《北京市司法鉴定管理条例》立法调研报告（2020.06.12）.docx

公文搜海量公文资料，关注立即下载北京市司法鉴定管理条例立法调研报告一、本市司法鉴定管理基本情况目前，我市司法鉴定管理的法律依据主要有全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定(以下简称决定)和司法部的四部规章，即司法鉴定程序通则、司法鉴定执业活动投诉处理办法、司法鉴定机构登记管理办法和司法鉴定人登记管理办法。国家对法医、物证、声像资料、环境损害类(简称“四类内”)鉴定业务实行登记管理制度，由司法行政部门负责；除此之外的鉴定业务称为“四类外”，主要包括司法会计、工程造价、知识产权、交通事故、电力等。“四类外”机构主要由各行业主管部门进行管理，由于历史遗留原因，我市对部分“四类外”鉴定机构和鉴定人实行登记管理。作为司法行政机关，负责管理社会司法鉴定机构的职责始于1998年国务院机构改革。2000年，随着司法部司法鉴定机构登记管理办法的出台，北京市司法局履行司法鉴定机构的行政管理职责。2005年，全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定颁布实施(2015年修正，以下简称决定)，使司法行政机关对鉴定机构和鉴定人的管理有了法律层面的依据，本市司法鉴定制度也不断发展和完善。2008年初，北京司法鉴定业协会正式成立，形成本市司法鉴定行政管理与行业管理相结合的基本格局。目前，本市共有鉴定机构122家，其中“四类内”鉴定机构55家，占45.1%，“四类外”鉴定机构67家，占54.9%。共有司法鉴定人1779人，其中“四类内”人员738人，占41.5%，“四类外”人员1041人，占58.5%。截止2019年11月底，本市司法鉴定业务总量88741件，比2018年全年业务总量多2.4%。其中，“四类内”业务量82127件，占92.5%，“四类外”业务6614件，占7.5%。从特点看，本市司法鉴定行业有四个基本特点，一是鉴定业务涉及的领域广。122家鉴定机构共涉及法医病理、法医临床、法医精神病、法医物证、法医毒物、文书鉴定、痕迹鉴定、微量鉴定、声像资料、电子数据、知识产权、司法会计、建设工程质量、工程造价、交通事故(含机动车类)、电力等多种鉴定业务。二是鉴定业务涉及地域广。北京的司法鉴定机构不止承接来自本市内的司法鉴定业务，更有大量来自其他各省市的疑难复杂案件的司法鉴定“进京”，鉴定业务涉及全国各省。三是鉴定机构多种体制并存。有卫生、教育、科研单位等发起设立的事业单位性质的鉴定机构，还有企业、社会团体、民办非企业等单位发起设立的鉴定机构。四是从业人员综合素质较高。48.6%的从业人员是中共党员，30-50岁之间的从业人员占55.7%，有36人享受国务院特殊津贴，研究生及以上学历占比超过44%，副高级及以上职称占比超过67%。二、司法鉴定管理工作存在的主要问题(一)司法鉴定市场化对鉴定公正性带来的挑战由于司法鉴定的专业性强，法院、检察院在司法办案中对鉴定意见的依赖度较高，如鉴定意见不公正，将直接影响案件审理的公正性。2005年，全国人大常委会发布关于司法鉴定管理问题的决定，结束了法院“自审自鉴”、检察院“自诉自鉴”的局面，推行司法鉴定社会化改革，此后司法鉴定机构如雨后春笋，数量快速增长。“社会化”部分解决了司法鉴定机构的独立性问题，但司法鉴定“市场化”也带来诸多待解问题。过度的市场化、趋利化发展，虚假鉴定、问题鉴定等时有发生，鉴定逐渐成为滋生腐败、司法掮客的温床。比如近些年在上海、浙江等省市出现的“司法鉴定黄牛”现象，此类“黄牛”常常有“顺风耳”，他们往往能第一时间得到交通事故人员受伤的消息，通过获得伤者信任成为“代理人”，买断理赔，掌握到伤者病史等资料，并设法阻止伤者与保险公司取得联系。“黄牛”们与熟悉的鉴定机构勾联，做虚假鉴定，夸大伤残等级，向保险公司索取巨额赔偿。这种在伤残鉴定上做文章，是“黄牛”获利的主要方式。目前，虽然北京的司法鉴定还未出现“黄牛”现象，但随着市场的逐步发展活跃，这种司法鉴定背后的乱象必须引起我们的警醒，并要采取有效措施，从源头上扼制市场趋利的负面效应，坚决确保司法鉴定的公平公正。