城市规划实施评价机制初探.pdf
41【摘要】从反思我国城市规划编制和实施过程中存在的现实问题出发，结合国外城市规划实施评价的理论和实践经验，对城市规划实施评价的工作目标、工作程序、工作内容、基本方法和基本原则等内容进行了探索性的研究，同时对建立和完善城市规划实施评价机制的重点工作提出了初步的建议。【关键词】城市规划；实施评价ON THE EVALUATION OF URBAN PLAN IMPLE-MENTATIONLU Xiaobei;WU WeiABSTRACT:By reviewing the problems in urbanplan formulation and implementation,this papermakes a explorative study on the evaluation of urbanplan implementation in terms of target,procedure,content,methodology and principles on the basis ofthe theories and practices abroad,and then gives sug-gestions on the establishment and improvement ofthe evaluation of urban plan implementation system.KEYWORDS:urban planning;implementation evalu-ation1 我国城市规划实践中存在的现状问题1.1 规划编制难以对规划实施提供有效指导现行的城市规划法律法规对城市规划成果质量主要是通过实体性的规定来控制，但程序性的控制却相对缺乏。规划通过评审后，其实施的实际效果不需要通过任何的评价程序，也缺乏科学的评价标准。因此规划师几乎不需要应对规划实施的考验，自然也对城市规划的可行性缺乏足够的关注。规划师更乐于在政治口号和领导意图的指引下，进行“大胆预测”和定性判断，追求塑造宏伟蓝图和终极目标。这导致了部分规划目标既缺乏可量化的现实数据为支撑，也缺乏科学推导的过程，而且无法分解为阶段实施的目标，或反映现实生活的效果。由于缺乏研究和评价规划实施效果的平台，我国城市规划实施评价的数据、经验和案例的积累有限，规划师对影响规划实施的因素和条件缺乏直接的认识，难以把握规划目标向决策和实施行为转化的过程和规律；另一方面，规划师难以提出现实的和有力的证据证明规划目标的合理性，因此提出的规划目标和规划策略则更容易屈服于“长官意志”。1.2 城市规划调整的程序有待规范规划调整和修编是保证城市规划实施效果的重要手段。虽然城市规划法对规划调整的依据有实体性的规定，但却缺乏程序性的把握，几乎为各种利益驱动的规划调整行为都提供了启动的机会。在近期掀起的一场城市总体规划修编的“高潮”中，部分城市总体规划修编行为的背后存在一些非正当利益的驱动，包括政府官员的个人业绩、领导的人事变迁、地区间的不良竞争、甚至是以“圈地”为目的。另一方面，目前对规划调整的幅度也没有程序性的控制。虽然同为规划完善的手段，但当规划“修编”进入“高潮”的同时，规划“调整”却没有得到足够的重视。一些经济发展相对缓慢的地区，对规划出现的结构性问题无力修编，但非结构性的问题却长期也得不到调整，长久的累积使城市规划严重地滞后于城市发展；在一些经济发展迅速的地区，却频繁地进行着结构性的规划修编，一些核心的目标和策略无法得到持续的贯彻，规划成果的质量进步不大，但规划编制的成城市规划实施评价机制初探吕晓蓓 伍 炜【作者简介】吕晓蓓（1 9 7 7-），女，中国城市规划设计研究院深圳分院，硕士，国家注册城市规划师。伍炜（1 9 7 4-），男，深圳市城市规划设计研究，硕士，项目主任。【收稿日期】2 0 0 6-0 7-1 2【文章编号】1 0 0 2-1 3 2 9(2 0 0 6)1 1-0 0 4 1-0 5【中图分类号】T U 9 8 4【文献标识码】A城市规划实施评价机制初探吕晓蓓 伍 炜年会论文选登Annual Conference PapersVOL.30 NO.11 NOV.2006422006 年 第30 卷 第11 期城市规划 CITY PLANNING REVIEW本却节节升高。1.3 现状规划评价存在的问题我国现有的规划评价行为主要有两类。一类评价行为是作为规划修编的一项必要程序。在此类规划评价行为中，规划师与政府往往会把规划修编通过审查作为第一要务，因此更多地关注规划成果本身上，而把规划评价作为使规划修编合法化的一种手段，而非规划修编的依据。这种“本末倒置”的状态可能会误导规划评价的出发点和影响规划评价的科学性，甚至可能使规划评价沦为“走过场”的一种形式。同时还可能导致规划经过调整或修编后，原有的一些问题并没有得到暴露和校正，而一些仍然有效的规划策略却被推翻。另一类规划评价（或规划检讨）行为是基于已经出现的一些现实问题，而采用的一种偶发的和被动的应对措施。由于没有长期稳定的规划评价机制，政府和规划师只能根据普遍存在的社会现象或已经出现的社会问题来判断规划的有效性或适应性。