实施房屋拆迁监理工作思路初探(中国国土资源网).pdf

中国国土资源网-阅读http:/ 18:19:00新闻搜索 高级搜索用户登陆中国国土资源报地质勘查导报中国地产市场杂志中国土地国土资源通讯读者信箱新闻中心:今日要闻 新闻评论 视点新闻 土地:土地利用 土地整理 农地保护 房地产市场:招拍挂公告 项目转让 项目合作 房地产快讯 融资与合作政府国土:重要讲话 部委政令 法规建设 矿产:地质勘探 储量管理 两权市场 海洋与测绘:海洋资源 海洋经济 基础测绘 测绘动态 论坛:国土局长论坛首页新闻中心地产市场矿产资源中国地交会地质公园会员专题开发区指南法制园地土地展馆实施房屋拆迁监理工作思路初探国土资源网(2011年7月15日 13:22)北京市土地储备整理中心石景山区分中心 吕振库 房屋拆迁监理，是指拆迁项目单位委托具备一定条件的拆迁监理机构，依据拆迁法规政策、拆迁工程相关文件和拆迁工程委托监理合同对房屋拆迁活动实施监督管理的行为，包括资金监理、程序监理、政策监理、进度监理、现场监理，是建设工程监理制度在拆迁活动中的应用。为何要引入房屋拆迁监理？土地储备制度自建立以来，对各地政府加强宏观调控、推进城市化进程、提升土地价值、保障民生以及促进地方经济社会发展作出了很大贡献。在这一过程中，土地储备也呈现出了它的特点：一是规模大，土地储备开发项目往往是成片开发，涉及土地少则几百亩，多则上千亩；二是资金密集，其资金需求量往往达到几十亿甚至上百亿，其中拆迁费用所占比例最高；三是涉及部门广泛，包括土地征收、测绘、拆迁、评估、拆除、大市政建设等各个方面，参与单位多，往往分若干个标段，每个标段都有对应的拆迁公司、评估公司、测绘公司和拆除公司。而作为土地储备开发重心的拆迁工作也有它独特的特点：一方面，拆迁工作面对千家万户，拆迁情况千差万别，不可能一一对应有关拆迁政策，如何套用相关政策的自由裁量权力大，极易出现工作失误和腐败问题。另一方面，拆迁工作专业性强，要求工作人员必须熟知国家、政府制定颁布的相关法律法规、条例、办法等政策，熟悉拆迁工作的各个环节。这些特点决定了拆迁工作的复杂性，也同样决定了拆迁工作面临着各种问题的挑战。房屋是公民生存和发展的最基本的生活资料，被国家通过立法加以重点保护。然而，在城市房屋拆迁中，损害被拆迁人财产权利甚至侵犯被拆迁人人身权利的行为频频发生。之所以会造成如此局面，主要因为当前的工作还存在一些问题：一是拆迁相关的法律法规不健全，使得拆迁工作规范性差，自由裁量高；二是储备机构或一级开发实施单位技术力量单薄，管理不到位；三是拆迁工作需要拆迁、评估、测绘和拆除等公司共同协作，而彼此的协调和约束监督还有所欠缺；四是拆迁中因监管不力及利益驱动，“房虫”大量存在，拆迁公司或拆迁人员的恶意串通现象屡禁不止，严重干扰了正常工作；五是储备机构筹措资金委托实施单位实施一级开发，而实施单位委托拆迁服务单位实施拆迁的模式，致使管理链条过长，造成管理不力；六是拆迁人员业务素质低、工作经验不足，造成拆迁工作质量不高。综合以上分析来看，将建设工程监理机制引入到拆迁工作中，引入具备专业素质和技术能力的独立第三方介入拆迁过程的监督管理，配合协助监管拆迁工作，形成拆迁、拆除、评估公司，项目实施单位和拆迁、监理三方互相制约的机制，非常必要。2011年1月21日，国务院颁布了国有土地上房屋征收与补偿条例。新法规明确了拆迁主体为市、县人民政府，房屋拆迁改变为房屋征收，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域名家讲坛 孟坚：楼市调控进入深水区进入9月，传说中的“金九银十”楼市销售旺局面似乎并未如期而至。相反，见诸媒体的房地产库存增加、二手房与新房价格倒挂的消息却时有耳闻。一般来说，开发商对市场动 陈淮：楼市才刚入秋 还没到冬天由地产杂志等主办的“第七届中国地产金融年会南京站”昨天在南京举行，住建部政策研究中心主任陈淮在会上表示，由于国内通胀形势比较严峻，货币政策将进一步收紧，叶檀：中国房地产企业洗牌时间来临当下的房地产市场受政策挤压，房地产开发企业渐入并购高峰期。根据清科研究中心的数据，从去年三季度开始，房地产并购数量在我国并购市场居首，当季中国并购市场 贾康：房产税将在四方面显效财政部财政科学研究所所长贾康18日表示，房产税的改革方向应该肯定，将在四个方面显示正面效应。“现在应该考虑试点方案的进一步优化，然后再考虑怎么去扩大覆盖面。