(二)司法鉴定准入条件可操作性不强，需要细化补充一是准入条件不够具体明确。鉴定机构和鉴定人应当具备的条件较为宽泛，如在鉴定人准入方面，仅需满足具备相关专业高级职称或者相关专业本科毕业且从事相关工作5年以上或者从事相关工作10年以上三个条件之一。由于司法鉴定涉及的学科门类、行业种类繁杂，而对于其中的“相关专业”“相关工作经历”如何把握又缺乏明确具体的要求，给司法鉴定人准入审批工作带来较大困难。二是司法鉴定人准入专业性审核不完善。司法鉴定人的专业技术能力和水平是决定司法鉴定意见质量的关键因素。现有准入规定中对于如何考核评价这种专业能力缺乏明确规定。2017年12月，司法部下发关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见明确要求司法行政机关应当组织以法律相关专业知识和司法鉴定管理制度为主要内容的培训、考核。本市自2010年起，已试行由司法鉴定行业协会组织能力评估考核，即拟申请司法鉴定人资格的人员需经协会进行法律法规和专业知识考试合格方可向司法行政机关提出申请。近3年来，协会共组织827人次考试，平均通过率为35.2%，为鉴定人准入资质审核工作发挥了重要的把关作用。但这一制度没有相关法律支撑，亟需通过地方立法予以明确。三是司法鉴定机构准入第三方评价机制不健全。按照规定，司法鉴定机构应当具备“在业务范围内进行司法鉴定所必需的、依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”，可见对于计量认证(现已改为资质认定，由国家和省级质量技术监督部门组织)和实验室认可(由中国合格评定国家认可中心组织)等第三方评价机制协助准入审批作出了原则性规定，但并未明确哪些司法鉴定业务范围必须通过第三方评价机制认证认可，实践中难以把握，需要在立法中予以明确。(三)司法鉴定管理体制不够科学合理、监管手段不足一是市级司法行政机关单一管理体制存在覆盖不全、效能不高问题。鉴定意见是诉讼中的关键性证据，对当事人的实体权益影响极大，当事人往往将改变案件审判结果的希望寄托于改变鉴定意见。本市司法鉴定机构承担了一些全国各地疑难复杂案件(约占全市鉴定业务的30%)，相关投诉案件数量较多。近3年，全市涉司法鉴定类投诉案件量年均约200件，行政复议案件年均30件，行政诉讼案件年均40件。目前决定仅规定了司法部和省级司法行政机关的管理职责。市司法局作为市一级的司法行政机关，承担的司法鉴定日常管理工作职责主要有行政许可、行政处罚、处理投诉、行政检查、组织培训等，由于人员力量有限，行政许可和处理投诉几乎占用了绝大部分精力和时间，这种管理体制不仅使得群众诉求难以及时回应，不利于化解矛盾纠纷，还影响了宏观层面行业监管制度、政策研究和发展规划，造成监管覆盖面不足、监管力度不到位等问题。2018年，市司法局依据北京市关于健全司法鉴定管理体制的若干意见在全市试行市、区两级司法鉴定管理体制。一年多来，涉司法鉴定投诉案件数量和确认违法违规案件数量均呈下降趋势(今年上半年分别下降20%和30%)，管理效果逐步显现。但区级司法行政机关承担部分行政许可、行政检查、行政处罚等监管职责缺乏法律依据，区级司法行政机关的人员编制、工作经费等问题也受到制约，亟需地方立法予以明确。二是司法鉴定监督管理手段不足。决定仅对司法鉴定机构和司法鉴定人的部分违法违规活动予以行政处罚作出了规定。管理实践中，司法行政机关可以通过建立对司法鉴定机构和司法鉴定人的资质评估、质量评估、诚信评价、行政检查、行政约谈等多种手段对司法鉴定活动进行全面系统的监管。此外，司法鉴定的管理还需要行政机关与鉴定意见的使用部门如公安机关、检察机关、审判机关以及相关政府部门的协同配合，开展联合监管。这些管理手段和机制的设立需要法律依据的支撑。(四)行业协会地位和自律管理亟待加强随着司法鉴定行业的不断发展，协会在专业评价、自律管理中的作用越来越重要，但决定对司法鉴定行业协会没有作出规定，司法部规章也仅对其实行自律管理作出了简略表述。