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公共政策学重点第五章第1页，本讲稿共92页 公共政策是政策系统输出的公共产品。政策公共政策是政策系统输出的公共产品。政策系统不仅是政策运行的载体，也是政策过程展开系统不仅是政策运行的载体，也是政策过程展开的基础的基础。政策系统的核心是公共权力，政策系统的运政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。行就是公共权力的运行。第2页，本讲稿共92页第一节第一节 政策系统的构成及其环境政策系统的构成及其环境 政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。对政策系统的考察的反馈系统构成的有机整体。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：通常是在两个层次上展开：第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据；能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据；第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。并对政策效果进行评估。第3页，本讲稿共92页 一、公共政策的主体与客体一、公共政策的主体与客体 公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程，也就是政策主体为应对来自环境的挑战以题的过程，也就是政策主体为应对来自环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。第4页，本讲稿共92页 （一）公共政策主体（一）公共政策主体 公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。这里的行为者。这里的“行为者行为者”，既包括个人，也包括，既包括个人，也包括团体或组织。团体或组织。尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公共政尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公共政策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度。以及影响的程度。第5页，本讲稿共92页 可以将公共政策主体分为直接主体和间接主可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。体两大类。1.直接主体直接主体 公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织导政策过程的个人、团体或组织。直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。法机关以及某些领袖人物。第6页，本讲稿共92页 2.间接主体间接主体 公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。团体或组织。随着全球化、民主化时代的带来，全球公民社会随着全球化、民主化时代的带来，全球公民社会的复苏，公共政策的间接主体将更加多元化。的复苏，公共政策的间接主体将更加多元化。第7页，本讲稿共92页 （二）公共政策客体（二）公共政策客体 公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。人制定政策。可以从可以从“事事”（政策所要处理的社会公共问题）（政策所要处理的社会公共问题）和和“人人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。个角度来认识公共政策的客体。第8页，本讲稿共92页 1.公共政策问题公共政策问题 从从“事事”的角度看，公共政策客体就是公共的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。政策问题。所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公态，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。共的性质。并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决，只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。客体。第9页，本讲稿共92页 2.目标群体目标群体 从从“人人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。的角度看，公共政策的客体是目标群体。所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。