徐立凡：罚款3万能制止房地产违规吗立法初衷再良好，执法态度再严肃，假如违法收益总是大于守法收益，那么违法冲动就不可能被抑制。扭转“轻罚立法”的倾向，已不能再拖。据报道，住建部日前就房地产开 叶檀：城市综合体将让千城一面住宅地产退烧，商业地产升温，尤其是城市综合体，成为房地产调控下众人追抢的香饽饽：从去年九月份开始，北京、上海的商铺交易量超过住宅交易量。城市综合体升温 顾云昌：下一个5年房地产资金或由堵变疏几乎每一轮楼市调控，都会令一批开发商资金紧张。但在昨日举行的“2011年中国价值地产年会”上，中国房地产与住宅研究会副会长顾云昌却为开发商们带来 秦虹：价值地产或是企业转型新方向在中国房地产市场目前的形势下，企业面临转型，价值地产这一概念应运而生。昨日，住建部政策研究中心副主任秦虹在2011价值地产年会现场从预期、销售、资金和政策4搜索中国国土资源网-阅读http:/ 18:19:00的房屋征收和补偿工作，并可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收和补偿具体工作。可见，新法规下的房屋征收与老法规的房屋拆迁在具体实施方面没有发生根本变化。在政府主体实施房屋征收的情况下，建立拆迁监理机制更是尤为必要。引入拆迁监理机制是一个具有前瞻性的举措，可以通过专业化、全过程的监控管理，规范拆迁行为，控制拆迁成本，有效地降低拆迁风险，更好推进拆迁工作开展和保障各方利益。房屋拆迁监理是怎样运作的？四个特点一是服务性，这是监理工作的根本属性，主要体现在它的业务性质方面，运用规范、控制、协调的手段，统一拆迁标准，规范拆迁行为、控制拆迁成本，协助拆迁主体完成项目拆迁工作；二是独立性，这是公正性的基础和前提，拆迁监理单位如果没有独立性，公正性便无从谈起；三是公正性，拆迁监理单位以有关法律法规、相关方案、办法为依据，站在第三方立场上，既要维护国家和主体的利益不受损失，也不能损害和侵犯被拆迁人的合法权益；四是科学性，拆迁监理工作是为主体提供一种高智能的技术服务，这就要求拆迁监理工作应当遵循科学的准则，运用系统化的管理体系和办法指导拆迁工作。两大职能房屋拆迁监理工作职能包括两个方面，一种职能是全过程的监控管理，即代表项目主体对项目拆迁全过程进行监督、管理。按照管理控制类型划分，全程监控管理分为事前和事中的控制。其中，事前控制是在拆迁前期准备阶段，监理人员针对影响拆迁工作的诸因素，制定相关措施和要求，包括拆迁现场复核、提出预分方案的编制要求、审核预分方案等，做好事前控制工作能够把问题消灭在萌芽状态，实现防患于未然。事中控制是指拆迁监理人员在现场对正在进行的拆迁活动给予指导和监督，以保证拆迁工作按规定的政策、程序和要求进行，发现问题及时纠正，从而避免在事后审计时发现问题。另一种职能是提供专业的咨询建议，运用专业技能和工作经验，针对不同项目的实际情况和特点，提供咨询建议。主要内容核查测绘公司出具的测绘成果图。对图中涉及的房屋坐落、土地面积、建筑面积等进行核查。重点审核土地的四至、面积、房屋布局和建筑面积，尤其对面积较大、容积率较低的测绘成果图进行重点审核。核查评估公司出具的评估报告。对其在评估报告中运用的技术方法、技术参数、技术标准等进行审查。重点审核计算过程是否正确、数值是否合理、附属物和高档装修情况。核查拆迁公司的房屋拆迁基本情况调查表。对表中登记事项进行逐一核查，重点核查被拆迁人的家庭人口情况、营业面积。参与制定、审定房屋拆迁预分方案。对预分方案的制作提出要求，对方案中涉及的各参数取值进行核对。通过审定预分方案，可以发现项目存在的共性问题，提前制定预案，事先提出要求。审核房屋拆迁补偿协议。核对被拆迁人的拆迁补偿款及各项补助、奖励是否正确，核实被拆迁人分户是否符合相关规定。重点审核以下三项内容：一是协议签订是否符合政策要求，二是支持协议签订的要件是否齐全有效，三是各项补偿补助款是否正确。工作流程拆迁监理工作主要分两部分：一是前期准备阶段的监理，二是动迁阶段的监理。前期准备阶段的监理主要是配合实施主体，运用监理单位自身的专业技能和实践经验，指出拆迁实施方案和实施细则中不完善、不明确的地方，同时结合项目的实际情况，提出专业建议，尽量在动迁期前使之完善和明确，保证整个拆迁过程中政策的统一性和连贯性。具体分三步走：第一步，现场核查工作。根据重点抽查和随机抽查的要求，按一定的抽查比例，分标段实施现场核查，确定核查名单后，首先由测绘单位提供分户测绘图，评估单位提供分户评估报告，拆迁单位提供房屋拆迁基本情况调查表，对上述资料整理初审后，提出监理核验指令单，组织相关单位进行现中国国土资源网-阅读http:/ 18:19:00场核查，针对核查结果提出整改意见。