嘉定区城市化进程中的房屋拆迁问题及其对策研究.pdf

饭量大擎学校代码：1 0 2 4 6学号：0 4 3 0 1 7 1 3 3硕士学位论文(专业学位)嘉定区城市化进程中的房屋拆迂问题及其对策研究院系(所)：国懈与公共彭瞄虢专姓业：M P A名：韩建荣指导教师：陈云副教授完成日期：2 0 0 6 年4 月2 0 日摘要近年来，随着上海实施郊区战略和沿江战略以及江苏实施沿江战略，嘉定区迎来了新的历史发展机遇。上海国际汽车城、F 1 赛车场、安亭新镇、嘉定工业区北扩等一大批重大工程相继上马，有力地推进了嘉定的城市化进程。全区城市化水平从1 9 9 9 年的3 9 9 上升到2 0 0 4 年的6 5 3，城市化进程平均每年递增4 2。与此同时，嘉定的征地动迁量也迅速增加，但由于嘉定区政府制定的动迁政策相对滞后，使得动迁农民利益不能得到很好的保障，再加上征地动迁运转机制中条块协力的缺陷和实际操作过程中图一时进展而影响整体的违规操作等错综复杂的因素交织在起，所以，在整个农村征地动迁过程中碰到了许多始料不及的新情况、新问题，矛盾突出，并造成了一些社会性不良后果，具体表现在：一是群众信访频繁，严重影响了政府的可信度；二是拆迁进度缓慢，严重影响了经济社会的发展；三是违规拆迁强行拆迁，严重影响了国家法律的执行。由于嘉定区位于上海市的郊区，房屋拆迁基本上以农村房屋拆迁为主，因此，本文以研究农村房屋拆迁问题为重点，从分析嘉定区房屋拆迁的现状着手，以具体的统计数据和案例，查找造成房屋拆迁问题的深层次原因，主要有：一是征地拆迁补偿法律法规的缺陷；二是征地拆迁程序上的缺陷：缺乏居民事前参与决策的程序；三是政策执行过程中的缺陷；四是行政权力的不适当作为；五是住宅梯度供应结构不合理；六是社会保障制度不完善。针对造成房屋拆迁问题的原因，文章提出了一些规范政府征地拆迁行为的对策性建议，主要有：一是完善国家征地拆迁的法律法规；二是制定合理的房屋拆迁补偿政策；三是完善征地拆迁程序：设立昕证程序；四是建立健全征地拆迁管理制度；五是建立和完善住房保障体系；六是加强社会保障体系的建设；七是引入拆迁激励机制；八是加大政策的宣传力度。关键词：城市化农村房屋拆迁征地拆迁补偿制度中图分类号：F 2 9 3 3 1，A b s t r a c tI nr e c e n ty e a r s，f o l l o w i n gw i t hS h a n g h a ii m p l e m e n t i n gt h eS u b u r bS t r a t e g ya n dt h es t r a t e g ya l o n gt h eR i v e ra sw e l la sJ i a n g s ui m p l e m e n t i n gt h es t r a t e g ya l o n gt h eR i v e r,t h eJ i a d i n ga r e aw e l c o m e st h en e wh i s t o r yd e v e l o p m e n to p p o r t u n i t y T h eS h a n g h a ii n t e r n a t i o n a la u t o m o b i l ec i t y,t h eF Iv e l o d r o m e，t h eA n t i n gX i n z h e n，n o r t he x p a n d i n go ft h eJ i a d i n gi n d u s t r i a ld i s t r i c ta n dS Oo n，t h el a r g eq u a n t i t i e so fi m p o r t a n tp r o j e c t st os t a r to n ea f t e ra n o t h e r,p o w e r f u l l ya d v a n c e dJ i a d i n g Su r b a n i z e da d v a n c e m e n t T h ee n t i r ea r e au r b a n i z a t i o nl e v e lo fJ i a d i n gi n c r e a s e dp r o g r e s s i v e l yb y4 2 f r o m1 9 9 93 9 9 t o2 0 0 