2022XX市推进农村城镇化建设情况的调研报告 (3) .doc

XX市推进农村城镇化建设情况的调研报告 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 XX省第十一届人大常委会第三十二次会议参阅资料 优化法治环境加快推进新型城镇化 -关于我省推进新型城镇化建设情况的调研报告 XX省人大城环资委关于推进新型城镇化建设情况调研组 2012年9月 1/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 优化法治环境加快推进新型城镇化 -关于我省推进新型城镇化建设情况的调研报告 （2012年9月） 省人大常委会： 为配合省人大常委会听取和审议“省政府关于新型工业化新型城镇化互动发展情况的报告”，省人大城环资委组成调研组于2012年4月至9月对我省推进新型城镇化情况进行了调研，省人大城环资委主任委员、副主任委员及部分委员采取多种方式对绵阳、自贡、资阳、遂宁等城市进行了调研。近年来，我省各地认真贯彻省九届四次全会以来各次全会和省第十次党代会精神，实施新型工业化、新型城镇化“两化”互动、统筹城乡发展的总体战略，坚持把推进新型工业化与城镇化互动发展作为战略重点，加快转变经济发展方式和经济结构调整，不断开创现代化建设新局面，取得了较为明显的成效。同时，随着经济社会的发展和城乡结构的变化，推进新型城镇化面临着一些新情况、新问题。现将有关情况报告如下： 一、我省新型城镇化建设取得巨大成就 （一）、背景和概况 2003年，省委、省政府下发关于加快城镇化进程的意见， 2/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 我省城镇化进入快速发展期。2007年，省委九届四次全会明确提出了“一主、三化、三加强”的工作基本思路，确立了建设西部经济发展高地的实现路径：即以工业强省为主导，大力推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化，加强开放合作，加强科技教育，加强基础设施建设。同时将全省工作目标锁定为：建设西部经济发展高地。将全省工作战略部署明确为：一枢纽（构建西部交通枢纽）；三中心（建设西部物流中心、建设西部商贸中心、建设西部金融中心）建设；四基地（建设重要战略资源开发基地、建设现代加工制造业基地、建设科技创新产业化基地、建设农产品深加工基地）建设。省委九届四次全会以来，我省大力实施新型工业化、新型城镇化“两化”互动、统筹城乡发展的总体战略，国民经济和社会发展实现了跨越式发展和历史性突破，为建设西部经济发展高地奠定了坚实的基础，走出了一条顺应时代要求、具有四川特色的新型工业化、新型城镇化“两化”互动、统筹城乡的科学发展之路。 “十一五”期间，全省生产总值年均增长13.7，2010年达到1.72万亿元，经济总量占全国经济总量的份额从2005年的4.0，提高到2010年的4.3，提高了0.3个百分点。 2011年全年实现地区生产总值（gdp）21026.7亿元，突破两万亿大关，比上年增长15.0，增速高于全国5.8个百分点。 全省城镇化水平由2005年的33.00提高到2010年的40.18，提高了7.18个百分点，年均提高1.44个百分点，高 3/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 于全国平均每年提高1.13个百分点的增速。 城镇常住人口由2005年的2888万人增加到2010年的3231万人；同2000年第五次全国人口普查相比，城镇常住人口增加1008万人，乡村常住人口减少1295万人，城镇人口比重上升13.49个百分点。 设市城市XX县区级城市建成区面积由“十一五”初期的1260.32平方公里增加到1629.73平方公里，增长了77.33。城市经济在国民经济中的主导地位进一步增强。 （二）、工业经济实力大幅度提升，城镇化动力强劲“十一五”时期，全省工业增加值达到7326.4亿元，5年间，年平均增长20.1。规模以上工业增加值全国排名由2005年的第10位上升至2010年的第8位。工业的主导地位更加突出，工业增加值占gdp总量的比重由2005年的34上升到2010年的43.2。优势产业发展成效显著，全省“7+3”产业工业增加值占全省工业的85.2。工业产品竞争力明显提高，2010年我省产量占全国份额超过5的工业产品达到102种。