第二步，审定预分方案。通过审定预分方案，一方面要求拆迁公司完善基础信息，从而为拆迁决策提供准确的一手资料，另一方面发现项目存在的共性问题，提前制定预案，事先提出要求。第三步，提供专业技术培训。对实施主体、拆迁公司、评估公司、测绘公司进行相关业务培训，统一要求、统一标准，规范格式。动迁阶段的监理也分三步走：第一步，动迁前期配合实施主体，进行补偿协议及流转要件的联合审查，帮助实施主体的审核人员尽快熟悉审核工作的要求；第二步，复审补偿协议及流转要件，出具复审意见，督促实施单位进行整改；第三步，参与处理拆迁工作过程中出现的重大疑难问题。审核要求测绘成果图审核的三点要求第一，测绘成果图应分别标注全院土地面积、全院建筑面积、房屋建筑面积、棚、地下室、二层及二层以上面积。其中：全院土地面积指整张测绘成果图院落总面积，它可以清晰地反映出非它属院落界址点线及轮廓；全院建筑面积是包括所有院内外首层房屋建筑面积、非首层的地下部分、二层及二层以上部分、棚、天井、采光等；房屋建筑面积是专属其全院房屋正式建筑面积，不包括非首层的地下部分、二层及二层以上部分、棚及棚房部分；完全是地下部分或二层及二层以上以及棚的部分，是将来不被认定建筑面积的，但不包括二层有规划建房批示的情况，待调阅权属证明后另行商榷再标注。第二，一个院落有不同产权人时可采取两种形式：一是按打斜线或对角线做它产处理，二是将院落中房屋幢号对应各产权人处理，房上房或楼上房的所示幢号要对应其底层幢号加杠标示。第三，动迁过程中会有申请修测或复测的，若测绘面积属计算有误与初始测绘成果发生变化，测绘公司必须提供情况说明，测绘日期以再次出图日期为准，但调整坐落、产权人姓名、不改变图纸面积的无需再调整出具日期。评估报告的审核要求其一，报告格式要统一。评估结果分报告要统一规范，特别是拆迁补偿款结果要有计算过程，要列示拆迁房屋重置成新价（精确到元）、房屋朝向等因素修正系数；附件部分应有评估结果通知单及拆迁房屋重置成新价明细表；报告中所标明的房号或序号要与测绘成果图所示幢号相对应。其二，现状容积率要规范。全院有两个及以上产权人（含直系或旁系等现象）时，各自产权人现状容积率按统一取值计算，取小数点后二位（不进位）；全院土地分摊到各产权人时，现状容积率要保留小数点后四位（不进位）。其三，分报告签章页与评估结果通知单落款日期要一致，估价作业日期不得晚于协议签订日期，更不得早于测绘成果出具日期。其四，对所有权产别描述时，原宅基地内所有权房屋产别为私产，原公有住房产别为直管公房或自管公房。拆迁协议档案的审核要求首先，流转补偿协议档案必备要件要齐全有效。其次，入户调查表应将被拆迁人建筑面积、土地面积填写齐全，户籍内容应详细写清户主、产权人、共居人相互之血亲关系；低保、残疾等情况按表格内容填写齐全，同时需要拆迁公司调查人员和房屋产权人签字确认。户口簿复印件包括户主首页、本人页及变更页、与户主共居本人页、变更页复印件；被拆迁人与被授权委托代理人分别提交本人第二代居民身份证在有效期之内的正反面复印件。最后，在给予一次性停产停业综合补助费核定面积问题上，商铺面积按被拆迁人提交的经工商行政机关盖有备案专用章字样的经营住所证载面积为依据，或以现场实际用于生产经营的房屋建筑面积为依据给予补助；营业执照副本复印件不能缺少上一年度年检章，且经营期限均在有效期内；提供税务机关出具的缴费凭证或减免税证明，同时需提供税务登记证复印件。中国国土资源网-阅读http:/ 18:19:00综上，通过实施房屋拆迁监理机制，形成拆迁、拆除、评估公司，项目实施单位和“拆迁监理及法务人员”三方互相制约的机制，在拆迁审核中不仅形成内部“串联”审核的内控机制，还形成三方制约的外控机制。但房屋拆迁监理是一项新生事物，需要在摸索中不断总结归纳，从而形成一整套规范化的拆迁监理制度、程序、办法等。拆迁监理工作离不开各相关单位的理解和支持，需要各相关单位逐步认知、互相磨合、互相配合，同时如何更有效地发挥拆迁监理的作用，如何完善拆迁监理的工作制度，还有很多工作需要去做。