46 5 3 B e c a u s eo f t h i s，t h eq u a n t i t yo fJ i a d i n gd r a f t sm o b i l i z e sa l s oi n c r e a s e dr a p i d l y,b u tb e c a u s et h eJ i a d i n ga r e ag o v e r n m e n tf o r m u l a t e dt h ep o l i c yo fm o b i l i z a t i o nr e l a t i v el a g g e d，c a u s e dt h eb e n e f i t so ft h em o b i l i z e df a r m e r sC a r l tt ob eg u a r a n t e d，a sw e l la st h ec o n t r a r yo p e r a t i o ni nt h ea c t u a lo p e r a t i o ns e e k i n gf o raw h i l ep r o g r e s s e sb u ta f f e c t i n gt h ew h o l eb a d l y,S Oa l ls o r t so fi n t r i g u i n gf a c t o r si n t e r w e a r i n gi nt h es a m ep l a c e，c a u s e dt ot h ed r a f ti nt h ee n t i r ec o u n t r y s i d em o b i l i z e si nt h ep r o c e s sb u m p i n gi n t ot h en e ws i t u a t i o n sa n dq u e s t i o n sw h i c hc a n n o tp r e s u p p o s e d，c o n c r e t em a n i f e s t a t i o n sw e r e：f i r s t l y,t h ep o p u l a c ei n q u i r yi sf r e q u e n t，w h i c ha f f e c t e dt h eg o v e r n m e n t Sc o n f i d e n t i a ll e v e lb a d l y；s e c o n d l y,t h ep r o g r e s so ft h er e m o v a lo fh o u s e si ss l o w,w h i c ha f f e c t e dt h ee c o n o m i cs o c i e t yd e v e l o p m e n tb a d l y；t h i r d l y,t h ec o n t r a r yr e m o v a la n df o r c e f u lr e m o v a l，w h i c ha f f e c t e dt h en a t i o n a ll a we x e c u t i o ns e r i o u s l y B e c a u s eJ i a d i n ga r e ai sl o c a t e dt h es u b u r bo fS h a n g h a i，t h er e m o v a lo fh o u s e si sp r i m a r i l yt h ec o u t r y s i d eh o u s e s，T h e r e f o r e，t h i sa r t i c l ei n v e s t i g a t e st h eq u e s t i o no f t h er e m o v a lo fc o u n t r y s i d eh o u s e sa sak e yp o i n Lf r o ma n a l y z i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h er e m o v a lo fh o u s e si nJ i a d i n ga r e at ob e g i n,b