浅谈农村经济组织在农村社会养老保障中的地位研究.doc

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。浅谈农村经济组织在农村社会养老保障中的地位研究 作者：梅瑞江 论文关键词：农村社会养老保险经济组织 论文摘要。建立完善的农村社会养老保险离不开农村经济组织。农民在通过参加各种经济组织融入工业化、城市化的进程中，更需要社会保障。组织化的农村经济与松散的家庭式的农村经济相比更有利于建立社会养老保障。如果没有建立各种农村经济组织，仅仅依靠政府和农民家庭，支撑不起来稳固的农村社会养老保障。各种农民经济组织在社会养老保障体系中发挥着中坚作用。 解决中国农民养老问题是党的十六大、十七大及国家“十一五”规划提出的建设社会主义新农村的一项战略任务。改革开放后，农村家庭联产承包责任制的推行，使家庭成为最基本的生产和生活单位，同时，家庭也发挥着养老保障功能和作用，但由于工业化、人口老龄化和社会的变革，家庭的养老保障功能大大削弱。通过建立社会养老保险制度来解决农村养老问题一直是我国政府关注和努力的重点。民政部1987年开始农村社会养老保险试点工作，20多年来，国家为此投入了大量的人力、物力，但是，农村社会养老保险仍然面临重重困难。 关于农村养老保险制度的构建，学术界主要有以下研究。在采取和实施战略步骤方面，童兆颖等学者认为我国农村社会养老保障制度的建立应实行“三步走”战略，第一步是做好贫困人口的最低生活保障；第二步是构建以国家责任为主体的政策性保险的农村社会保险制度；第三步是建立健全城乡统一的新型社会养老保险制度。在工业化进程对农村养老保险制度建立的影响方面，孙文基等认为农村社会养老保险要依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施。王舟、方锐帆提出了在区域发展非均衡的条件下采取区域类聚的逐步推进模式。在统筹城乡制度方面，刘玲玲、赵传芳等认为在中国基本养老制度建设中，面对城市与农村分割，私人部门与公共部门分立，形成多种退休制度并存的碎片化状况，应建立统一基本养老保险制度；逐步建立健全城乡统一的新型社会养老保险制度；赋予城乡居民平等的社会保障权利，在适度差异的情况下将社会养老保险制度覆盖城乡，并保持衔接，最终实现一体化。在构建的责任问题上，陆解芬认为政府在构建农村社会养老保险体系中的责任不到位，财政支持不够，政府应起主导作用。 以上研究一般都是宏观的战略步骤上的定性研究，主要集中在政府的责任、配套的法律法规建设以及笼统的经济发展水平等基础方面，而对于农村养老保险制度的微观责任主体农村经济组织的基础作用则缺乏研究考察。本文将从农村经济组织与农村养老保险制度关系的新角度研究农民经济组织对农村养老保险制度的基础作用，为建立稳固长久的农村社会保险制度找到依据。本文的创新之处还在于首先总结我国20多年来建立农村养老保障制度的一个重要的失败教训是忽视农民组织化，在农村经济组织不发达、农民分散化经营的情况下，即便政府花大力气推动也很难建立持久的大面积覆盖的农村养老保险制度；然后，再结合国内外农村养老保险制度建立较成功的地区的经验，来研究农村经济组织在农村养老保险制度的建立中的基础地位和作用。农村养老保险制度的建立仅仅依靠政府和农民个人支撑难以稳固长久，只有政府、个人和农村经济组织三个微观责任主体共同发挥作用，特别是农村经济组织发挥基础作用才能支撑起稳固长久的覆盖面宽广的农村养老保险制度。 一、几个相关概念 农民组织化是指农民自愿参加某一个农民经济组织，这种农民经济组织一般是以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收人为目的，实行资金、技术、生产、购销、加工等互助合作经济组织，有的是外出打工的农民工组织。农民组织化程度是指农民加人这些组织的人数多少及合作的紧密程度。农民经济组织的主要特征：一是不改变成员的财产所有权关系；二是退社自由；三是专业性强；四是民办、民营、民受益；五是可以突破社区界限，在更大的范围内实行专业合作。 农民经济组织的组织形式和活动方式多种多样，按照农民合作的紧密程度，可归纳为以下三种主要类型。 （一）专业合作社 专业合作社作为农民专业合作经济组织典型形式，可以认为是农民联合自助组织的目标模式。其基本特征是从事专业生产的农民自愿人社，退社自由，平等持股，自我服务，民主管理，合作经营。这类合作组织一般是实体性的，内部制度比较健全，管理比较规范，与农民利益联系紧密，由此形成劳动者约定的共营企业和社会利益共同体。农民入股需交纳一定股金，合作社除按股付息外，主要按购销产品数量向社员返还利润。专业合作社也是企业，有的在工商管理部门登记为企业法人。 （二）股份合作社 股份合作社是在合作制基础上实行股份制的一种新型合作经济组织。其本质特点是实行劳动联合与资本联合相结合、按劳分配与按股分红相结合。与一般专业合作社不同的是，资本在股份合作企业的生产经营活动和收益分配中占有比较重要的地位。这类组织一般也是实体性和紧密型的，全国各地都有，尤其在东部较多，近年发展较快。农民在兴办龙头企业或龙头企业牵头兴办合作组织进行农产品加工、销售、运输、储藏、资源开发和水利建设等方面多采取这种形式。 （三）专业协会 专业协会是一种较为松散的合作形式，包括农业服务协会和专业协会等。农业服务协会为农户提供综合性系列化服务。专业协会主要是从事专项农产品生产、销售、加工的农民，按照自愿互利的原则，以产品和技术为纽带，组建的社团性合作经济组织。它着重为会员提供技术和运销服务，并在民政部门登记，注册为社团组织，其前途是向具有实体的合作社方向发展。凡是从事专业生产并达到一定规模的农民都可以加人协会，协会对会员进行无偿和低偿服务，人会农民根据协会的要求进行生产销售。 二、我国建立农村养老保险制度的一个深刻教训：忽视农村经济组织的发展和作用 1991年6月，民政部组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制订并颁发了县级农村社会养老保险基本方案，该方案在全国有条件的地区逐步推广。到2021年末，我国约有6172万农民参加了社会养老保险，占整个农村从业人员的11%.2021年后，农村社会养老保险陷人停顿不前的困境（参见表1），成为全面建设小康社会中的一个严重问题。农村社会养老保险目前的状况是：（1）业务处于停滞状态，难以扩大；（2）参保比例微乎其微；（3）领保待遇低。 农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，可以说政府付出了巨大努力，然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。出现这种情况的原因有多种，其中最突出的是农业产业化程度低、农村经济组织覆盖面小。我国绝大多数农村地区从2021年才开始重视发展农民合作经济组织，目前，95%以上的家庭仍以家庭为经营单位，是一种自给自足的自然经济，这种分散的自然经济最适合家庭保障，不需要社会养老保险。 在这种分散的家庭经济基础上建立社会养老保险制度很困难。由于养老保险的长期性，即便是政府花大力气推行，勉强有一些成效，一旦政府负担吃力，或有所放松，就会马上倒退回去，很难持久。 三、苏州市的经验：发展农民经济组织发挥其基础作用 江苏苏州市，地处苏南，经济发达。苏州市为了村级经济的持续发展，从2021年开始探索发展村级经济的新路子，大力推进农村社区股份合作制、土地股份合作制、农民专业生产合作组织建设。“三大合作”组织近年来发展很快，到2021年底，农村“三大合作”组织累计已达到2021家。其中，社区股份合作社1032家，涉及集体经营性净资产87.1亿元；土地股份合作社258家，人股土地面积13.9万亩；各类农村专业合作经济组织377家，股金总额达2.55亿元；富民合作社286家，社员股金总额13.08亿元。全市加入农村“三大合作”组织的农户100.3万户，其中拥有股份的农户74.4万户，占全市农户总数的72%.农民经济组织的发展和农户的广覆盖为苏州建立农村社会养老保险制度奠定了基础，目前苏州市在江苏率先实现农村社会养老保险制度全覆盖（参见表2）。农民经济组织的发展决定农村经济发展水平和集体经济状况，是建立农村社会保险制度的经济基础，直接或间接决定农村社会养老保障发展规模和保障水平。 四、国外的成功经验 国外的成功经验表明，农村社会养老保险体系发达的国家，农民的组织化程度都非常高。 （一）日本的农民组 织化与其社会养老保险 1947年，日本政府制定了农业合作组织法（农协法）。在这个法规的引导下，日本农村以社会保险为核心的各种“共济”事业得到长足的发展。 日本的“共济”，实际上是一种互助互济事业，它以农民的相互扶助为指导思想，由一定社区的农民组合成基层共济组织，来共同承担基金筹集的责任。在内部成员年迈、疾病、死亡或遇到灾害时，给予一定的经济补偿。“共济”事业与商业保险有着本质的区别。它以实现国家社会政策为宗旨，个人负担不是直接根据将来给付的需要，缴费与给付之间不是直接对等关系，共济单位不是商业性保险公司。 1948年，“北海道共济农业合作组织联合会”开始兴办农协共济事业，后来各地也相继举办此项事业。1951年，日本“全国共济农业合作组织联合会”宣告成立，标志着日本农村民办官助社会养老保险网络的形成。 共济组织在管理上实行的是统一筹划、分级负责的制度。