摘自中国土地2011.06 单位:中国国土资源网北京蓝德瑞绍斯信息发展有限公司 电话:010-66123059,66123060,66187543,66117653,66557863 地址:北京西城区西四羊肉胡同甲30号 传真:010-66123060 邮件:clr_中国国土资源网-阅读http:/ 18:23:51新闻搜索 高级搜索用户登陆中国国土资源报地质勘查导报中国地产市场杂志中国土地国土资源通讯读者信箱新闻中心:今日要闻 新闻评论 视点新闻 土地:土地利用 土地整理 农地保护 房地产市场:招拍挂公告 项目转让 项目合作 房地产快讯 融资与合作政府国土:重要讲话 部委政令 法规建设 矿产:地质勘探 储量管理 两权市场 海洋与测绘:海洋资源 海洋经济 基础测绘 测绘动态 论坛:国土局长论坛首页新闻中心地产市场矿产资源中国地交会地质公园会员专题开发区指南法制园地土地展馆西北地区线性工程项目用地情况调研国土资源网(2011年7月15日 13:26)长安大学 刘志宏 马智民 张毅 林超 为了解西北线性工程用地情况，国家土地督察西安局与长安大学合作，对西北地区国家和省级铁路、公路，输油、输气、输电等线性工程项目用地情况进行了调研，并对调研中发现的问题及成因进行了分析，在此基础上对线性工程的用地管理机制创新提出了相关建议。西北线性工程的用地情况及特点此次调研，涉及西北地区 2007年 1月 2010年 9月期间开工建设的国家和省级线性工程项目共184个，占地总面积为 69294.86公顷；其中新增建设用地 57740.26公顷，占 83.33%，存量建设用地11554.40公顷，占 16.67%。在新增建设用地中，农用地转用36847.50公顷，其中占用耕地 17065.24公顷，分别占新增建设用地面积的 63.82%和 29.56%。在 184个线性工程项目中，铁路项目 41个，公路项目 119个，管道（输油、输天然气、输电）工程项目 24个。根据调研资料并结合所掌握情况，笔者认为西北地区线性工程项目用地具有如下三个特点：一是项目线路长，跨行政辖区多，涉及土地类型复杂。二是征地补偿安置标准差异大，征地拆迁协调难度高，农民因失地而获得生活保障的程度明显偏低。三是项目建设受西北地区自然、气候等客观条件限制，施工期短，每年仅 5 10月份为项目建设施工期。线性工程用地存在的问题及成因调查中发现，西北地区线性工程项目违法违规用地比例高：184个线性工程项目用地中，违法违规项目 100个，占项目总数的 54.35%，违法用地面积45443.939公顷，占用地总面积的 65.58%。其主要原因是：地方政府急于追求经济增长和政绩，不惜忽视甚至违反土地管理法律法规。在国家、省级重点线性工程项目用地中，政府原因造成的土地违法的现象十分突出，地方政府为了加速地方经济建设速度和提高经济增长效益，希望国家投资的线性工程项目快上马、快使用，不愿意对这些项目的土地违法进行查处，默许和纵容了土地违法行为。一些案件被查处后，心态上往往存在着委屈、不服和抵触的情绪，周围人“同情”，当事人“光荣”，“对西部土地监管应放松和放宽执法尺度”的呼声较普遍，这些观念甚至在部分高层领导中也有市场，以至于土地法律法规被漠视。国家重点线性工程建设项目审批程序与土地审批在时序上冲突。国家重点线性工程一般都是国家和地方急需的基础设施建设项目，由省级发改委组织申报，国家发改委审批。这些项目的审批往往立项快，审批快，按照发展改革部门投资管理要求，项目立项和初步设计批准后，要当年完成设计、当年施名家讲坛 孟坚：楼市调控进入深水区进入9月，传说中的“金九银十”楼市销售旺局面似乎并未如期而至。相反，见诸媒体的房地产库存增加、二手房与新房价格倒挂的消息却时有耳闻。一般来说，开发商对市场动 陈淮：楼市才刚入秋 还没到冬天由地产杂志等主办的“第七届中国地产金融年会南京站”昨天在南京举行，住建部政策研究中心主任陈淮在会上表示，由于国内通胀形势比较严峻，货币政策将进一步收紧，叶檀：中国房地产企业洗牌时间来临当下的房地产市场受政策挤压，房地产开发企业渐入并购高峰期。根据清科研究中心的数据，从去年三季度开始，房地产并购数量在我国并购市场居首，当季中国并购市场 贾康：房产税将在四方面显效财政部财政科学研究所所长贾康18日表示，房产税的改革方向应该肯定，将在四个方面显示正面效应。“现在应该考虑试点方案的进一步优化，然后再考虑怎么去扩大覆盖面。徐立凡：罚款3万能制止房地产违规吗立法初衷再良好，执法态度再严肃，假如违法收益总是大于守法收益，那么违法冲动就不可能被抑制。扭转“轻罚立法”的倾向，已不能再拖。据报道，住建部日前就房地产开 叶檀：城市综合体将让千城一面住宅地产退烧，商业地产升温，尤其是城市综合体，成为房地产调控下众人追抢的香饽饽：从去年九月份开始，北京、上海的商铺交易量超过住宅交易量。