司法鉴定机构和司法鉴定人是否加入行业协会、是否接受行业自律管理均凭自愿。实际上，同医学等许多自然科学一样，司法鉴定活动也实行“同行评议”原则，司法鉴定行业协会作为行业自律组织的专业评价更具有说服力和权威性，对会员违规行为进行惩戒也更易达成共识。从国外的司法鉴定管理体制看，也多以行业组织作为考核评价鉴定人资质能力、制定鉴定技术标准、惩戒违法违规行为的管理主体。北京司法鉴定业协会成立之后，积极履行行业自律职能，在行政许可准入审核、业务培训交流、行业规范制定、投诉接访、行业惩戒等方面都发挥了重要作用，但其法律地位、职责与司法行政机关的工作衔接等缺少法律规定，亟需通过立法予以明确。(五)司法鉴定执业保障不到位实践中，对于鉴定意见不满的一方当事人反复投诉、信访，语言威胁甚至跟踪、殴打鉴定人的情况时有发生，严重扰乱司法鉴定机构的办公秩序，鉴定人执业安全难以保障，甚至人身安全受到威胁；鉴定人依法出庭作证在出入法庭、坐席设置等方面缺乏必要的保障，等同于一般旁听人员，出庭费用尚无统一明确的标准等。此外，司法鉴定法律援助事项尚无法律规定，司法鉴定与法律援助衔接机制尚未确立，财政难以给予司法鉴定事项法律援助补贴，目前仅能依靠司法鉴定机构的公益行为减免鉴定费用，经济困难的鉴定案件当事人享受法律援助服务缺乏法律支撑。(六)司法鉴定机构和鉴定人退出机制不健全，不利于行业健康发展和机构队伍建设根据决定和司法部规章，鉴定机构和鉴定人退出的方式主要有两种：一是因违法违规行为被依法撤销登记；二是因发生法定情形或主动申请注销登记。这些退出条件较为原则，对于实践中出现的常年未实际开展业务的“僵尸”机构和鉴定人、未能通过资质认定认可复审等第三方评价的机构、多次受到行政处罚或行政处理的机构如何淘汰退出，均没有明确规定。鉴定机构和鉴定人淘汰难、退出难，造成鉴定机构小、多、散，鉴定人员专业能力水平和鉴定质量参差不齐。(七)罚则规定较为原则，不利于监管执法现有罚则对违法违规执业行为的追责情形规定较为简单、概括，亟需进一步细化补充。一方面在具体适用时难以准确对应，另一方面未能涵盖司法鉴定管理实践中出现的许多常见问题。例如违反司法鉴定程序或技术标准、伪造鉴定档案、对鉴定材料保管不善造成毁损灭失、鉴定人私自收取费用以及鉴定机构负责人的违法违规问题，均未作出规定，司法鉴定执业中的违法违规行为难以得到有效惩治，违法违规执业行为时有发生，损害了人民群众的合法权益。三、制定条例的必要性(一)落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革，全面推进依法治国的需要党的十八届四中全会首次提出健全统一司法鉴定管理体制，将之纳入全面依法治国总体布局。2017年，中央深改组会议通过关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见(以下简称实施意见)，进一步明确总体要求和具体任务。2018年，市两办联合下发北京市关于健全司法鉴定管理体制的若干意见(以下简称若干意见)，将推动司法鉴定地方立法列为本市深化司法体制改革的一项重要任务。加强司法鉴定管理地方立法，全面提升首都司法鉴定工作法治化水平，是落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革的需要，更是推进依法治市乃至全面依法治国的必然要求。(二)服务诉讼活动，促进司法公正的需要鉴定意见作为法定证据种类之一，在查明案件事实方面有着极为重要甚至关键性的作用。鉴定意见的质量、鉴定机构的公信力以及鉴定人的权威度，直接影响法官对案件事实的判断。为了进一步加强司法鉴定对诉讼活动的服务保障功能，确保通过司法鉴定认定的案件事实符合客观真相，促进司法公正，必须加强司法鉴定管理地方立法，依法对司法鉴定进行全流程规范、全方位监管，切实提高司法鉴定质量和公信力。(三)破解司法鉴定管理难题，提升本市依法管理水平的需要全国人大决定是目前指导司法鉴定管理的最高位阶法律，共18条，内容仅涉及司法鉴定的定义、登记管理制度、司法鉴定机构和司法鉴定人申请登记的条件、省级以上司法行政部门的职责、鉴定机构的职责和法律责任等，规定较为概括，缺乏可操作性，需要地方立法予以细化完善。