约的社会成员。人们在社会生产和生活中所处的地位不同，人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。层次的利益需求。公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。第10页，本讲稿共92页 （三）政策主体与客体的矛盾及其地（三）政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性位的相对性 公共政策的主体与客体在地位上具有相对性。公共政策的主体与客体在地位上具有相对性。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。这里主要涉公共政策客体也可以作为主体而存在。这里主要涉及如下两种情况。及如下两种情况。1.公共权力机关、国家公职人员既是公共政策公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。的主体，也是公共政策的客体。2.公民既是公共政策的主体，也是公共政策的公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。客体。第11页，本讲稿共92页 二、政策系统的构成二、政策系统的构成 政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统。政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的：一方面，它们按照各自的分工，相对同完成的：一方面，它们按照各自的分工，相对自主地开展工作；另一方面，它们又紧密配合、自主地开展工作；另一方面，它们又紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常运转。协同一致，使公共政策系统得以正常运转。第12页，本讲稿共92页 （一）政策主体系统（一）政策主体系统 政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统包类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。间接主体系统。第13页，本讲稿共92页 1.政策制定系统政策制定系统 政策制定系统居于整个政策系统的核心地位，政策制定系统居于整个政策系统的核心地位，它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。及某些政治领袖人物。政策制定系统的任务是生产高质量的政策。政策制定系统的任务是生产高质量的政策。政策制定系统的基本功能是：政策制定系统的基本功能是：(1)确认政策问题确认政策问题;(2)确定政策目标确定政策目标;(3)组织政策方案的设计组织政策方案的设计;(4)政策方案的最终决定。政策方案的最终决定。第14页，本讲稿共92页 2.政策执行系统政策执行系统 政策执行系统，也叫政策执行系统，也叫“指挥系统指挥系统”，是将观念形态，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系统别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。的任务是确保政策目标的实现。政策执行系统的基本功能是：政策执行系统的基本功能是：(1)为政策方案的实施做好准备。为政策方案的实施做好准备。(2)有效实施政策方案。有效实施政策方案。(3)分析和总结执行情况。分析和总结执行情况。第15页，本讲稿共92页 3.间接主体系统间接主体系统 间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。的政策间接主体所构成的系统。间接主体系统的要素大致可以分为三类：第间接主体系统的要素大致可以分为三类：第一类是次国家政策行为者一类是次国家政策行为者；第二类是跨国政策；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球政策行为者。行为者；第三类是全球政策行为者。间接主体系统的任务是通过利益综合和利益表达参间接主体系统的任务是通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。与社会价值的权威性分配。间接主体系统的基本功能是间接主体系统的基本功能是:(1)利益表达与利益利益表达与利益综合；综合；(2)影响公共政策制定；影响公共政策制定；(3)影响并改变政策影响并改变政策环境；环境；(4)填补政策主体力量所无法到达的空间。填补政策主体力量所无法到达的空间。第16页，本讲稿共92页 （二）政策支持系统（二）政策支持系统 为应对联系日益密切的为应对联系日益密切的“问题丛问题丛”，必须建立，必须建立快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统，即政策支持系统统，即政策支持系统。