城市综合体升温 顾云昌：下一个5年房地产资金或由堵变疏几乎每一轮楼市调控，都会令一批开发商资金紧张。但在昨日举行的“2011年中国价值地产年会”上，中国房地产与住宅研究会副会长顾云昌却为开发商们带来 秦虹：价值地产或是企业转型新方向在中国房地产市场目前的形势下，企业面临转型，价值地产这一概念应运而生。昨日，住建部政策研究中心副主任秦虹在2011价值地产年会现场从预期、销售、资金和政策4搜索中国国土资源网-阅读http:/ 18:23:51工建设，与土地管理法规定的建设用地审批程序难以吻合。主要表现在：一是初步设计在其选线勘测上并不精准，更改变数大，当遇到地形和地质状况不宜建设或者拆迁难度大、补偿安置费过高时，往往会改变设计线路方案，势必产生边设计、边试验、边施工的“三边”工程。由于线路不确定、面积不准确、安置补偿落实不到位等，造成土地审批无法组件上报。二是地方政府上项目、求发展心切，默许了边施工、边申报、边审批，造成项目用地违法违规。三是对先行用地政策执行不到位，如以先行用地批复代替正常的土地审批，随意扩大先行用地范围，先行用地批复后逾期仍未完成正式土地审批手续等。不同法律在土地利用行为规范上的冲突，也导致了违法违规用地现象的发生。由于线性工程项目战线长，涉及的土地类型多，适用的法律多，不同法律和政策规定存在差异和冲突。主要表现在：一是对土地利用类型存在概念和认识上的差异，各行业管理部门各持己见，难以形成一致意见，致使土地申报无法完成组件，延长了土地审批周期。如银武高速公路什延段林地属贺兰山自然保护区，由于国土资源部门和林业部门在对林地认定上的差异，林业部门长达两年多时间坚持不予出具林地使用许可手续，致使该项目用地至今未能审批。二是部分法律条文的制定在 20世纪 90年代，只强调了对建筑物和构筑物的保护，忽略了这些建筑物和构筑物对农业生产的长期影响，导致了补偿范围的缺失。如输油、输气管道等线性工程，按照石油、天然气管道保护法规定，禁止在管道中心线两侧各 5米范围内种植深根作物、建温室等，而且要求管道要保证常年处于恒温状态。该规定致使管道两侧的土地长期不能正常种植农作物，剥夺了农民获得正常收益的权利，但在补偿安置过程中，规定只按标准很低的临时用地予以补偿，为此农民反响强烈。土地报批的前置条件多，跨部门协调难度大，报批组件周期长。目前的土地审批前置条件过多，涉及不同行业，跨部门组件难度大、周期长。虽然国土资源部对土地审批报件进行了简化，由原先要求的35个减少至 10个，但涉及跨部门报件时，往往由于个别问题的拖延解决，导致报件难以齐全，影响了土地审批周期。例如，土地审批表中要求有林地用地许可、社会保障安置证明、环境影响评价等前置条件，虽然在理论上较为全面地考虑了失地农民的利益，但在操作层面上难度大，跨行业跨部门协调困难。土地征收补偿安置标准偏低，失地农民利益没有得到充分保障。西北地区资金匮乏，地方政府在国家重点线性工程项目上为了配套资金成为合作方，一方面与铁路、交通等部门在签署省部协议中约定，将本应由项目建设方支付的土地征收和安置补偿费用，作为地方政府的入股份额；另一方面又以尽量低的征地安置成本争取项目，吸引投资。这些都导致了土地补偿安置标准过低且补偿安置不及时。特别是国家级线性工程项目，没能做到征地补偿同地同价，没有充分体现国家对民生、对农村集体经济组织和农民利益的保护与尊重。解决线性工程用地问题的建议从当前西北地区经济建设的实际和未来发展的趋势看，在相当长一段时期内，以线性工程项目为主的基础设施建设仍是国家投资和建设西北地区的重点。因此，在解决线性工程项目用地违法违规问题时，应该采取切实有效措施，从制度层面上创新用地机制，解决现实问题。规范线性工程用地行为，对重点工程违法违规用地出重拳打击。现阶段，西北地区国家和省级线性工程项目违法用地面积比重呈逐渐增大的趋势，而且在地方负面影响很大。随着中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见（中发 2010 11号）的落实和西北地区经济建设跨越式发展步伐的加快，这种趋势将更加明显。因此，加强国家重点线性工程用地行为规范化，出重拳打击重点工程违法用地已经势在必行。一是启动并实施重大项目问责制度。现实中，国家和省级重点线性工程违法用地的问题越来越突出，已到了非下决心解决不可的地步。建议国土资源部将土地督察和卫片执法检查中发现的国家、省重点工程违法占地的情况，向国务院专报，并尽快出台加强重点建设项目用地监管、规范各部门用地行为的规范性文件。