5年来工业总投资达16824.1亿元，其中技术改造投资达9429.8亿元，占工业总投资的56.04，工业发展后劲显著增强。产业园区工业集中度由2005年的36.0提高到2010年的60.5。有序推进产业园区化、产城一体化，“两化”互动的格局基本形成。 “十一五”时期，全省服务业增加值由“十五”末的2837亿元增加到2010年的6030.4亿元，总规模扩大了1.1倍，年 4/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 均增长12.2。5年累计完成服务业增加值22812.1亿元，比“十五”末翻了一番。服务业就业人员达到1503.5万人，占就业总人数的31.5，比“十五”末提高了2.7个百分点。 2010年，全省规模以上农业产业化龙头企业达到3223家，比“十五”末增加1476家。全省农民专业合作经济组织发展到24131个，比“十五”末增加10531个，农业产业化经营主体带动农户面达到57。新农村建设示范片连片发展优势特色种植业2884万亩，新增规模养殖户4万户，实现了城乡经济相融。新建、改建、扩建和风貌功能改造56万户，建成新村（聚居点）2614个。农村环境综合治理初显成效。全省新农村建设形成了省市县三级联动、连片推进、以片带面的格局。 （三）、城镇综合承载力不断增强，城镇功能进一步完善“十一五”时期，特别是省委九届四次全会作出建设西部综合交通枢纽的重大战略部署以来，全省交通基础设施固定资产投资完成3102.5亿元，是“十五”完成投资的3倍以上。5年间，各种运输方式新增网络里程近16万公里。城市道路9584公里，18743万平方公里，人均城市道路面积由“十五”末的10.58，提高到11.84平方米。城市桥梁1573座，立交桥174座，分别比“十五”末翻了一番。快速铁路和客运专线大规模开工建设。高速公路网络加快形成，国省干线公路、农村公路技术标准和通行状况明显改善。内河航道和港口建设加速推进。干支机场体系和航线网络初具规模。成都地铁加快建设。管道运输网络进一步完善。 5/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 “十一五”时期，我省坚持走新型工业化道路。智慧城市、三网融合、电子政务、农村信息化及社会信息化建设全面发展的局面初步形成，信息化水平居中西部前列。电子信息产业成为我省国民经济重要支柱产业。2010年我省电子信息产业实现收入2209亿元，增加值793亿元，主要经济指标居西部地区首位。 2010年末，城市供水能力总计804.48万立方米/日，用水人口1437.85万人，年供水总量17.39亿立方米，其中，生产营运用水4.24亿立方米，居民家庭用水7.69亿立方米；管网长度20656公里。新增管网长度7253公里，增长55.60。用水普及率提高到90.8。城乡区域供水取得积极进展，XX市、XX市等城镇密集地区，大力推进城镇供水管网向农村延伸，保障城乡供水一体化，通过城乡统筹，推进城乡供水的“同网、同质、同服务”让更多群众受益。 能源生产能力、消费总量持续增长。2010年末，发电量1704亿千瓦时，年均增长10.83，发电能力大幅度提高，电网跃升为枢纽大电网；新能源发展有序推进，太阳能发电、风能发电、秸秆发电前期工作加快，生物质能燃料示范工程取得突破。 “十一五”时期，特别是省委九届四次全会提出在全省开展城乡环境综合治理以来，全省连续5年开展城乡环境综合治理，极大地调动起各市、县对城市基础设施建设投入的积极性，各地在城乡环境设施建设力度上出现了跨跃式、超常规的发展局面，建成污水处理厂57座，日污水处理量提高到333.4万立方米，设 6/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 市城市污水处理率提高到74.8。道路清扫保洁面积15173万平方米，市容环卫专用车辆3301台，两项西部第一；生活垃圾清运量656万吨，建设无害化垃圾处理厂30座，无害化处理量569.8万吨，无害化处理率提升到86.9。多举措推进城镇生态环境建设，建成公园绿地16133公顷，人均公园绿地10.19平方米，建成区绿化覆盖率达37.88。城乡环境综合治理深入农村，中央和地方投资29.46亿元，加大农村公共基础设施建设，建设农村自来水厂（站）53900个，累计受益人口3661.93万人，占农村总人口的53.26；中央和地方投资16.85亿元，用于农村改厕，累计改造卫生厕所1256.98万户，卫生厕所普及率62.21。