yt h ec o n c r e t es t a t i s t i c a ld a t ea n dt h ec a s e，s e a r c h i n gf o rt h ed e e pr e a s o no ft h er e m o v a lo fh o u s e s，i n c l u d i n g：f i r s t l y,t h ef l a wo f t h el a w sa b o u tc o m p e n s a t i n gt ot h er e m o v a l；s e c o n d l y,t h ef l a wo f t h er e m o v a lp r o c e d u r e；t h i r d l y,t h ef l o wi nt h ep o l i c ye x e c u t i o n；f o u r t h l y,t h ei m p r o p e rb e h a v i o ro fa d m i n i s t r a t i v er i g h t s：f i f t h l y,t h eh o u s i n gc o n s u m p t i o ne c h e l o np a t t e r ni su n r e a s o n a b l e；s i x t h l y,t h es o c i a lg u a r a n t e e ds y s t e mi sd i s t e m p e r e d I nv i e wo f t h er e a s o nt h a tt h er e m o v a lo f h o u s e sc r e a t e d t h ea r t i c l ep r o i o o s e ds o m ec o u n t e r m e a s u r es u g g e s t i o nt or e c t i f yt h eg o v e r n m e n tb e h a v i o ri nt h er e m o v a lo fc o u t r y s i d eh o u s e s，i n c l u d i n g：f i r s t l y,c a u s i n gt h el e g a ll a w sa n dr e g u l a t i o n sa b o u tt h er e m o v a lo fc o u t r y s i d eh o u s e st ob ep e r f e c t；s e c o n d l y,f o r m u l a t i n gr e a s o n a b l ep o l i c i e sa b o u tc o m p e n s a t i n gt ot h er e m o v a lo f h o u s e s；m i r d l Nc o n s u m m a t i n gt h ep r o c e d u r eo ft h er e m o v a lo fe o u t r y s i d eh o u s e s-E s t a b l i s h i n gh e a r i n gp r o c e d u r e；f o u r t h l y,e s t a b l i s h i n gt h ec o n t r o ls y s t e mo ft h er e m o v a lo fe o u t r y s i d eh o u s e s；f i f t h l y,e s t a b l i s h i n ga n dc o n s m n m a t i n gt h eh o u s i n gs a f e g u a r ds y s t e m；s i x t h l y,s t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m；s e v e n t h l y,i m p o r t i n gt h er e m o v a lo fh o u s e sd r i v em e c h a n i s ma n de i g h t h l y,e n l a r g i n gt h ep o l i c yp r