这一系统是由信息传播系统（信息沟通系统）、这一系统是由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成的。子系统构成的。第17页，本讲稿共92页 1.信息传播系统信息传播系统 信息传播系统是政策系统的信息传播系统是政策系统的“神经神经”系统，它是系统，它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统。信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化现决策的科学化。信息传播系统的基本功能是：信息传播系统的基本功能是：(1)信息的收集与整理信息的收集与整理;(2)信息的加工与储存信息的加工与储存;(3)信息的传递。信息的传递。第18页，本讲稿共92页 2.政策咨询系统政策咨询系统 政策咨询系统也称政策咨询系统也称“思想库思想库”、“智囊库智囊库”或或“外脑系统外脑系统”，通常由各种政策研究机构、政府，通常由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。政策咨询系统以改进政策制定为目标，以开发大政策咨询系统以改进政策制定为目标，以开发大型综合项目寻求解决高度复杂的政策问题为己任，型综合项目寻求解决高度复杂的政策问题为己任，以规划和设计未来为导向，综合运用现代科学理论以规划和设计未来为导向，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评估政策实施效果。估政策实施效果。第19页，本讲稿共92页 政策咨询系统的基本功能是：政策咨询系统的基本功能是：(1)政策问题的发现和诊断政策问题的发现和诊断;(2)政策预测研究政策预测研究;(3)政策方案的设计与评估。政策方案的设计与评估。第20页，本讲稿共92页 3.政策监控系统政策监控系统 由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。团体或组织构成。政策监控系统的任务是保证政策系统的良性政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形。策执行中发生变形。政策监控系统的基本功能是：政策监控系统的基本功能是：(1)确立政策监控标准确立政策监控标准;(2)衡量政策绩效衡量政策绩效;(2)纠正和消除政策执行偏差。纠正和消除政策执行偏差。第21页，本讲稿共92页 4.政策评估系统政策评估系统 政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。准和评估方法五大要素构成。政策评估系统的任务是为政策的去向以及政策资源政策评估系统的任务是为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据。的合理配置提供事实依据和价值依据。政策评估系统的基本功能是：政策评估系统的基本功能是：(1)提供政策持续、修正、调整或终止的依据提供政策持续、修正、调整或终止的依据;(2)有效地配置政策资源。有效地配置政策资源。第22页，本讲稿共92页 （三）政策反馈系统（三）政策反馈系统 政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。多策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。首先，反馈来自对象系统首先，反馈来自对象系统；其次，反馈也来自与对象系统有某种关联的政策其次，反馈也来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境；系统的一般环境；最后，反馈也来自于政策支持系统。最后，反馈也来自于政策支持系统。第23页，本讲稿共92页 政策系统的上述八个子系统在内部关系上是政策系统的上述八个子系统在内部关系上是相互联系、相互依存、相互作用。相互联系、相互依存、相互作用。政策系统的工作程序政策系统的工作程序：(1)首先是从信息系统开始的，收集和掌握的有关首先是从信息系统开始的，收集和掌握的有关政策信息传输政策制定系统；政策信息传输政策制定系统；(2)政策制定系统经过研究后，确认政策问题，政策制定系统经过研究后，确认政策问题，形成政策目标；形成政策目标；(3)咨询系统根据政策制定系统的要求，设计政咨询系统根据政策制定系统的要求，设计政策方案；策方案；第24页，本讲稿共92页 (4)政策制定系统根据咨询意见形成自己独立的政策制定系统根据咨询意见形成自己独立的判断和最终的决定，并交付政策执行系统加以贯彻判断和最终的决定，并交付政策执行系统加以贯彻实施；实施；(5)同时，监控系统负责对政策实施进行监督同时，监控系统负责对政策实施进行监督和控制，以控制决策失误和控制，以控制决策失误；(6)政策实施的效果则由政策评估系统进行科学、政策实施的效果则由政策评估系统进行科学、系统地评估，并将评估结果提供给政策制定系统；系统地评估，并将评估结果提供给政策制定系统；(7)在整个政策系统工作流程中，反馈系统随时在整个政策系统工作流程中，反馈系统随时将政策执行情况反馈给各个子系统。