城乡整体环境质量不断提高，生态系统逐步实现良性循环。如，眉山市在“十一五”期间，城镇基础建设累计完成投资339.08亿元，城镇基础设施水平明显提高，2010年末，全市城市人均道路面积为10.5平方米；人均公共绿地面积为7.69平方米。建成市区绿化覆盖率为35.31%；污水集中处理率为80%，城市人均住宅面积为38.7平方米；燃气普及率为98%，自来水普及率为95%，生活垃圾无害化处理率达100%。 （四）、加强规划引领，城镇化战略格局基本形成 加强规划统筹，科学构建全省城镇体系。省政府批准并正式实施了XX省“十二五”城镇化发展规划和天府XX县区规划等重点专项规划。积极修编XX省省域城镇体系规划，加紧编制“四大城镇群规划”XX省主体功能区规划（20102020） 7/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 等总体规划、重点区域规划和相关专项规划。经过“十一五”时期的快速发展，全省已初步建立了以特大城市成都为核心，8个大城市与16个中等城市为骨干，28个小城市与1793个小城镇为基础，初步形成了“一核、四群、五带”的城镇化战略格局，科学确定了城镇发展战略和总体布局，形成以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的省域城镇体系。为加快新型城镇化发展奠定了坚实的基础。各市州也正抓紧制定、修编新型城镇化发展规划和相关规划。如，XX县区在资阳城市总体规划指导下，做好局部策划、规划、细化和具体化工作，加快完成安岳“安三角”区域发展规划研究和乐至“乐三角”区域发展规划研究等区域性规划编制；进一步完善城市控制性详细规划，启动城市给排水工程专项规划、城市公共服务配套设施专项规划等一系列专项规划的编制，抓好沱江沿岸滨江带景观工程修建性详细规划、凤岭公园修建性详细规划等城市设计工作；编制重点镇、特色镇的总体规划修编和示范试点新村、新村综合体的规划。 XX市进行了XX市城市总体规划（2009-2020）修编，正待省政府批准，控制性详细规划实现了全域覆盖。全市277个乡镇，已有242个乡镇完成总体规划编制，乡镇总体规划率达到87%。全市3287个行政村，已有783个行政村编制了村规划，村规划率达到24%。为推动新村建设，启动了XX县区杨家镇、XX县区九岭镇、XX县区兴仁乡新村建设示范点规划。 8/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 阿坝州编制完成了州域城镇体系规划，现正准备进行评审；13县县城总体规划编制全部完成；除XX县区外，其余县已完XX县区城控制性详细规划编制；XX县区、XX县区已完XX县区域新村总体规划编制，其余各县正在抓紧做规划编制前期工作；全州225个乡镇规划完成147个，完成率65%；1336个村庄规划完成859个，完成率64%。 （五）、公共服务体系不断完善，积极推进公共服务均等化“十一五”以来，我省基本公共服务体系建设取得了显著成效。城乡免费义务教育全面实施，公共教育体系日趋完备。实施积极就业政策，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系。社会保险制度逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展，保障水平逐步提高，城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成。医药卫生体制改革深入推进，免费基本公共卫生服务项目全面实施，城乡基层医疗卫生服务体系逐步健全。保障性安居工程加快建设，以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造（彝区三房改造）等为主要内容的基本住房保障制度初步形成。我省基本公共服务的制度框架已初步形成，人民群众上学、就业、就医、社会保障、文化生活等难点问题得到有效缓解。如，XX市在“十一五”时期，已累计建成各类保障性住房60191套、465万余m2，其中建成廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房近40744套、429万余m2；实施棚户区改造24749户，完成改造18000余户，余下的6000余户将于年内全部完成，保障性住房供应量占全市住房 9/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 总供应量的44%，全市住房保障覆盖面已达23.75%，提前五年完成国家“十二五”末住房保障覆盖面20%这一目标任务并高出3.75个百分点，极大推动了和谐社会的建设。 （六）、推进新型工业化和新型城镇化的法治体系更加完善省人大及其常委会围绕实施“两化”互动、统筹城乡总体战略加强法制建设取得了巨大的成就。省人大及其常委会制定和修订了49件现行有效的地方性法规，省政府和有立法权的市、自治地方人大及其常委会制定了一大批行政法规和地方性法规、民族自治条例和单行条例。我省“两化互动”，统筹城乡发展的主要方面基本做到了有法可依，构建起促进经济社会发展，推进新型城镇化的法治体系雏形，为实现建设西部经济发展高地，全面建设小康社会目标，奠定了坚实的法治基础。 二、我省新型城镇化面临的主要困难和问题 综上所述，近年来我省新型城镇化取得了显著成效。但制约新型城镇化水平和质量持续提升的矛盾、问题还不同程度的存在，在一定程度上影响制约着我省新型城镇化的健康发展。主要表现在以下五个方面： （一）、资源相对紧缺和生态环境压力进一步加大 截止2010年，我省耕地仅有395.95万公顷（折合5939.25万亩），人均耕地只有0.74亩，人均耕地不到全国平均水平（1.4亩人）的60，已低于联合国规定的人均耕地0.8亩的警戒线。近几年来，我省耕地面积继续减少：2008年减少2.6万公 10/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 顷，2009年减少3.65万公顷，2010年减少3.55万公顷。 我省城镇空间布局主要集中在耕地集中的盆地，盆地面积占全省总面积33，却集聚了全省约92的城镇，其中成都平原平均每万平方公里有38.5个县镇、1.8个城市，是全国五大城镇密集区之一。成都平原地区城镇用地矛盾尤为突出，盆中丘陵地区的城市建设用地扩展系数均已超过合理比例。城镇规模扩大与需占用土地和耕地资源不足的矛盾日趋突出。 “十一五”期间，我省四种常规能源资源（水能、煤、天然气、石油）消耗量大幅度增加，煤炭由2005年8512.91万吨年，增至2010年11520.40万吨年，煤炭消耗量五年增加了74；其中：省外调入量由2005年的1372.36万吨年增至2010年2647.83万吨年，增加了近一倍，发展成本增高。 我省属贫油省份，川内消耗99要依靠外调。石油消耗量由2005年675.05万吨年，增至2010年1497.38万吨年，石油消耗量五年翻了一番多。加之，国内资源供给不足，对外依存度不断上升，2010年我国约66的原油依赖进口，供给形势相当严峻，一旦发生不测，我省原油供给将首当其冲。 我省具有资源优势的优质能源水电，但水电发电量占能源生产总量的比重不足10，电力峰谷丰枯矛盾突出；同样具有资源优势的优质能源天然气，天然气产量比重不到20，而且，在终端能源消费中我省优势资源和优质能源消费所占比例也很低，以2010年为例，我省常规能源消耗量和构成比例分别为： 11/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 水能1400.84万吨标煤当量值，仅占9.33；煤品燃料9266.47万吨标煤当量值，占61.72；油品燃料2179.84万吨标煤当量值，占14.52；天然气2330.96万吨标煤当量值，也仅占到15.53。随着新型工业化、新型城镇化发展对能源的需求不断加大，我省能源紧缺状况将进一步加剧。例如：XX市天然气供需矛盾突出。2012年一季度，工业用气同比增长1.28%，但仍然非常紧缺，嘉陵、阆中、高坪等地不少企业处于停产和半停产状态，60%产能放空。今年上半年，康健生物、华晶玻璃二期等工业用气项目将陆续竣工投产，预计年新增用气近4000万立方米，协调新增用气指标难度更大。 我省水资源时空分布不均，全年70左右的降水集中在59月，在人口、耕地集中、生产总值占全省gdp85的盆地腹部地区水资源量仅占全省的22。水资源开发利用严重滞后，水利工程蓄引提水能力占水资源总量的比例为10，不到全国平均水平的1/2。大中型水库明显不足，其蓄水能力占水资源总量的比例为2.8，只有全国平均水平的1/8。部分城市缺水。水利建设投资滞后于西部，例如：2010年我省水利建设完成投资额为：83.48亿元（其中，中央投资44.48亿元，占53.28；自筹38.9亿元，占46.72）；重庆完成投资额为：95.14亿元（其中，中央投资29.66亿元， 31.17；自筹65.48亿元，占68.83）；云南完成投资额为：105.29亿元（其中，中央投资32.45亿元，占30.81；自筹72.84亿元，占69.19）。