o p a g a n d a K e yw o r d：U r b a n i z a t i o n；R e m o v a lo fc o u t r y s i d eh o u s e s；C o m p e n s a t i o ns y s t e mo ft h er e m o v a lo f c o u t r y s i d eh o u s e sT h eC h i n e s eb o o k sc a t e g o r yn u m b e r：F 2 9 3 3 1第1 章绪论I 研究目的近年来，我国的国民经济持续快速发展，与之相应，我国各地区的城市化进程也随之加快。在国际上，一个国家城市化的程度与速度是衡量其现代化程度的一个重要指标。诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨提出：“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重的经济利益。要提高我国的城市化率，就必须要大力推进城市建设。而城市建设(包括城市的改造、建设和扩展)的基本前提是进行拆迁活动，甚至从某种意义上讲，新城市就是拆出来的。房屋拆迁就是伴随着中国经济发展及城市建设而产生的一种现象。房屋拆迁，是指在城市开发旧城改造的过程中，依据国家的有关法律、法规的规定而实施的依法拆除他人的房屋，并给予适当安置的行为。2 对于绝大多数的中国老百姓而言，房子是他们安身立命的港湾，是其最重要的私有财产，也是其保护自己人身安全乃至其他人权的重要载体，正如十八世纪英国首相所说的：“穷人的茅舍风能进，雨能迸，国王不能进。”3 可以说，房屋对于广大人民群众来说，就是他们的“奶酪”，谁都不能随便动它。然而，由于我国房屋拆迁制度的不完善，使得被拆迁人的这一最根本的财产权得不到应有的保护，并导致了一系列的房屋拆迁纠纷的发生，有些纠纷的冲突还相当激烈，严重影响了社会的稳定和发展。特别是湖南“嘉禾事件”4 经媒体曝光后，国务院办公厅于2 0 0 4 年6 月6 同下发了关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知，明确要求严格控制房屋拆迁面积，凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区，一律停止拆迁，集中力量解决拆迁遗留问题。可见，拆迁问题不仅仅是一个城市建设纠纷问题，它已牵涉到法律、政府职能、公众权利等诸多方面。当酊，房屋拆迁矛盾已成为一个讨论的热点和焦点问题，也是制约我国经济社会发展的一个重要瓶颈。从各地区社会情况来看，房屋拆迁的现状不容乐观，一方面是大量的建设项目需要拆迁，另一方面却是大量的拆迁项目实施艰难，各张承银、杨晓之：关于城市房屋拆迁问题的思考载中国矿业大学学报2 0 0 5 年第2 期。2 下世涛、张晓彤编著：房地产法律翩度，东北财绎大学出版社，2 0 0 0，第6 l 页。3 刘军宁；风能进雨能进，国下不能进一政治理论视野中的财产权与人类文明，三联书店，1 9 9 8。霈禾事件；2 0 0 3 年7 月，湖南嘉禾县启动珠泉商贸城项目的拆迁，尉相当数量的居民对拆迁条件小接受，拆迁T 作止步小前。该县就滥用行政权力，要求伞县党政机关和企事业单位工作人员做好珠泉商贸城拆迁对象中臼己亲属的“岫色”T 作：即包a j l 定期限内完成拆迁补偿评估丁作，签好补偿协议，腾房并交付再种计件，包协助做好妥善安臂_ 作，小尢理取闹，小参与集体t 访和联名告状。古则，即实行“曲挣”处理：即暂停蟓单位丁作、停发T 资。由于政府介入拆迁。损害厂群众的利益，并造成，严重的后果。资料柬碌：中国新闻坶刊，2 0 0 4 年1 2 月2 7 日。1 类被拆迁人往往因对拆迁补偿、生存问题、社会保障等问题不满，用各种方法进行消极抵抗，房屋拆迁难已成为构建和谐社会中的一个不和谐音符。但是，任何一个城市的再造，都需要大量的房屋拆迁，房屋拆迁是城市建设和发展的需要，上海也不例外。据统计，2 0 0 3 年前，上海每年的动拆迁8 1 0 万户，动拆迁产生的房地产市场刚性需求达到8 0 0 万平方米，占市场总量的三分之一。然而，自2 0 0 3 年，全国发生了数起动拆迁恶性事件之后，中央明文规定不得强拆强迁。同时，由于房价高速上涨，拆迁成本大幅提高，使得上海动拆迁速度明显下降。2 0 0 4 年，上海全市计划拆迁8 万户，但是，实际只完成了6 0，不到5 万户。