四、制定条例的可行性(一)具备法律依据和政策支持国家立法层面，刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法对司法鉴定均有相关规定；全国人大决定和司法部的部门规章是关于司法鉴定的专门法律；2017年7月，中央深改组通过实施意见；2018年8月，我市颁布了若干意见，对司法鉴定工作提出新的更高要求。这些法律、规章和政策性文件，为司法鉴定地方立法提供了重要依据和参考。(二)本市已有充分的实践基础和管理经验本市司法鉴定管理工作自2000年开始，2008年成立北京司法鉴定业协会，自此形成行政管理与行业管理相结合的基本格局。多年来，市司法行政部门大力推进管理理念、制度、实践创新，在资质准入、执业活动监管、加强管理与使用衔接等方面积极作为，出台相关配套文件并组织实施，有序推进市、区两级管理体制改革，司法鉴定管理工作得到持续规范。这些实践和探索，为司法鉴定地方立法提供了可靠的实践基础。(三)外省市已有可借鉴的立法经验目前，全国已有包括上海、天津在内的24个省(自治区、直辖市)制定了司法鉴定地方性法规。各省(自治区、直辖市)法规在内容上基本明确了登记管理制度、鉴定机构和鉴定人的准入退出条件、鉴定机构和鉴定人的权利与义务、司法鉴定程序、监督管理和法律责任。这些外省(自治区、直辖市)的法规为制定条例提供了重要借鉴。五、部分省市司法鉴定管理立法的经验为充分吸收借鉴兄弟省市先进立法经验，我办于近期赴上海市、浙江省、湖北省、山东省就司法鉴定管理立法工作进行了学习考察，重点就司法鉴定管理范围、分级管理体制、行业协会作用发挥、鉴定机构鉴定人的准入退出机制以及法律责任等与兄弟省市人大同志进行了座谈交流。综合各省市立法特点，我们认为有以下几个立法制度设计值得北京学习借鉴：一是司法鉴定管理范围全覆盖，实行分类管理。对于“四类内”司法鉴定机构、司法鉴定人实行登记管理；对“四类外”鉴定机构、鉴定人纳入管理范围，明确由相关行政部门按照各自职责，依法依规管理。二是建立统一的司法鉴定管理平台。明确市司法行政部门通过公共法律服务平台公告司法鉴定机构、司法鉴定人名册，办案机关委托“四类内”鉴定的，在全国统一的司法鉴定机构名册中抽选鉴定机构。法院委托本市司法鉴定机构的，应当将相关信息归集到司法鉴定管理平台，纳入全流程管理；其他办案机关委托本市司法鉴定机构的，应当通过司法鉴定管理平台进行委托。三是实行市、区分级管理体制。赋予区司法行政部门对本行政区域内的司法鉴定机构、司法鉴定人及其司法鉴定活动进行日常监督管理、投诉处理，以及对轻微违法行为进行责令改正、诫勉谈话、通报批评等。四是建立司法鉴定信息化监管制度。对司法鉴定案件实行赋码管理(一案一码)，对司法鉴定案件实施程序、鉴材保管、检验检测数据保存、鉴定意见书形成等全流程监管，并将鉴定机构、鉴定人的信用信息归集到全市公共信用信息平台。五是发挥司法鉴定专家委员会作用。对于特别疑难、复杂、特殊的技术问题以及有较大争议的鉴定案件，办案机关可以委托司法鉴定专家委员会提供专家咨询意见。六是法律责任与全国人大决定和司法部规章保持一致。法律责任与上位法及部门规章规定的违法行为一致的，处罚种类和处罚幅度也与其保持一致；属于新增的违法行为，新设处罚种类与处罚幅度与违法情节相当。六、本市立法的主要思路和内容(一)立法思路以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，围绕建设法治中国首善之区的目标要求，主动适应以审判为中心的诉讼制度改革，进一步健全司法鉴定管理体制，在不同上位法相抵触的前提下，对司法鉴定分级管理体制、鉴定机构和鉴定人的准入退出条件、鉴定机构和鉴定人的权利义务关系、司法鉴定程序规范、行业协会自律管理、法律责任等内容予以细化规定，为加强鉴定机构和鉴定人的监管、规范司法鉴定活动提供切实可行的法制依据，为充分发挥首都资源优势、提升司法鉴定服务保障水平创造良好的法治环境。