将政策执行情况反馈给各个子系统。第25页，本讲稿共92页 三、政策系统的环境三、政策系统的环境 公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展开的：一方面，把政策系统视为一个因变量，研究政开的：一方面，把政策系统视为一个因变量，研究政策环境对决策行为、政策过程的影响；另一方面，把策环境对决策行为、政策过程的影响；另一方面，把政策系统视为一个自变量，探求政策系统的产品政策系统视为一个自变量，探求政策系统的产品公共政策对环境的作用和影响。公共政策对环境的作用和影响。对于具体的政策主体系统来说，就存在两种不同的对于具体的政策主体系统来说，就存在两种不同的政策环境：一是政策系统所处的一般环境（客观事实政策环境：一是政策系统所处的一般环境（客观事实环境）；一是政策系统运行的具体环境（主体认知环环境）；一是政策系统运行的具体环境（主体认知环境）。境）。第26页，本讲稿共92页 （一）政策系统的一般环境（一）政策系统的一般环境 政策系统的一般环境，即政策系统的生态环境，政策系统的一般环境，即政策系统的生态环境，也就是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和也就是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和。政策系统的一般环境包括地理自然环境、经济环政策系统的一般环境包括地理自然环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境，等境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境，等等等。分析政策一般环境的目的是为理解政策系统提供分析政策一般环境的目的是为理解政策系统提供宏观、总体的框架和背景。宏观、总体的框架和背景。第27页，本讲稿共92页 1.地理自然环境地理自然环境 地理自然环境是一个国家生存和发展的物质基地理自然环境是一个国家生存和发展的物质基础，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成础，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成政策系统最基础、最稳定的环境。政策系统最基础、最稳定的环境。自然地理环境就是政策系统所处的地理位置自然地理环境就是政策系统所处的地理位置和自然状况，包括国土面积、地形地貌、气候、和自然状况，包括国土面积、地形地貌、气候、自然资源等。自然资源等。第28页，本讲稿共92页 2.经济环境经济环境 经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和，包括生产力的性质、结构，要影响的各种经济因素的总和，包括生产力的性质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。经济环境对公共政策的制约和影响表现在：经济总量等。经济环境对公共政策的制约和影响表现在：(1)经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点；经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点；(2)经济环境提供了政策系统运行所必需的资源；经济环境提供了政策系统运行所必需的资源；(3)经济环境影响政策系统的经济目标取向；经济环境影响政策系统的经济目标取向；(4)不同的经济环境不同的经济环境(经济形态经济形态)对政策系统提出了不同的要对政策系统提出了不同的要求。求。第29页，本讲稿共92页 3.政治法治环境政治法治环境 政治法治环境是指对政策系统的生存、发展与运行政治法治环境是指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态。前者包括政治制度、政治体制、政治结构、政治态。前者包括政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、国家与社会的关系状况等；后者包括法律体系、关系、国家与社会的关系状况等；后者包括法律体系、法律机构、执法状况、社会治安等。政治法制环境对法律机构、执法状况、社会治安等。政治法制环境对政策系统的影响表现为：政策系统的影响表现为：(1)政治法制环境影响政策系统的性质；政治法制环境影响政策系统的性质；(2)政治法制环境影响政策系统的民主化程度；政治法制环境影响政策系统的民主化程度；(3)政治法制环境影响政策系统的合法化程度。政治法制环境影响政策系统的合法化程度。第30页，本讲稿共92页 4.社会文化环境社会文化环境 社会文化环境就是对政策系统生存、发展与运行产生重社会文化环境就是对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况，包括人口的规模、性别与年要影响的社会状况与文化状况，包括人口的规模、性别与年龄的比例、地理分布、社会群体的职业构成、社会道德风尚、龄的比例、地理分布、社会群体的职业构成、社会道德风尚、人口素质、公民受教育程度等。