2 0 0 5年，上海继续放慢了动拆迁速度，全年计划只动拆迁6 万户。5 因为拆迁难，大大放缓了城市建设的进度。而作为上海郊区的嘉定来说，也面I 晦着同样的困境。房屋拆迁关系到每个房屋所有权人、使用人的切身利益，如何在城市化进程中既维护公共利益的实现，又能让个体利益主体得到最大限度的法律保护，这是一个既涉及到城市的有序发展和社会稳定的重要问题，又关系到能否有效走出房屋拆迁难困境的关键。为改变目前房屋拆迁过程中存在的拆迁难现象，通过分析嘉定区房屋拆迁的现状和存在问题，查找拆迁问题产生的种种原因，研究解决房屋拆迁问题的对策措施，以期给政府主管部门和相关单位突破拆迁瓶颈提供参考。2 先行研究的特点尽管房屋拆迁问题是当前备受关注的热点和焦点，并引起了各级政府的高度重视。但真正研究房屋拆迁问题的专家学者却是风毛麟角，很好的证明就是不管是在办学规模宏大的综合性大学还是在一般的图书馆中都很少能找到相关研究的著作。因此，对于化解房屋拆迁矛盾这一课题，鲜见专门学者的研究，对这一社会问题的探讨和解决，往往在有关政府主管部门的文件和通告中能够找到。偶尔在大学学报或相关杂志上看到的研究，也仅仅是从理论的角度较为抽象地对房屋拆迁中存在的问题进行研究，缺少实证研究。这些研究的主要特点是：(1)侧重于对城市房屋拆迁问题的研究。如，蓝万标，蓝菊玲在当前社会城市拆迁存在的问题及对策研究。一文中，对城市拆迁问题现状归类为三个方面，即群众信访频繁、强行拆迁粗暴对待、拆迁安置补偿不到位。并分析了拆迁问题产生的原因，主要是公民法律意识较过去有所增强；一些单位和部门对群众反映的问题不够重视，没有及时处理，直接造成了群众的不满；政府行为过多介入私权，一些干部不关心群众的疾苦。在谈到解决城市拆迁问题的对策及措施时，主要是强调政府部门必须从源头抓起，如严格拆迁许可证制度，实行拆数据柬源：城市拆迁：风u 浪尖：的舞者，载发展2 0 0 5 年第5 期，总第1 7 5 期a“裁片网山帅扎学院学撤第2 5 卷增刊，2 0 0 4 年1 2 月。-2-迁安置资金监管，加强拆迁安置工作人员的管理等等；其次是迸一步完善法律法规，如把纯粹为商业用的开发和为社会公共利益而进行的开法区别对待，司法权不应当为行政权服务等；最后是进一步创新社会制度，如把征地的决策权和执行权分开，强行拆迁由法院来执行等。又如，张承银、杨晓之在关于城市房屋拆迁的思考7 一文中，认为当前城市房屋拆迁工作面临的问题是拆迁难、拆迁的氛围较差。在产生的原因上，从被拆迁人的经济承受能力、住宅梯次消费结构的合理性，被拆迁人的期望值、司法救济途径、拆迁补偿安置等五个方面进行了分析。在解决城市房屋拆迁问题的对策上，从依法拆迁，有情操作，切实维护被拆迁入合法权益、尽快建立和完善住房保障体系、城市建设管理部门之间要密切协作，维护法律尊严，保障政令畅通、加大宣传力度，坚持正面引导等几个方面都进行了分析。此外，关于研究城市房屋拆迁问题的文献还有我国城市房屋拆迁问题的宪政思考8、城市拆迁的透视与思考9、中国城市房屋拆迁的制度性障碍分析”等文章。(2)侧重于从政府的角色定位来研究房屋拆迁问题。因为房屋拆迁行为涉及到政府、开发商以及被拆迁人三个不同角色的利益冲突。在经济层面上，这些利益是指政府发展城市功能，完善公共设施，不断提高城市面貌和经济发展的公共利益；开发商通过拆旧建新实现经济利益；以及被拆迁人希望在拆迁中改变居住条件，提高生活的个人利益。在法律层面上，它又涉及到政府与开发商、政府与被拆迁人的行政法律关系以及开发商与被拆迁人的民事法律关系。由于政府在房屋拆迁中的角色重要而且特殊，为此，也有学者从政府角色出发，对房屋拆迁问题进行研究：罗世荣等在城市房屋拆迁中政府角色的法律分析”一文中，从现行城市房屋拆迁管理条例入手，分析政府、开发商、被拆迁人在城市房屋拆迁管理活动中的不同利益，立足于政府的适度干预手段，如拆迁公告的性质认定、对行政裁决的调整、取消行政强制拆迁，调整司法强制拆迁等，实现政府对开发商拆迁行为的规制，以及对被拆迁人弱势利益的保障，以寻求调和三者矛盾的途径。(3)小结。综上所述，先前关于房屋拆迁问题的相关研究，对象主要集中在对城市房屋拆迁问题进行研究，强调的是城市房屋拆迁行为，缺少对农村房屋拆迁问题的研究；在对拆迁问题产生的原因分析上，以定性分析居多，缺少量化分析，而且往往离开土地谈拆迁，忽视了土地的价值。同时，在原因的剖析方面7 载中国矿业大学学报2 0 0 5 年第2 期。