下的互动与合作。“管、办、评”联动机制带来了政社关系的新面貌，也为包括教育中介组织在内的社会组织提供了新的动力机制。322 东方教育评估中心的现实考察 浦东综合配套改革和“管、办、评”联动机制的实行为东方教育评估中心的发展提供了更为有利的政策环境。一方面，政社互动成为大趋势。无论是政府体制转型还是公共部门体制改革，都是政府的职能转换和重新定位，就本质而言都是政府对政社界限的重新认知和对政社分开时代背景的一种合理应对。以综合配套改革为契机，政府势必重新调整与社会间的关系，改变过去政社分开对政社不分的矫枉过正，东方教育评估中心赖以生存的制度环境也会因此而改善。另一方面，“管、办、评”联动机制的实行是对原先专属教育行政部门的职权进行分解，教育中介组织在“管、办、评”联动机制中具有重要地位。在这一机制下教育行政部门首先会从管理体制上厘清政府、教育中介和学校的关系，其次教育行政部门也会进一步加大对教育中介组织的扶持力度。 以浦东综合配套改革和教育“管、办、评”联动为契机，东方教育评估中心的生存现状也得到了很大改观。与教育行政部门间的关系得到重新定位。浦东社发局教育处与东方教育评估中心之间逐渐建立起一种平等的合作关系。对中小学的年检和年度测评都通过签订和约的方式委托给东方教育评估中心。东方教育评估中心独立组织专家，独立设定评估流程，独立作出评估结果。同时，东方教育评估中心对教育信息的获得也改变了过去仅仅依靠负责人个人威望的非正规化途径，转而建立起正规化、制度化的信息获取途径。业务范围扩展，评估过程更加民主和公开。东方教育评估中心在具体项目的评估中有着较严格的评估流程和操作规范。主要包括五个步骤：A.接受委托：委托方提出评估要求，双方签订委托书。B.准备工作：制定评估指标，统一评估要求；制定评估计划，规范评估程序。C.实施评估：先是学校自评，然后组织专家组考察评估。D.总结反馈：口头反馈及咨询，汇总反馈结果，提出书面评估报告交委托方。E.归档入库。这一过程中，作为评估对象的学校一方也民主的参与到评估过程中来，评估结果不再是过去只对教育行政部门负责，而是也对评估对象负责和公开。2006年一年，中心即开展评估项目183个，远远超过04年的73个和05年的64个。内部治理结构得到完善。东方教育评估中心过去虽然依据章程建立了现代治理结构，但是由于人员、经费等各种限制而有名无实。现在由于业务的扩展和政府支持的加强，中心的条件得到很大改善，2006年中心新吸收了3名年轻的专业人才。同时中心内部的民主决策机制也逐渐恢复正常，改变了过去由负责人说了算的局面。2006年底，东方教育评估中心组织有关专家制定了本中心的第一个发展规划。3.3 小结 东方教育评估中心的发展，是浦东政府职能转变过程的直接受益者。作为上海市第一家民办非高等教育评估机构，东方教育评估中心的实践探索有一定的超前意义和借鉴意义。这主要体现在东方教育评估中心的运作模式上。企业注资，专家运作。东方教育评估中心由上海天骥财务咨询公司注资十万元成立，中心成员主要由业已退休的教育专家组成。这与我国教育中介大多脱胎于政府部门的状况有很大不同。企业注资、专家运作，从起点上保证了东方教育评估中心的独立性。项目导向，自主评估。东方教育评估中心业务活动的开展是严格遵循项目导向的。无论是政府委托项目还是社会委托项目，都要签订相应契约，评估过程中，东方教育评估中心的专家团队自主评估，政府相关部门只起协助作用。政府与评估中心间是一种合作关系而非领导关系。依托政府资源，完成社会服务。社会中介组织应与政府保持什么样的关系，是一个尚未解决的问题。中介组织的独立性是必要的，但是完全的独立往往又做不到，特别是在基础教育领域历来是国家严格垄断