若按 12/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 现有供水能力测算，到“十二五”末，供水缺口约90亿立方米，成为可持续城镇化亟待解决的关键问题。如，XX市连遭20 10、2011两年严重干旱缺水，城乡供水难以保障，被迫采取加大境外调水、启动后备水源、限制非生活用水等应急措施，才基本保证了城乡生活用水需求。 我省处于工业化中期阶段，结构性污染难以根本改变，重化工特征明显，化工基地、化工园区的沿江布局，水污染控制和环境风险成为非常敏感的环境问题，流域性环境风险形势不容乐观；重金属风险加大，突发环境事件呈高发势头，自然灾害引发的次生环境问题不容忽视，影响环境安全的不确定性因素增多，防范生态环境风险的压力继续加大。 （二）、“三农”问题依然是制约总体战略实施的难题我省城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主，2010年非农生产总值14702.59亿元，占全省gdp的85.55，城镇人口3231万人，人均gdp为45504.76元；农业总产值为2482.89亿元，占全省gdp的14.4，农村人口4811万人，人均gdp为5160.86元，相差近十倍。作为农业大省农机总动力仅为3155.14万千瓦，农村人均农机动力仅0.65千瓦，低于西部水平。城乡居民实际收入差距进一步拉大，由2005年2：1拉大到2010年的31。 调查显示，务农效益低。2010年我省农业总产值2483亿元，农村常住人口4811万人，人均收益5161元；外出务工经商农 13/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 村劳动力2245.9万人，实现劳务收入1757.87亿元，人均收益7827元，比务农高出65.93。“种地不如打工”，农村劳动力大量外出务工经商。但是，部分农民工文化、就业技能偏低，就业领域较窄，工资水平低，导致农民工在城市生活生存预期不稳定，多数人“离土不离乡”，“进厂不进城”，仍占有农村的资源，土地由传统的保障功能向资本功能转化缺乏动力和法制支撑。造成土地流转不畅，农业规模化经营难以形成，耕作面积大量减少、经营粗放，甚至大量耕地撂荒，阻碍了新农村建设，粮食安全受到严重威胁，严重地阻碍了城乡之间资源的优化配置和生产要素的合理流动。 （三）、人口问题、就业压力和就业结构性矛盾仍然突出2010年，我省常住人口8042万人，户籍人口9001万人，是全国第三人口大省。规模巨大且继续增长的人口数量将给我省经济、社会、资源、环境和可持续发展带来巨大压力。特别是来自三个方面的挑战更加突出： 一是人口老龄化进一步加剧。2010年，我省65岁以上老年人已达881万人，占常住总人口比重10.95，高于全国老年人占总人口比重2.08个百分点。预计到“十二五”末期，我省老龄化比例将达到15左右，这已逼近人口学界公认的深度老龄化社会，即为5个年轻人养活一个老年人。人口的老龄化，使劳动力的年龄结构、人口抚养比例、代际关系发生着重大变化，直接影响劳动力供给，加大我省社会保障的压力。 14/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 二是劳动力供大于求的矛盾依然明显。我省人口多，劳动力资源增长快，就业压力一直很大。2010年，我省劳动力资源总数约6400万人，每年城乡新增劳动力约120多万人，加之农村承包地流转市场不健全，农村内部劳动力消化能力也较低，按照“十二五”规划，全省生产总值年均增长12左右的预期经济增长目标，三次产业结构调整和就业弹性系数测算，“十二五”期间能提供的就业岗位约4891万个左右。三次产业分别能提供的就业岗位依次是第一产业1902万个，第二产业1253万个，第三产业1736万个左右。劳动力供大于求的缺口达到1500万人。我省将长时期面临沉重的就业压力和对外输出劳务的重任。 三是就业的结构性矛盾加剧。2010年，每十万人受高中和中专教育的11247人，占11.24，低于全国平均水平2.79个百分点；受大专及以上教育的6675人，占6.67，低于全国平均水平2.26个百分点。我省人口受教育程度低的人群主要集中在农村及少数民族地区劳动力中。