对违法占地的大型企业及其主管部门敢于问责，公开曝光。二是建立国家重点工程土地督察机制，通报相关部委和省级人民政府，及时纠正，限期整改。同时注重建立全社会监督机制，接受媒体和群众举报，使国家和省级重点项目带头依法依规用地。中国国土资源网-阅读http:/ 18:23:51改革审批制度，创新线性工程项目用地审批机制。按照国家和省级线性工程项目用地的特点，对现行的土地预审制度、先行用地政策和土地审批制度进行改革和创新。一是为保障国家和省级重点工程用地，国土资源部在制度上设计了先行用地的用地政策，但是应对此进行严格界定，防止大量非重点项目借先行用地的优惠政策非法占地。二是建立线性工程用地“预审批制度”。把土地预审与先行用地审批结合起来，把土地预审做细、做全，通过土地预审和先行用地审批后，才允许开工建设。三是将部分审批前置条件改为后置条件。例如，将涉及林地使用许可、社会保障安置证明、环境影响评价等作为后置条件，只要有地方人民政府的书面承诺，建设单位可在土地预审批准后，项目开工一年补齐后置要件。四是强化对国家和省级重点线性工程项目用地预审和土地审批的监督和管理，先行用地审批权力可授权省级人民政府实施，向国土资源部备案，备案材料要求与土地审批要件一致，半年内备案，一年内办结用地审批手续。五是可在西北地区选择具有代表性的国家线性工程项目试点，总结经验，创新土地审批机制和制度。建立高层次的土地审批协调机制。从国家层面上建立有效的跨部门、跨行业的协调机制。一是协调土地管理法与农业、森林、环保等相关法规之间存在的土地利用方面的矛盾与冲突，使用地者的土地利用行为更规范。二是通过建立部际协作机制，主动协调相关部门做好配套服务，推动国土资源从“一家管，大家用”走向“大家管，大家用”。提高安置补偿标准，保障失地农民的权益。积极探索建立国家重大项目土地安置补偿保障机制。国家投入资金的重点线性工程项目应当将土地征收和安置补偿费用单列，直接拨给省级人民政府，由其具体实施和落实。省级项目也应设立土地补偿安置基金，凡用于征地和补偿安置的费用必须落实到位，保护农民利益，确保农民生活标准不下降，长远生计有保障。摘自中国土地2011.06 单位:中国国土资源网北京蓝德瑞绍斯信息发展有限公司 电话:010-66123059,66123060,66187543,66117653,66557863 地址:北京西城区西四羊肉胡同甲30号 传真:010-66123060 邮件:clr_中国国土资源网-阅读http:/ 18:25:24新闻搜索 高级搜索用户登陆中国国土资源报地质勘查导报中国地产市场杂志中国土地国土资源通讯读者信箱新闻中心:今日要闻 新闻评论 视点新闻 土地:土地利用 土地整理 农地保护 房地产市场:招拍挂公告 项目转让 项目合作 房地产快讯 融资与合作政府国土:重要讲话 部委政令 法规建设 矿产:地质勘探 储量管理 两权市场 海洋与测绘:海洋资源 海洋经济 基础测绘 测绘动态 论坛:国土局长论坛首页新闻中心地产市场矿产资源中国地交会地质公园会员专题开发区指南法制园地土地展馆粮食安全：不能忽视耕地的作用对茅于轼先生的“18亿亩红线与粮食安全无关”的回应国土资源网(2011年7月15日 13:43)中国农业大学土地资源管理系 孔祥斌 问题一：粮食安全与设立耕地红线的关系耕地资源是国家粮食安全的重要资源保障，耕地保护是中国必须优先考虑且不能回避的问题。在亚洲季风气候条件下，气候变化通过影响粮食产量进而对国家政权产生影响，政权波动时期就是在降水量大幅下降，粮食无法满足需求的情况下产生的。因此，纵观中国风云历史，政权更替都是由于粮食安全无法保障造成的，这已成为规律。即便在盛世唐朝，关乎国家兴衰的一个重要问题也是粮食问题。正因如此，我们才有了“国以民为本，民以食为天”、“仓廪实而知礼节”、“手中有粮心中不慌”、“无农不稳，无粮则乱”等这些历史经验，它们精辟地道出了粮食安全在国民经济中的重要性。无论社会如何发展，科学如何进步，粮食问题永远是我们最基本的问题。18亿亩耕地红线要求数量与质量并重。首先，从粮食生产角度来讲，耕地资源与货币、劳动力是粮食生产的三大要素。在经济学家看来，保障粮食生产的耕地资源与货币、劳动力要素完全相同，只是一个数量的概念。因此，耕地资源生产能力的差异往往被他们忽略。然而，从资源角度来看，耕地资源与货币、劳动力要素具有显著差异，主要表现在单位面积耕地资源生产能力具有差异性。