人口素质、公民受教育程度等。社会文化环境影响政策系统运行的效率。一个社会的社会文化环境影响政策系统运行的效率。一个社会的教育、科技、文化程度较为发达，就可能为政策系统运教育、科技、文化程度较为发达，就可能为政策系统运行的各个环节配备高素质的人员，提供现代化的科技手行的各个环节配备高素质的人员，提供现代化的科技手段和资讯；一个社会具有良好的伦理道德，目标群体具段和资讯；一个社会具有良好的伦理道德，目标群体具有良好的心理素质，政策系统的运行就较为畅通。构成有良好的心理素质，政策系统的运行就较为畅通。构成社会文化环境的因素尽管很多，但最为核心的还是政治社会文化环境的因素尽管很多，但最为核心的还是政治文化。文化。第31页，本讲稿共92页 5.国际环境国际环境 国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的共同趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对展演变的共同趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生一定影响的民族国家间、政策系统生存、发展和运行产生一定影响的民族国家间、跨国组织间竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性跨国组织间竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。国家环境对政策系统的影响的政治、经济、文化关系。国家环境对政策系统的影响表现为：表现为：(1)国际环境影响政策系统的价值选择；国际环境影响政策系统的价值选择；(2)国际环境影响政策系统的参照系选择和目标选国际环境影响政策系统的参照系选择和目标选择；择；(3)国际环境影响政策系统的性质。国际环境影响政策系统的性质。第32页，本讲稿共92页 （二）政策系统的工作环境（二）政策系统的工作环境 政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同部分在政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变动性、主观特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。性和人为性等特点。政策系统的现实特征、功能与运行更多地取决于政策系统的现实特征、功能与运行更多地取决于政策系统所处的工作环境。政策系统所处的工作环境。一国的现实国情是政策系统的工作环境，它对科学地制一国的现实国情是政策系统的工作环境，它对科学地制定公共政策，尤其是总政策与基本政策具有极为重要的意义定公共政策，尤其是总政策与基本政策具有极为重要的意义和深远的影响。和深远的影响。公共政策主体只有以科学的态度，求实的精神，深入公共政策主体只有以科学的态度，求实的精神，深入实际，调查研究，认真地分析一般环境中的有利因素与实际，调查研究，认真地分析一般环境中的有利因素与不利因素，才能确定政策系统的工作环境。不利因素，才能确定政策系统的工作环境。第33页，本讲稿共92页第二节第二节 公共权力与公共政策公共权力与公共政策 公共政策是政策系统的输出产品公共政策是政策系统的输出产品,公共政策的质量取决公共政策的质量取决于政策系统的整体效能。政策系统的核心是公共权力。于政策系统的整体效能。政策系统的核心是公共权力。所谓公共权力，就是基于特定政治共同体成员的同意或所谓公共权力，就是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。力量。政策系统的运行就是公共权力的运行，公共政策政策系统的运行就是公共权力的运行，公共政策则是公共权力运行的表现，同时又对公共权力的分配则是公共权力运行的表现，同时又对公共权力的分配与配置产生影响。与配置产生影响。第34页，本讲稿共92页 一、政府职能、政府权力与公共政策一、政府职能、政府权力与公共政策 公共权力的中心是国家权力，国家权力的行使过公共权力的中心是国家权力，国家权力的行使过程就是作为国家权力的代理者程就是作为国家权力的代理者政府制定和执行政府制定和执行公共政策的过程。公共政策的过程。政府为了解决社会公共问题，就必须设立公共机构，政府为了解决社会公共问题，就必须设立公共机构，行使公共权力，履行公共职能，制定和实施公共政策，行使公共权力，履行公共职能，制定和实施公共政策，塑造公共秩序。塑造公共秩序。政府权力的性质和大小，政府职能的结构和多寡直政府权力的性质和大小，政府职能的结构和多寡直接影响公共政策的性质、类型与数量。接影响公共政策的性质、类型与数量。第35页，本讲稿共92页 （一）政府权力、政府职能的二重性（一）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性决定了公共政策的二重性 政府从其产生之日起就担负着政治统治和社政府从其产生之日起就担负着政治统治和社会管理两种基本的职能。