载郑州人学学报2 0 0 5 年第2 期。载人民论坛2 0 0 5 年第3 期。载t 理论前沿2 0 0 5 年第4 期。“载重庆建筑大学学报2 0 0 5 年第2 期。t也比较浅，不够全面；在对策措施的分析上，主要集中在法律层面进行分析，以研究政府行政决策居多，而对如何完善被拆迁人社会保障研究不够。J 下是由于对当前房屋拆迁难这一社会现象缺少多视角、系统化的研究，使得政府各职能部门在制定相关的政策、措施时缺乏理论支撑力度，出台的拆迁政策往往治标不治本。房屋拆迁问题这一严重影响城市建设的“顽症”得不到有效根治，并已成为制约我国经济社会发展的重要“瓶颈”。3 本研究的特点笔者的本科学业是在同济大学完成的，所学的专业是工业与民用建筑，辅修房地产管理专业。四年的大学学习，让我很好地熟悉和掌握了有关建筑工程和房地产政策等方面的知识。大学毕业后，我在嘉定区住宅发展局从事住宅建设管理工作，尤其是从事配套商品房建设以后，更使我能在一线了解到有关房屋拆迁方面的情况。我的研究生专业是复旦大学公共管理专业。这些学习都为我写作本篇论文打下了基础。本文以研究农村房屋拆迁闯题为重点，从分析嘉定区房屋拆迁现状着手，以具体的统计数掘和案例，对房屋拆迁造成社会问题的各种原因进行深入剖析，并提出一些规范政府征地拆迁行为的对策性建议。本研究主要有四个特点：(1)重视实证的研究方法。从分析嘉定区房屋拆迁的现状着手，以具体的统计数据和案例进行实证考察，展示当前房屋拆迁中产生的各种社会问题，较全面地分析了房屋拆迁造成社会问题的主要原因。(2)重视对国外土地征用制度的借鉴性研究。因为嘉定区的房屋拆迁基本上是以农户为主，而房屋拆迁的实质是获得土地的使用权，土地是拆迁的真正目的，这里就涉及一个土地征用问题。通过对国外土地征用制度进行比较研究，借鉴一些在征用原则、补偿制度等方面有益的做法，为完善嘉定区的房屋拆迁政策提供帮助。(3)本文努力挖掘理论深度。尝试将公共管理学、公共政策学、法学等理论引入到对房屋拆迁现状分析、原因剖析和对策制定中去。(4)本位尝试提出些对解决嘉定区房屋拆迁问题具有可操作性的对策。如，本文提出的打破拆迁政策一层不变的局面，拆迁补偿政策走市场化道路，真诈给被拆迁入以“实惠”；又如，本文提出的征地留用地制度，让广大因征地被拆迁的失地农民以参股的方式来经营土地，改善失地农民的生活。4 结构安排本文共分为七章。第一章“绪论”对本文研究的目的、先行研究的特点，本研究的特点进行了介绍。第二章“房屋拆迁的含义和分类”阐述了房屋拆迁的含义，并根据土地性质，投资主体、拆迁主体的不同对房屋拆迁进行了三种划分，重点介绍了城市房屋拆迁行为与农村房屋拆迁行为的不同特征。第三章“嘉定区房屋拆迁的现状和存在问题”介绍了嘉定区的城市化进程和房屋拆迁现状，并从三个方面分析了房屋拆迁中产生的社会问题。第四章“嘉定区房屋拆迁问题的生成原因分析”对房屋拆迁造成社会问题的原因从征地拆迁补偿法律法规的缺陷、征地拆迁程序上的缺陷等六个方面进行了深入分析。第五章“国外土地征用制度的借鉴性研究”对国外土地的征用原则、补偿制度、补偿制度的共同点进行比较研究。第六章“规范政府征地拆迁行为的对策性建议”从完善国家征地拆迁的法律法规、制定合理的房屋拆迁补偿政策等八个方面提出了解决嘉定区房屋拆迁问题的对策建议。第七章“结论”对本文的基本研究结论进行了归纳。一第2 章房屋拆迁的含义和分类由于城市规划和国家专项建设工程的需要，必须对城市土地的使用权实行再分配，从而达到土地资源的合理配置，使土地利用效率最大化。这往往就需要拆除大量的旧房，在原有土地上进行新的开发建设。但是，由于土地的地上附着物凝结了原用户的资金和劳动力，并且是原用户、住户赖以生存和生产的基本物质条件，因而在再建设过程中，必须对原用户、住户的损失给予适当补偿，并对其进行妥善的安置，这就是所谓的房屋拆迁。1 房屋拆迁的含义房屋拆迁是指在城市开发旧城改造的过程中，依掘国家的有关法律、法规的规定而实施的依法拆除他人的房屋，并给予适当安置的行为。房屋的拆迁有两个过程：“拆”和“迁”。拆解决的是对旧有房屋的拆除，迁解决的是对拆迁户的安置。其中涉及很复杂的法律关系，如房屋所有权或使用权的转移关系，由于拆迁而产生的补偿关系等。2 房屋拆迁的分类房屋拆迂根据不同的标准可作不同的划分；(1)根据拆迁房屋所占土地性质的不同，可分为征地拆迁行为和城市房屋拆迁行为。征地拆迁行为，是指集体所有的土地上的房屋的拆迁，主要是农村房屋拆迁，先要依法将土地的所有权性质改变，即征收为国有，才可一并考虑地上附着物的征收。