耕地资源现实生产能力取决于光照、温度、降水、坡度、土壤、作物品种、灌溉、排水条件和农户的投入积极性等众多因素，而耕地资源是承载这一切要素的空间，失去这个空间，粮食生产就无从谈起。一定数量的耕地资源是粮食安全的最直接保障，所以国家划定了18亿亩耕地红线。其次，由于我国自然条件差异大，不同区域耕地质量存在宏观差异，同一区域内部耕地质量也有差异，所以耕地的粮食生产保障能力差异巨大。国土资源部全国农用地（耕地）分等成果表明，我国农用地平均等别为9.80等，低于平均等别的1015等地占全国农用地评定面积的57%以上，生产能力大于15000千克/公顷的耕地仅占6.09%，农用地等别总体偏低。在目前的18.26亿亩耕地中，约10亿亩是旱地，约8亿亩是水浇地、灌溉水田和菜地；坡度25度以上的近1亿亩，15度以上的3亿亩；有一年三熟的优质高产高效农田，也有三年不下一滴雨的耕地；有草帽田，也有不适合牛耕、只能人耕的天梯田；从滨海区域到3100米海拔的青藏高原都有耕地分布；差地三亩养一人，而高产田一亩养三人。正是基于此，国家又通过设定15.6亿亩基本农田，对耕地质量进行保护。总的来讲，不仅要对优质耕地进行保护，还要进行建设，只有如此，才能为粮食生产提供最重要、最坚实和最基础的保障。从这个意义上讲，18亿亩耕地红线是要求数量与质量并举的红线。18亿亩耕地红线是应对全球气候变化带来不确定性影响的保障。全国农用地（耕地）分等成果显示，我国耕地分布集中性特征显著，局部的耕地资源与水热资源匹配度低，耕地资源与生态要素存在空间互补性。相同的自然条件变化可能对不同区域的耕地质量存在不同影响，因而使得耕地质量稳定性存在空间互补性，从整体上保障了粮食安全。然而，全球气候变化异常，会加剧耕地资源生产能力的波动，导致优质耕地资源生产能力出现巨大波动。例如，全球气候变暖对东北、华北耕地资源生产产生不利影响，但是对新疆、青海等地却产生短期的有利影响。另外，紧紧依靠几个区域和部分优质耕地资源名家讲坛 孟坚：楼市调控进入深水区进入9月，传说中的“金九银十”楼市销售旺局面似乎并未如期而至。相反，见诸媒体的房地产库存增加、二手房与新房价格倒挂的消息却时有耳闻。一般来说，开发商对市场动 陈淮：楼市才刚入秋 还没到冬天由地产杂志等主办的“第七届中国地产金融年会南京站”昨天在南京举行，住建部政策研究中心主任陈淮在会上表示，由于国内通胀形势比较严峻，货币政策将进一步收紧，叶檀：中国房地产企业洗牌时间来临当下的房地产市场受政策挤压，房地产开发企业渐入并购高峰期。根据清科研究中心的数据，从去年三季度开始，房地产并购数量在我国并购市场居首，当季中国并购市场 贾康：房产税将在四方面显效财政部财政科学研究所所长贾康18日表示，房产税的改革方向应该肯定，将在四个方面显示正面效应。“现在应该考虑试点方案的进一步优化，然后再考虑怎么去扩大覆盖面。徐立凡：罚款3万能制止房地产违规吗立法初衷再良好，执法态度再严肃，假如违法收益总是大于守法收益，那么违法冲动就不可能被抑制。扭转“轻罚立法”的倾向，已不能再拖。据报道，住建部日前就房地产开 叶檀：城市综合体将让千城一面住宅地产退烧，商业地产升温，尤其是城市综合体，成为房地产调控下众人追抢的香饽饽：从去年九月份开始，北京、上海的商铺交易量超过住宅交易量。城市综合体升温 顾云昌：下一个5年房地产资金或由堵变疏几乎每一轮楼市调控，都会令一批开发商资金紧张。但在昨日举行的“2011年中国价值地产年会”上，中国房地产与住宅研究会副会长顾云昌却为开发商们带来 秦虹：价值地产或是企业转型新方向在中国房地产市场目前的形势下，企业面临转型，价值地产这一概念应运而生。昨日，住建部政策研究中心副主任秦虹在2011价值地产年会现场从预期、销售、资金和政策4搜索中国国土资源网-阅读http:/ 18:25:24无法保障我国耕地资源安全。因此，耕地资源空间分布的特殊性，决定了粮食安全不仅要有15.6亿亩基本农田的保护，还要有耕地数量的保护。只有确定18亿亩耕地落实到不同区域，才能有效地支撑粮食生产以及应对全球气候变化对粮食生产波动性的不利影响、全国范围内粮食安全保护策略的有效实施。18亿亩耕地红线是应对和减缓全球气候变化的资源本底。生态学方面的研究成果表明，我国的陆地生态系统可以吸纳大约全国27%38%的二氧化碳排放量，其中耕地资源具有极高的固碳潜力，可以有效调控二氧化碳排放量。从这个意义上讲，18亿亩耕地资源也是应对全球气候变化挑战的有利资源，是可以进行管理和调控的固碳资源，而且潜力巨大。