会管理两种基本的职能。政治统治职能是政府阶级属性的反映，政治政治统治职能是政府阶级属性的反映，政治管理职能则是政府社会属性的反映。政府职能的管理职能则是政府社会属性的反映。政府职能的这二重属性决定了公共政策的这二重属性决定了公共政策的“二重性二重性”：公共：公共政策不仅是政府推行政治统治的重要工具，也是政策不仅是政府推行政治统治的重要工具，也是政府对社会实施政治管理的重要手段。政府对社会实施政治管理的重要手段。第36页，本讲稿共92页 （二）政府职能与政府权力决定政策的性（二）政府职能与政府权力决定政策的性质、类型与数量质、类型与数量 政府政府“政策政策”之所以被称为之所以被称为“公共政策公共政策”，不仅在，不仅在于政府是为公共利益而制定政策的主体，也在于公共于政府是为公共利益而制定政策的主体，也在于公共政策的形式和内容都发生了巨大变化。政策的形式和内容都发生了巨大变化。最为突出的是有关政治统治的政策数量相对稳定，最为突出的是有关政治统治的政策数量相对稳定，而有关社会公共事务管理的政策数量则日益增多，其而有关社会公共事务管理的政策数量则日益增多，其中的原因在于政府职能与政府权力发生了历史性转型。中的原因在于政府职能与政府权力发生了历史性转型。政府职能变化的总体趋势是，政治统治职能在不断弱化，政府职能变化的总体趋势是，政治统治职能在不断弱化，而社会管理职能越来越得到重视和加强。而社会管理职能越来越得到重视和加强。第37页，本讲稿共92页 二、政府结构、政府机构与公共决策二、政府结构、政府机构与公共决策 任何政策都是在一定的政治制度所提供的总体框架内任何政策都是在一定的政治制度所提供的总体框架内运行的，但政治制度所提供的总体框架是相对稳定、相运行的，但政治制度所提供的总体框架是相对稳定、相对静止的。在相同的政治制度下，不同政策系统的政策对静止的。在相同的政治制度下，不同政策系统的政策产出各不相同，甚至相差甚远。这说明在政治制度中发产出各不相同，甚至相差甚远。这说明在政治制度中发挥作用的关键要素是公共权力的分配与配置。挥作用的关键要素是公共权力的分配与配置。作为公共权力的一部分，国家权力要正常运行并发作为公共权力的一部分，国家权力要正常运行并发挥作用，就必须在两个维度上进行合理地分配与配置：挥作用，就必须在两个维度上进行合理地分配与配置：其一是横向上的权力分配与配置，其二是纵向上的权其一是横向上的权力分配与配置，其二是纵向上的权力分配与配置。它们共同构成了政府结构力分配与配置。它们共同构成了政府结构，并对公共，并对公共政策的制定和实施产生影响。政策的制定和实施产生影响。第38页，本讲稿共92页 （一）横向政府结构与决策权力（一）横向政府结构与决策权力（一）横向政府结构与决策权力（一）横向政府结构与决策权力 1.立法部门与公共政策立法部门与公共政策 2.行政部门与公共政策行政部门与公共政策 3.司法部门与公共政策司法部门与公共政策第39页，本讲稿共92页 （二）纵向政府结构与决策权力（二）纵向政府结构与决策权力 世界各国形成了以地域为基础，在各级政府世界各国形成了以地域为基础，在各级政府之间进行决策权力分配与配置的不同模式，其中之间进行决策权力分配与配置的不同模式，其中最重要的是单一制和联邦制。最重要的是单一制和联邦制。1.单一制与公共政策单一制与公共政策 2.联邦制与公共政策联邦制与公共政策第40页，本讲稿共92页 三、政府能力、治理能力与公共政策三、政府能力、治理能力与公共政策 政府结构是政府决策权力分配与配置的结果，政府结构是政府决策权力分配与配置的结果，政府结构的差异固然会对公共政策过程产生不同的政府结构的差异固然会对公共政策过程产生不同的影响，但结构相同或相似的政府为什么会在促进经影响，但结构相同或相似的政府为什么会在促进经济社会发展方面存在巨大差异？这说明决定公共政济社会发展方面存在巨大差异？这说明决定公共政策质量的关键性要素不是政府结构，而是政府能力策质量的关键性要素不是政府结构，而是政府能力第41页，本讲稿共92页 （一）政府能力的内涵（一）政府能力的内涵 在政治学研究中，研究者对政府能力概念主要是从三在政治学研究中，研究者对政府能力概念主要是从三个不同的角度来界定的。个不同的角度来界定的。第一，从政策主体的角度出发，将政府能力界定第一，从政策主体的角度出发，将政府能力界定为政府为政府“将自己的偏好和目标转化为现实的能力将自己的偏好和目标转化为现实的能力”。第二，从政策客体或政策环境的角度界定政府能第二，从政策客体或政策环境的角度界定政府能力，认为政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战力，认为政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的能力。的能力。第三，从政府职能的角度界定政府能力，认为政府第三，从政府职能的角度界定政府能力，认为政府能力是由能力是由“自我控制能力自我控制能力”和和“社会控制能力社会控制能力”两个方两个方面组成。面组成。