受教育程度低，直接导致劳动力综合素质低，就业竞争力弱，无论向省外转移还是向城镇输送，大多只能干收入偏低的工作。技能劳动者短缺问题更加凸显，大多数不能胜任城镇就业岗位的素质要求。加快转变经济发展方式对劳动者素质和职业技能提出了更高的要求，就业的结构性矛盾将在一定时期内进一步加剧。如，XX市全市人口627.9万人，是我省人口第二大城市，其中非农就业人口，378.76万人，是劳动力输出大市，仍然出现“用工难招工难”问题。2012年一季度 15/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 企业用工缺口超过7000人，企业用“工难招工难”矛盾十分突出。 （四）、城镇基础设施建设相对滞后，发展后劲不足2010年，全国设市城市共计有657座，我省32座，仅占4.8。其中，地级以上城市18个，县级城市14个。缺乏市区常住人口200-400万人的特大城市。从城市的地域分布看，主要集中在成都平原经济圈内。2010年，在占全省土地面积10.5的成都平原5.1万平方公里的范围内，拥有不同规模的城市12个，城市数量占全省的38.7，而其余43.4万平方公里的国土面积，仅有中小城市19个，特别是甘、阿、凉三个少数民族地区，国土面积占全省的一半，只有西昌一个市。缺乏一定数量的特大城市和大城市作为区域的经济、金融中心，交通与信息的枢纽。 2010年，县域经济除XX市的XX县区和XX县区进入全国百强县以外，县域经济发展滞后，综合经济实力不强，县域经济缺乏活力也影响经济持续发展的后劲和城镇化进程。 城镇基础设施建设相对滞后。我省城镇基础建设整体偏弱，城市本身承载能力亟待提高。特别是县城和小城镇，城镇基础设施包括城市市政公用设施水平、城市人口和建设用地、城市供水、城市节约用水、城市燃气、城市轨道交通、城市道路和桥梁、城市排水和污水处理、城市园林绿化、城市市容环境卫生等，大都低于全国平均水平。 城镇建设投融资能力不强。从2010年我省城市市政公用设 16/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 施建设固定资产投资来源构成来看。全年设施建设固定资产投资356.42亿元，其中，中央拨款26.45亿元，占7.42；省、市地方财政拨款103.57亿元，占29.05；国内贷款110.91亿元，占31.12；发行债券4.81亿元，占1.35；间接利用外资1.67亿元，占0.47；自筹资金75.69亿元，占21.23；其他资金23.12亿元，占6.48；各项应付款高达53.3亿元，占14.95。可见我省市政公用设施建设市场化运作水平不高，吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施建设的力度不够大，现行的融资模式对财政的依存度过高，投资方式单一。调查显示，我省个别地方超越自身财力搞建设，甚至过度举债，潜伏着政府投资项目大量拖欠工程款的隐忧。加之经营性城市基础设施大多已经出让转让，城市基础设施建设资金筹措难度进一步加大，城乡环境综合整治和城市基础设施建设资金，公共服务设施及保障性住房，资金需求有增无减，缺口越来越大。融资平台不顺畅，城市基础设施建设处于发展后劲不足状态。资金问题仍是制约我省新型城镇化发展的瓶颈。 （五）、相关法律和体制机制不完善 一是各种法定规划之间缺乏有效衔接。由于规划期和规划内容的不同，各规划间如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及各级政府部门制定的重点专项规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城乡 17/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，难以有效发挥城市基础设施对城镇整体布局和长远发展所应起到的先导作用。 二是户籍制度改革存在一定的局限性。小城镇尽管放开了落户条件，但由于经济规模和就业岗位有限，对农民的吸引力不强。大量农村富余劳动力流向了大中城市及东部地区城镇。但大中城市户籍门槛依然较高，只对有较高技术层次的人才和具有投资能力的人放开了落户限制，很多在城市工作多年，有稳定收入的进城农民，仍不能成为城市居民。 三是进城农民的社会保障问题尚未得到根本解决。将进城务工和经商农民的工伤保险和医疗保险纳入保障范围的工作刚刚起步，养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险范围。