城市房屋拆迁行为，是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。“(2)根据拆迁再造项目的投资主体不同，可分为市政动迁和社会动迁。市政动迁是指城镇人民政府以财政拨款的形式对市政设施进行新建和改建面对设施用地上的房屋进行的拆迁。社会动迁是指为了满足自身的需要，建设单位动用资金进行基本建设投资而发生的房屋拆迁。(3)根据拆迁主体的不同，可分为自行拆迁、委托拆迁。自行拆迁，是指房屋建设丌发单位自行组织建设用地上的房屋住户进行的拆迁。委托拆迁，是指房屋建设开发单位自己不直接对用地上的房屋组织拆迁，丽是委托有房屋拆迁资质的单位进行房屋拆迁。”j 才亮：房屋拆辽实务 M ，北京：法律出版什，2 0 0 2。6 3 城市房屋拆迁与农村房屋拆迁的区别由于嘉定区位于上海市的郊区，房屋拆迁基本上以农村房屋拆迁为主，因此，本文将重点研究农村房屋拆迁行为(即：征地拆迁行为)。城市房屋拆迁与农村房屋拆迁(即：征地拆迁行为)相比较，主要有以下四个不同的特征：(i)城市房屋拆迁的被拆迁房屋位于城市规划区内的国有土地之上，而征地拆迁的被拆迁房屋虽然可能位于城市规划区内，但一定是在非国有土地之上。根据中华人民共和国土地管理法”的规定，我国土地的所有权分为两种：一是国家所有；二是集体所有。其中城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地属于集体所有。(2)城市房屋拆迁的被拆迁房屋对所占土地是享有使用权，拆迁需依法收回土地使用权；而征地拆迁的被拆迁房屋一般占有宅基地，归当地农民集体所有，拆迁需征为国有，改变所有权。(3)城市房屋拆迁行为主要依法律和城市房屋拆迁管理条例的规定实施，是地随房走；而征地拆迁则是依土地管理法及相关法律法规实施，是房随地走。(4)城市房屋拆迁时，对被拆迁房屋的补偿主要依区位、用途和建筑面积确定，补偿金额中区位价值是最重要的因素；而征地拆迁时对土地价值的补偿较低，目前来说的确不合理，这是引发征地拆迁纠纷的主要原因。相关被拆迁人利益的两者不同之处，主要在于这两种拆迁适用的法律不同，具体体现为拆迁的程序、补偿的范围以及方式均有所不同。中华人民共和国七地管理法于1 9 8 6 年8 月2 5R 第六届令国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，后先后于1 9 8 8 年1 2 月2 9 日、1 9 9 8 年8 月2 9 日、2 0 0 4 年8 月2 8 日3 次作修I F-7-第3 章嘉定区房屋拆迁的现状和存在问题1 现状：嘉定区的城市化进程和房屋拆迁问题的凸现进入新世纪后，随着上海实施郊区战略和沿江战略以及江苏实施沿江战略，嘉定区迎来了新的历史发展机遇。上海国际汽车城、F l 赛车场、安亭新镇、嘉定工业区北扩等一大批重大工程相继上马，有力地推进了嘉定的城市化进程(见下图1)。图1 嘉定区区域位置及主要项目分布图资料来源：嘉定区规划垃计院提供，由笔者整理全区城市化水平“从1 9 9 9 年的3 9 9 上升到2 0 0 4 年的6 5 3，城市化进程平均每年递增4 2(见下图2)。图2 嘉定区城市化进程变动趋势资料柬源：历年嘉定统计年鉴同时，伴随着城市化进程的加快，大量农田被征用，成为城市建设用地。据统计，嘉定区1 9 9 9 年的耕地面积为2 4 4 1 8 公顷，而2 0 0 4 年却只有2 1 7 1 4 公顷，五年间减少了2 7 0 4 公顷，平均每年减少5 4 0 8 公顷(见表1)。在城市化水平发展最快的2 0 0 2-2 0 0 4 年间，全区耕地面积锐减幅度最大，达到了1 7 3 2 9 公顷，平均每年减少8 6 6 4 5 公顷。而城市化水平发展相对较慢的1 9 9 9 2 0 0 0 年问，全区耕地面积仅减少了1 1 6 公顷。表1嘉定区历年耕地面积变化情况表年份总用地面积(平方公里)耕地面积(公顷)耕地面积占比1 9 9 94 5 8 82 4 4 1 85 3 2 2 0 0 04 5 8 82 4 3 0 25 3 0 9 62 0 0 14 5 8，82 4 0 7 85 2 5 2 0 0 24 6 3 92 3 4 5 75 0，6 2 0 0 34 6 3 92 2 5 3 5 94 8 6 2 0 0 44 6 3 92 1 7 2 44 6 8 资料束源：历年烹定统计年菩。