社区基层农协共济组织是最基本的单位，它的主要任务是接受承保、保管契约，然后以全额分保的形式向都道府县共济联合会投保。都道府县共济联合会在接受基层单位的分保以后，将其中一定比例数额向全国共济农业合作组织联合会进行再分保。日本的共济事业普及率相当高，养老保障把全部农民都包括进去了。 （二）法国农村社会养老保险则是通过“农业社会互助金”的形式来实现的 法国农村已经脱离了自然经济状态，各种农业经济组织发达，雇佣被雇用普遍，农民组织化程度高。法国农业社会互助金的保险对象和发放标准，也分为领薪农业人员和非领薪农业人员两部分。领薪人员包括农业有限公司的经理、雇工和农校的学生、领薪的总经理以及这些成员的家属。非领薪人员包括农业雇主、农业经营者、农业企业主等。 法国农业社会互助金的管理机构为全国性的“农业社会互助金管理处”.参加保险的人占法国总人口的10%，囊括了所有农村人口。 国外成功的农村社会养老保险体系有很多方面的经验，诸如宽泛的覆盖面、保险的强制性、制度上的立法性等，但是，最稳固的基础是依赖于农村经济组织化程度高、工业化程度高，这样才能建立起长久稳固的农村社会养老保险体系。 五、农村经济组织在构建农村社会养老保险制度中的基础作用分析 （一）工业化是社会养老保险制度产生的前提 在工业化以前，基本养老保障问题主要依靠家庭或家族来解决，不需要建立农村社会保障制度。随着工业化和城市化的推进，传统的家庭的客观环境发生了变化，自给自足的农村自然经济解体，大量的农村人口向城市迁移，城市人口剧增，农村的农业生产高度组织化，农民加入各种经济组织。农村社会养老保障制度就是在工业化和城市化背景下为保障农民（或农民工）基本养老保障所设立的一种经济保障制度。 （二）农村经济组织化集约化程度越高，对社会养老保险的需求越强烈 农业产业化（组织化）经营是农业经营制度的创新，它既能有效地解决分散农户与国内外市场的连接问题，又有利于农业生产、加工、销售有机结合，形成完整的产业体系，甚至形成产业集群。这必然大大促进经济的发展，提高农民的生活水平，但同时也带来了种种风险，例如经营过程中的经营风险、农业生产中的自然风险、基本生活保障风险等。这些风险带来的损失或灾难比以前白然经济状态下更多更大，这些风险依靠经济组织更易防范化解或得到补偿。 农民经济组织不论是在应对市场风险、自然风险方面，还是在满足基本养老保障方面，都具有广泛的适应性和强大的生命力。 （三）农村经济组织覆盖面广使社会养老保险更便于经营管理 分散的农民所建立的社会养老保障覆盖面小、共济性差。现行的农村社会养老保险的覆盖面一般是一个县的一小部分，这与保险精算的大数法则的数量要求存在差距。此外，当社会养老保险的覆盖面太小时，不变成本（包括机构设置、管理系统、信息系统装备等）只能在较小的范围内分摊，边际成本在较小的数值上移动，小规模不经济性在此时就非常明显。 组织化较强的农民更容易组织参与，参与的人数众多，各类人员普遍参加，不容易出现逆选择，实际发生的各种风险指标、人口指标与保险精算要求更趋近一致，容易实现规模经济效应。 六、结论 农村社会养老保障的责任主体有个人、政府、农村经济组织（乡镇村集体组织、各种经济组织），其中农民组织不可或缺，发挥最基础的作用。 在以家庭为主的分散经济的农村，社会养老保险责任主体实际只有个人和政府，这就难以支撑起长久的覆盖面宽泛的社会养老保险体系。主要原因是：第一，政府的财力有限，如果主要依靠政府，养老保险的长期性易造成严重政府财务危机。第二，如果由个人为主或个人全部缴纳费用，参加社会保障与自己把钱存人银行或到商业保险公司投保没有什么区别；况且在广大的欠发达地区农村并不富裕，处于基本温饱状态，有的甚至温饱问题还没有解决。 而在农村组织化程度高的地区，各种经济组织发展比较好，乡镇村集体经济也随之富裕。有的地方农村工业经济产业能够使农村集体经济有一定的实力，或者农民经济组织收人比较高，使得集体的经济实力也因之而较强（比如富裕的苹果之乡，大城市郊区的蔬菜种植区等）。这些地方农村社会养老保障的建立就顺利，因为这些地方的社会保障不仅可以依靠个人和政府，更主要的可以从乡镇村集体，甚至合作经济组织得到各种支持，比较容易建立长久的覆盖面宽泛的社会养老保障体系。而这对于一般的经济水平不太高、集体的经济实力又不强的中西部农村，就很难做到。 建立并完善农村社会养老保险制度是我国建设小康社会与和谐社会的必然要求。要建立稳固长久覆盖面宽泛的农村养老保险体系，必须扎扎实实地打好基础。我国过去的经验教训表明，没有稳固的基础花再多的功夫也不行。发展农村经济组织，发挥农村经济组织的基础作用是建立并完善稳固的农村社会养老保险体系的根本前提 第 10 页 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