(二)主要内容1、完善准入退出制度一是细化司法鉴定准入条件，授权司法行政机关就准入条件中的“相关职称”、“相关执业资格”、“相关工作经历”等规定要素予以细化；二是在鉴定人准入程序中设置专业能力考核环节；三是明确需要通过资质认定、实验室认可或能力验证等第三方评价的司法鉴定业务范围；四是明确注销鉴定机构和鉴定人的具体情形。2、明确市、区两级管理职责本市自2018年1月1日起全面试行市、区两级司法行政机关对鉴定机构和鉴定人进行管理的工作机制。通过条例确立本市司法鉴定的市、区分级管理体制，合理划分市区两级管理职责，赋予区级司法行政机关行政许可初审权和部分行政处罚职权，推动司法鉴定管理职权下放、管理重心下移、管理力量下沉，形成管理合力，提高监管效能。3、完善监督管理手段一是建立司法鉴定管理与使用衔接机制。确立由司法行政机关与公安机关、人民检察院、人民法院、国家安全机关及相关政府部门共同参与的司法鉴定管理与使用协调机制，各部门实现信息互通共享，对鉴定机构和鉴定人开展双向评价，定期交换相关执业信息，作为鉴定机构和鉴定人日常监管和诚信评价的重要依据。二是丰富管理方式。在行政检查、行政处罚等常规监管方式的基础上，规定司法鉴定能力验证、资质认可、实验室认可等第三方评价机制，建立诚信评价和公示制度，完善行政约谈机制。4、细化司法鉴定程序规范关于委托程序，明确司法鉴定机构统一受理司法鉴定委托，办案机关向司法鉴定机构出具委托书，明确鉴定事项、鉴定要求、鉴定时限等内容，严格规范鉴定材料提取、保存、移交程序；关于受理程序，进一步明确受理委托、不得受理、终止鉴定、补充鉴定、重新鉴定以及补正意见等程序和条件要求；关于实施程序，进一步规定鉴定全流程记录留痕、细化鉴定人回避情形和程序等；关于鉴定人出庭作证，进一步明确鉴定人出庭的法律责任，对鉴定人出庭费用、相关程序保障作出规定。5、明确行业协会的法律地位和管理职能明确行政管理和行业协会自律管理相结合的管理模式，从事司法鉴定的机构和人员应当加入司法鉴定行业协会。司法鉴定行业协会接受司法行政机关的监督指导，依照协会章程开展活动，加强自律管理，出台行业规范和业务指引，调查处理会员违反职业道德和执业规范的行为，依法保护会员的合法权益。组建司法鉴定专家库，对于疑难、复杂的鉴定事项，配合办案机关或相关政府部门开展专家论证，提供专家意见支持。6、加强执业保障一是明确依法独立开展司法鉴定活动受法律保护原则，对于扰乱鉴定机构工作秩序和鉴定人执业活动的，由公安机关、司法机关依法予以处理；二是建立鉴定人出庭作证保障制度，明确鉴定人出庭作证免检通道、庭审专席、人身安全保护等保障措施；三是对司法鉴定法律援助制度作出规定，将司法鉴定必需的工作经费纳入财政预算，对司法鉴定法律援助予以补贴。7、细化法律责任一是对决定中规定的行政处罚行为、种类和幅度予以进一步细化；二是总结实践中出现的违法违规情形，明确相应罚则，对于法律没有明确规定的违反司法鉴定程序、伪造鉴定档案、非法转包鉴定业务、违法干预鉴定活动等情形，补充规定相应罚则；三是尝试赋予区级司法行政部门一定的行政处罚权，强化基层监管力度。七、需要进一步研究的问题(一)坚持以上位法为遵循，发挥地方立法作用一是严格限定登记范围。决定中明确规定，登记管理制度限于“四类内”鉴定业务。制定条例要严格按照地方立法权限，坚持上位法的原则和立法精神，不与上位法相抵触，对于“四类外”鉴定事项，不纳入登记管理的范围。二是正确处理健全统一司法鉴定管理体制与严格落实登记管理制度的关系。对于不纳入登记管理范围的鉴定机构和鉴定人，积极探索有效可行的管理方式，确保司法鉴定管理的全覆盖。三是对于决定未明确规定的违法行为以及可以设定行政处罚权的情形进行科学细化，找准地方立法空间，充分发挥地方立法补充性功能。(二)关于与国家相关规定的衔接问题司法部作为全国司法鉴定工作的主管部门，其制定出台的关于司法鉴定的部门规章是指导司法鉴定管理工作的重要法律依据。其中，司法鉴定机构登记管理办法和司法鉴定人登记管理办法正在修订中，规章涉及的很多内容与法规有交叉。要密切关注国家主管部门关于司法鉴定的相关要求和立法情况，做好法规与部门规章之间的衔接工作。