农村集体土地被征用以后，部分失地农民不能得到可靠的就业和社会保障补偿。 四是土地承包制度部分规定已经不能适应新型工业化和新型城镇化发展对生产要素配置的要求。农户生产经营规模小，农业社会化服务体系不健全，组织化程度低，小生产与大市场的矛盾依然明显。科学的农村土地流转制度还没有建立，农村部分进城务工者在人地分离后，其所拥有的土地往往没有为其本人带来收益，有的甚至荒芜。 三、构建与整合支持新型城镇化的法治体系 18/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 实施统筹城乡发展的总体战略是个相当长的历史过程，绝不是简单地农村人口向城市迁居，而是千万人生产方式和生活方式的根本转变，这种根本性的社会转型，将使许多旧的制度安排需要逐步摒弃和淘汰，一系列新的具体制度有待于建立和完善。我们要准确把握实施统筹城乡发展的总体战略的科学内涵，进一步解放思想，结合实施统筹城乡发展的总体战略这一世纪工程对法治的需求，把制定、补充、修改和废除各种相关的法规，构建与整合一个有利于“两化”互动、统筹城乡发展的制度框架。着力以下几个方面的制度建设： （一）、深化规划体制改革，发挥规划的引领作用 实施统筹城乡发展的总体战略，应当充分发挥规划的引领作用。建议，尽快启动发展规划条例的立法。从全局上系统地解决如何建立纵向从省到乡村规划，横向从总体规划到各个专业、专项规划的科学的规划体系，健全规划之间有效的衔接机制，推动经济社会发展规划、产业发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、交通发展规划和新农村发展规划等相互衔接，尤其要在已有交通规划和布局基础上制定产业规划和城镇规划，特别要协调好经济社会发展规划、城镇规划和土地利用规划之间的关系，做到“三规合一”。加强经济社会发展规划的空间指导和约束功能，明确全省主要区域的主体功能和空间布局的基本原则，为区域规划的编制提供依据。加强区域规划，在空间上引导区域内城镇体系、重大基础设施网络、主要产业聚集区、生态环境保护 19/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 区等的合理布局，为城市规划的编制提供依据。以编制程序的法制化促进政府规划工作规范化、科学化，这也是分部门研究各自负责领域的规划工作、分类进行规划立法所难以解决的。通过立法建立起民主参与制度、规划衔接制度、专家咨询制度、批准公布制度和评估修订制度等重要制度。 （二）、深化户籍管理、社会保障和土地管理制度的改革，使土地、劳动力、资金等要素资源在城乡之间自由流动 一是加快户籍管理制度的改革，逐步放宽农民进入城市就业和定居的条件，使更多进城就业的农民成为城市居民，最终建立城乡居民可以自由选择居住地的人口登记制度。建议在省公安厅关于推进城市户籍管理制度改革意见（川办发20034号）贯彻实施和XX市统筹城乡综合配套改革实践的基础上，在国家确定的基本户籍管理制度的原则和政策范围内，结合四川实际制定XX省居住证管理条例。以适应统筹城乡发展的客观要求，积极推进基本公共服务均等化，解决农民工在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题，切实保护农民工合法权益。 二是以扩大社会保障面为重点，研究探索把进城务工经商的农民，特别是失地农民纳入城镇社会保障体系，逐步建立覆盖城乡、全省统一的社会保障体制，为劳动力的跨区域流动提供体制保障。建议，结合四川实际制定XX省实施中华人民共和国社会保险法办法。建议，对照新型工业化新型城镇化“两化” 20/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 互动、统筹城乡发展的客观要求，配套制定XX省就业促进条例，建立城乡统一的劳动力市场，覆盖农民工的就业服务援助制度。认真清理修订XX省中等职业技术教育暂行条例、XX省暂住人口治安管理条例、XX省失业保险条例、XX省劳动力市场管理条例等地方性法规，推进基本公共服务均等化。 三是完善土地制度，搞好农村土地流转，大力培养土地流转市场，建立符合新型工业化新型城镇化“两化”互动、统筹城乡发展要求的土地流转市场机制。建议，尽快组织修订XX省中华人民共和国土地管理法实施办法、XX省中华人民共和国农村土地承包法实施办法，通过修订，一方面要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的价值。