问题二：粮食产量与耕地面积的关系未来作物单产提高存在极限，靠高投入带来的提高需付出环境代价。国家层面的粮食产量增加取决于作物的播种面积和具体作物的粮食产量，因此，粮食总产量取决于两个要素：播种面积和作物单产水平。应当承认，全球农业革命使作物单产大大增加。据研究，世界绿色革命使全球粮食单产从1970年的1770千克/公顷增加到2000年的3060千克/公顷。我国近30年来的作物单产增加，也得益于作物品种改良、土壤改良、施肥技术等农业科技进步的支撑作用。当前，为了继续保持农业革命的成效，人们又将更多期望放在了基因育种等现代农业技术上，然而这些技术进步的实施必须依靠高质量的农田作为支撑，遗传基因控制技术和现代农业精确农业技术只有在光、热、水、土资源保障的优质耕地资源上才能实现。虽然我国农业的高投入在一定程度上带来了高产量，然而大量化学肥料、农药的施用以及地下水资源的过度开采，也使我国耕地资源在保障粮食生产的同时增加了消耗代价。例如黄淮海区域，为了保障作物高产而实行的一年两熟制，已经使这个区域的地下水位显著下降。调查表明，华北平原的地下水开采深度最深达到300米，农田机井密度显著增加，但是使用年限却大大减少。粮食高产增加带来的这种环境代价将是影响粮食产量持续增加的重要限制因素。与我国的情况形成鲜明对比的是美国。来自美国的调查显示，中国的人均耕地只有0.094公顷，而美国的人均耕地是1.52公顷，是中国的16倍。美国不仅耕地资源数量丰富，而且耕地资源质量优越。笔者在美国调查发现，美国多是雨养农业，很多区域可以实行一年两熟，耕地资源根本不用灌溉，但是为了保障耕地资源持续利用，大都实行一年一熟；还有很多耕地资源实行轮作，即种植一年，闲置一年，基本是通过优越的自然条件和规模化进行生产。粮食生产不是为了追求更高的产量，而是寻求产量、效益和环境的均衡协调。因此，化肥和农药施用量并不大，耕地资源的可持续利用切实得到了保障。我国自然经济条件复杂，粮食增产的政策效应具有区域差异性。改革开放30多年来，粮食的主要生产者农户的土地利用目标已经发生了显著变化。在发达区域，更多的农户着眼于可获得高价值的作物种植上；而中西部区域农户种田的目标是满足自己粮食需求和获得一定利润，甚至一些地方连这种目标都难以实现，已形成了老人、妇女和儿童种田，青壮年纷纷出走乡村的局面。农户种田收入微薄，而造成这一现象的原因之一就是缺乏足够的耕地资源。耕地资源不足，使中国的部分农民成为世界上特有的“两栖”居民，辗转于城市和农村之间。同时，有限的耕地资源也会使国家实施农业政策提高粮食产量的能力下降。综上来看，粮食安全不能仅仅寄托在粮食单产持续增加上。从技术上来讲，粮食单产可以小幅度提高，但是大幅度提高有限。粮食单产的增加必须依托优质的耕地资源。我国作物单产依靠高投入增加所造成的环境代价是耕地资源短缺的直接原因。在人均耕地资源紧缺条件下，有限的耕地资源迫使农户土地利用目标多样，使国家政策调控的空间有限。因此，无论是从科技进步、政策调控，还是从耕地资源生态安全来讲，只有一定数量的耕地资源保障，才能有效协调粮食高产和耕地资源持续利用的问题。18亿亩耕地是作物播种面积的保障。作物产量增加的另一因素是播种面积，而作物播种面积直接影响粮食安全，从这个意义上，耕地资源数量不与粮食安全具有一一对应关系，但是耕地资源数量与播种面积具有直接且显著的对应关系。由于我国区域光热差异显著，使我国的耕地资源作物熟制存在显著差异。我国的东北、西北区域，耕地只能是一年一熟，而在华北平原、长江中下游平原是一年两熟，在广东、海南则是一年三熟。我国城市化和工业化的推进路线从珠江三角洲到长江三角洲再到华北平原，城市化中失去的更多的是一亩一年两熟和一年三熟的优质耕地资源，则相当于中国北方的二到三亩的一年一熟的耕地资源。中国的耕地资源空间分布与30年前相比，在空间上已经发生了显著的变化，耕地资源重心已经从东南部向西部和北部转移。这种位移，虽然使得耕地资源数量与粮食安全之间的关系没有通过具体的数字显现出来，但是支撑粮食播种面积的耕地资源空间位置却发生了显著的变化，它在保障播中国国土资源网-阅读http:/ 18:25:24种面积和粮食安全的同时，对耕地资源空间格局产生了重要影响。东北、新疆、内蒙的一部分作物播种面积是由草地、湿地这些生态用地转化而来。过去，江南是中国的鱼米之乡，是传统的优质水稻种植区域，但是现在，东北平原是水稻的主要生产基地。在保障水稻需求供应的背后，是中国大片的湿地和草地资源的渐渐消失，是更多的良好的生态空间的