其中：因建设卜海国际汽车城的需要，2 0 0 2 年将青浦区白鹤镇的部分十地(5 1 平方公晕)划入嘉定区安亭镇管辖。因此，从2 0 0 2 年起，嘉定区的总血积由原来统计的4 5 8 8平方公卑增加到4 6 39 平方公罩。“城市化水1 7 足指城镇人口占总人u 的比荤。摘自黄碾辉、汗晖著：城市发展中的士地制度研究，中国 I 会科学m 版祀，2 0 0 2，第2 7 贞-9 t在城市化进程中，因为土地的征用，嘉定区也产生了大量的涉及农民切身利益的征地拆迁行为。据统计，嘉定区2 0 0 1 年至2 0 0 5 年底共核发拆迁许可证1 4 8张，其中：国有土地拆迁许可证3 4 张，征用农村集体土地拆迁许可证l i l 张，既有国有土地、又有征用农村集体土地拆迁许可证3 张。共涉及动迁户数1 0 3 6 7户，其中城镇居民1 4 6 1 户，农村居民8 9 0 6 户(见表2)。拆除各类房屋面积1 3 5 5 0 0 1 3 平方米，其中城镇居民的居住用房1 2 5 1 7 7 8 平方米，农村居民的居住用房1 2 2 9 8 2 3 5 平方米。动迁单位2 0 4 家，拆除各类非居住用房6 4 0 9 7 1 3 平方米。表2 嘉定区历年核发拆迁许可证情况表单位：户、万平方米核发许拆迁总量其中年份可证数户数面积国有户数面积集体户数面积2 0 0 12 91 2 7 52 0 6 92 2 91 1 31 0 4 61 9 5 62 0 0 23 43 9 5 26 2 9 28 0 94，2 33 1 4 35 8 6 92 0 0 33 11 8 4 84 6 51 5 20 71 6 9 64 5 82 0 0 43 31 9 7 03 81 22 3 51 6 4 81 7 3 52 1 6 42 0 0 52 11 3 2 22 7 1 63 60 31 2 8 62 6 8 6资料来源：嘉定区房地局拆辽管理科从核发许可证后的当年拆迁完成情况看，因补偿标准偏低，又较长时间不作调整，同时房价快速上涨，使得动迁户的利益受到严重损失，所以拆迁完成率呈逐年下降的趋势。2 0 0 1 年核发的拆迁总量为1 2 7 5 户、面积2 0 6 9 万平方米，当年实际完成拆迁1 0 5 0 户、面积1 9 8 9 万平方米，拆迁完成率为9 6 1。到2 0 0 5年，核发的拆迁总量为1 3 2 2 户、面积2 7，1 6 万平方米，当年实际完成拆迁6 2 3户、面积1 2 4 6 万平方米，拆迁完成率仅为4 5 9(见表3)。表3 嘉定区历年核发拆迁许可证当年拆迁完成情况表单位：户、万平方米拆迁总量当年实际完成拆迁量年份拆迁完成率户数面积户数面积2 0 0 11 2 7 52 0 6 9】0 5 01 9 8 99 6 1 2 0 0 23 9 5 26 2 9 23 6 3 75 6 1 38 9，2 2 0 0 31 8 4 84 6 51 3 3 42 8 3 86 1 0 2 0 0 41 9 7 03 8 1 28 8 11 6 34 2 8 2 0 0 51 3 2 22 7 1 66 2 31 2 4 64 5 9 资料来源：历年t 嘉定年鉴拆迁完成率是指完成的拆迁面积占拆迁总面积之比。再从历年完成的拆迁量累计情况看，迄今为止，2 0 0 1 年核发的1 2 7 5 户、面积2 0 6 9 万平方米，已实际完成1 2 7 1 户、面积2 0 6 7 万平方米，拆迁完成率为9 9 9；2 0 0 2 年核发的3 9 5 2 户、面积6 2 9 2 万平方米，已实际完成3 9 3 4 户、面积6 2 5 6 万平方米，拆迁完成率为9 9 4；2 0 0 3 年核发的1 8 4 8 户、面积4 6 5 万平方米，已实际完成1 7 5 8 户、面积4 4 9 力平方米，拆迁完成率为9 6 6；2 0 0 4年核发的1 9 7 0 户、面积3 8 1 2 万平方米，已实际完成1 1 3 5 户、面积2 9 6 9 万平方米，拆迁完成率为7 7，9；2 0 0 5 年核发的1 3 2 2 户、面积2 7 1 6 万平方米，已实际完成6 2 3 户、面积1 2 4 6 万平方米，拆迁完成率为4 5 9。五年来，嘉定区房屋拆迁管理部门所核发的1 4 8 张拆迁许可证的基地的拆迁情况是：目前已实际完成的基地有9 1 个，尚有5 7 个在拆基地，基地拆迁完成率为6 1 4 9。”2 嘉定区房屋拆迁中产生的社会问题(1)群众信访频繁，严重影响了政府的可信度