第42页，本讲稿共92页 在政策学研究中，从政策科学的角度出发，可在政策学研究中，从政策科学的角度出发，可以把以把“政府能力政府能力”界定为政府在其职责范围内，界定为政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。这个定义的内涵包括如下两点：策的能力。这个定义的内涵包括如下两点：(1)政府能力与政府职能、政府权力密切相关。政府能力与政府职能、政府权力密切相关。(2)政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。能力。第43页，本讲稿共92页 （二）市场、政府能力与公共政策（二）市场、政府能力与公共政策 作为社会资源配置的基本手段，公共政策与市场作为社会资源配置的基本手段，公共政策与市场的目的均在于满足社会的公共需求。的目的均在于满足社会的公共需求。斯密认为，由于人具有追求自身利益的天然倾向，斯密认为，由于人具有追求自身利益的天然倾向，社会的秩序安排就应当服从于这一本性需要社会的秩序安排就应当服从于这一本性需要;利己动机利己动机是社会经济齿轮运转的润滑剂，放任主义是政府的最佳是社会经济齿轮运转的润滑剂，放任主义是政府的最佳政策选择。政策选择。19291933年世界范围的经济大危机使年世界范围的经济大危机使“看不见看不见的手的手”的功能受到了质疑，的功能受到了质疑，“市场万能市场万能”的神话破灭的神话破灭了；英国经济学家凯恩斯提出的政府全面干预经济社了；英国经济学家凯恩斯提出的政府全面干预经济社会的政策主张会的政策主张,认为认为“看不见的手看不见的手”必须纳入到政府这必须纳入到政府这只只“看得见的手看得见的手”的全面干预的轨道上来。的全面干预的轨道上来。第44页，本讲稿共92页 政府与市场关系的历史表明，人类对政府干预的需求政府与市场关系的历史表明，人类对政府干预的需求在很大程度上是由市场失败所引致的。在很大程度上是由市场失败所引致的。所谓所谓“市场失败市场失败”，就是由于市场机制本身的缺，就是由于市场机制本身的缺陷，如市场竞争的不完全性、市场无法消除外部性等，陷，如市场竞争的不完全性、市场无法消除外部性等，以及外部环境的限制，从而使资源配置达不到以及外部环境的限制，从而使资源配置达不到“帕累帕累托最优化托最优化”。市场失败决定政府必然要介入，但政府的介入并不意味市场失败决定政府必然要介入，但政府的介入并不意味着由政府完全替代市场，而是以市场机制的发挥为基础，运着由政府完全替代市场，而是以市场机制的发挥为基础，运用用“看不见的手看不见的手”的力量，遏制或限制的力量，遏制或限制“看得见的手看得见的手”所产所产生的功能性缺陷。生的功能性缺陷。公共政策是政府意志的集中体现，是政府干预经济社公共政策是政府意志的集中体现，是政府干预经济社会发展的重要手段，公共政策的目标就是政府要努力实现会发展的重要手段，公共政策的目标就是政府要努力实现的目标。的目标。第45页，本讲稿共92页 公共政策对政府能力的影响是双重的：倘使政府正公共政策对政府能力的影响是双重的：倘使政府正确地制定并有效地实施了公共政策，而且该政策有效地确地制定并有效地实施了公共政策，而且该政策有效地克服了市场缺陷，促进了经济社会的发展，那么公共政克服了市场缺陷，促进了经济社会的发展，那么公共政策就提高了政府能力。相反，如果公共政策实施后，非策就提高了政府能力。相反，如果公共政策实施后，非但没有解决市场缺陷，反而加剧了市场主体与政府之间但没有解决市场缺陷，反而加剧了市场主体与政府之间的矛盾，造成了社会资源的浪费和社会福利的损失，那的矛盾，造成了社会资源的浪费和社会福利的损失，那么就意味着政府失败和政策失败，有害于政府能力的提么就意味着政府失败和政策失败，有害于政府能力的提升。升。第46页，本讲稿共92页 （三）治理、治理能力与公共政策（三）治理、治理能力与公共政策 政府本身是政治的产物，政府在运用公共政策干预市政府本身是政治的产物，政府在运用公共政策干预市场失败的过程中，不可避免地会产生另一种缺陷，即场失败的过程中，不可避免地会产生另一种缺陷，即“非市场缺陷非市场缺陷”。随着政府不断将触角伸向原本属于私人的市场领域，随着政府不断将触角伸向原本属于私人的市场领域，公共领域与私人领域、政府与市场的边界越来越模糊，公共领域与私人领域、政府与市场的边界越来越模糊，出现了出现了“社会国家化社会国家化”、“国家社会化国家社会化”的趋势：即一的趋势：即一方面是政府政策对社会经济生活更多的干预，另一方面方面是政府政策对社会经济生活更多的干预，另一方面是社会对国家政治生活的积极参与和权力分享。是社会对国家政治生活的积极参与和权力分享。面对经济和社会生活的日益复杂化、动态化和多变性，面对经济和社会生活的日益复杂化、动态化和多变性，福利国家的危机，全球化进程中的权力集中与分散的双向福利国家的危机，全球化进程中的权力集中与分散的双向运动，西方国家开始了运动，西方国家开始了“企业化政府改革企业化政府改革”。第47页，本讲稿共92页 随之而来的是，企望通过随之而来的是，企望通过“治理治理”与与“善治善治”以提高以提高和强化政府能力。和强化政府能力。在现代治理的视角下，