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻引导企业“上山下乡”承包农村土地、“五荒地”等多种模式，加大农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的价值。另一方面，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。此外，要根据市场运行机制合理构建农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。 （三）、深化投融资体制改革，实行城镇建设多元筹资政策实施统筹城乡发展的总体战略，提出了全面提升交通、通信、供电、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，增强城镇 21/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 综合承载能力的任务。深化城镇建设投融资体制改革，创新城镇基础设施的投融资模式，是推进新型城镇化的基本保障。 在现有体制下，按照中央与地方政府的投资分工职责，城镇基础设施主要由地方政府投资建设。由于我省是欠发达地区，地方政府的投资事权大大超过了财政可支配的财力，造成城镇基础设施尤其是公益性基础设施建设的巨大资金缺口。一方面，为了弥补财政性建设资金的不足，地方政府融资平台过度负债，使得城市基础设施建设债台高筑。另一方面，大量的社会资本受制于形形色色的行政壁垒而难以进入，城镇基础设施建设投资主体多元化的格局难以真正形成，持续提升城镇综合承载能力难度很大。建议，抓紧制定XX省市政设施特许经营管理条例、XX省民间资本投资城镇建设促进条例、XX省基础设施建设条例等地方性法规。争取在创新城镇基础设施多元化投融资模式，整合与拓宽财政投资的资金来源；改革政府主导、各级政府合理分工、合理负担的公共财政体制，创造发挥财政投资杠杆功能，带动社会资金的跟进局面；大力发展产业化基金，创造条件扩大地方政府发行市政建设债券的范围等方面有所突破。 与此同时，要根据当前和今后一段时期统筹城乡发展的主要任务，抓紧制定和修改其他急需的法规。例如，在生态环境保护方面，要加快制定固体废弃物污染环境防治条例、水污染防治条例、保护和利用水资源条例等；在能源政策方面，要抓紧制定新能源发展促进条例、节约能源条例和可再生能 22/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 源条例，鼓励发展核电、沼气发电、生物质能等新能源以及发展新能源关键装备，积极完善我省新能源发展的制度支撑；在产业发展方面，要制定国民经济和社会发展规划实施条例、农业发展促进条例、服务业发展促进条例等法规，促进产业结构合理化、促进工业经济集中集群集约发展、促进科技创新和科技成果产业化、促进农业规模化、现代化发展；促进特色经济发展以及促进产业承接与东中部经济技术协作的法规；在科教文卫以及人才招引和使用方面，也应尽快制定或修改相关的法规。同时，还要抓紧修改某些含有较多的计划经济体制成分的相关法规等，为实施统筹城乡的总体战略提供有力的制度保障。 此外，地方各级人大及其常委会还要进一步加强法律监督与工作监督，确保各项法律、法规的贯彻实施，为实施统筹城乡发展的总体战略营造良好的法治环境。 附：部分市州推进新型城镇化情况的调研报告 23/168 关于我省新型城镇化建设情况的调研报告 自贡关于加快推进新型城镇化发展建设特色区域城市的情况汇报（2012年9月） 省委九届四次全会以来，XX市作出了加快推进新型城镇化进程的决定，成立了领导小组和工作机构，举全市之力强力实施了“两化互动、城乡统筹”发展战略，新型城镇化发展取得了显著成效，建成XX省园林城市。城镇空间协调发展格局初步形成，城镇化率达到42.68%（2011年，下同），主城建成区面积达90.13平方公里、XX县区聚居人口超93.4万人。产业布局更加合理，高XX县区荣膺国家高新技术产业开发区，发展要素积聚流转进一步增强，地区生产总值连续5年保持14%以上的较快增速。发展环境明显改善，一批事关长远的重大基础设施建设实现突破，基础保障能力明显提升。城乡面貌焕然一新，“盐、龙、灯”特色历史文化资源深度挖掘，山、水、城相融的名城风貌有效延续