因此偶发的评价行为往往无法于“事前”或“事中”发现问题，由此衍生的规划调整自然更滞后于问题的发生。由于缺乏主动的和程序性的规划评价行为，城市规划更容易处于一种横遭指责和摆布的被动状态，一方面非规划领域的决策失误可能会被误判为城市规划的失误，另一方面规划的调整更容易受到主观因素和非正常环境因素的错误引导，反而打乱了原有规划指导下城市发展的正常秩序。2 国外城市规划理论与实践综述国外的城市规划评价从最初仅仅针对规划方案及其决策的技术手段进行评价，发展为结合规划实施环境中的各种不确定性因素的评价方法。时至今日，规划评价已经从一种单纯的技术手段演化为规划实施的重要保障机制和城市规划链条中的重要环节。美国在 新泽西州发展与重建规划中提出“根据州立规划行动（指引）的规定，最终规划应包括适当的监管变量，并规定经济环境、基础设施、公众生活以及政府间协调方面的规划目标。在最终规划通过后，这些变量和目标在执行中加以评价。”另外还规定了“在实施规划执行中监管或评价计划过程中，如果目标没有实现，州规划委员会应评估这种情况发生的原因，并确定是否应改变规划目标”。英国在R P G s 体系（R e g i o n a l P l a n n i n g G u i d-a n c e 区域规划指南）中加入了监督与评价的环节。2 0 0 2 年由副首相办公室发布的区域规划监督指南（M o n i t o r i n g R e g i o n a l P l a n n i n g G u i d a n c eG o o d P r a c t i c e G u i d a n c e）中对规划评价的目标、程序和方法，以及规划阶段实施目标和指标的选择都进行了全面的阐述。大伦敦规划（L o n d o n P l a n）中有专门的章节规定规划监测和评价工作的主要内容，而且伦敦市长每年以年度规划监测报告（L o n d o n P l a n A n n u a l M o n i t o r i n g R e p o r t）的形式向公众公布规划监测和评价的情况。从国外城市规划评价理论的发展进程和各国城市规划评价实践的案例来看，国外的城市规划评价作为一种实施城市规划目标和规范规划行为的重要手段，已经成为一个不可或缺的环节贯彻到规划实施的整个过程中，而且其地位和作用正在通过制度化或法制化的程序不断地得到强化和巩固。3 建立城市规划实施评价的基本理念综合国外城市规划评价的理论与实践经验，以及国内现有的研究成果，可以将城市规划实施评价的基本理念作如下的描述：城市规划实施评价是指在城市规划实施过程中，对城市规划实施效果以及规划实施环境的趋势和变化进行持续的监测，并在固定的实施阶段利用事先约定的评价指标对规划实施监测的结果进行评价，以衡量规划实施的效果。再通过比照规划实施的实际效果与规划原定的阶段实施目标的偏差，对规划的目标、策略和实施手段进行调整。城市规划实施评价有别于对城市规划成果本身或对规划方案的评价，主要是针对已付诸实施的规划在各个特定的实施阶段所产生的实际效果和发挥的实际作用进行评价，其间充分考虑影响城市规划实施的各种因素，也承认因此而产生的城市规划目标和策略的偏差。4 城市规划实施评价的主要程序及各阶段工作内容城市规划实施评价包含了“规划监测规划评价规划调整”三项基本内容，并通过规划监测向上连接规划实施阶段，通过规划调整向下连接规划修编阶段。它应是一个连贯和持续的过程，应有机地贯穿到从规划编制和规划实施的全过程中（表1）。434.1 规划编制阶段制定规划实施评价的工作框架在规划编制的早期阶段，规划编制单位就应结合规划目标和策略，提出分阶段的规划实施目标，并选择相应的评价指标；并应联合城市规划委托单位，以及其他参与规划实施的相关部门就规划监测与评价的工作目标、工作内容、工作阶段和工作程序等事宜达成一致，形成规划实施评价的工作框架。编写规划实施评价的专门章节规划编制单位还应编写有关规划实施评价的专门章节，详细解释规划目标和监测指标的选取因素，及清晰说明规划实施监测与评价的工作框架。4.2 规划评审阶段检查规划目标与上层次目标及相关政策的一致性规划审批部门应检查规划拟定的目标是否符合上层次规划的目标要求；是否能和其他已审批通过的专项规划目标具有一致性；是否与上层次政策的要求具有一致性。检查规划指标的可行性规划审批部门应检查评价规划的指标是否能准确衡量规划的实施效果；是否与国家或省市有关常用标准具有一致性；是否与其他相关领域的常用标准具有一致性。开展公众咨询或公开审查规划主管部门在公众咨询或公开审查中，应就规划的目标和监表 1 城市规划实施评价的基本程序及其阶段工作内容Tab.1 Procedure and contents of evaluation of urban plan implementation城市规划实施评价机制初探吕晓蓓 伍 炜年会论文选登Annual Conference PapersVOL.30 NO.11 NOV.2006442006 年 第30 卷 第11 期城市规划 CITY PLANNING REVIEW测指标，规划监测与评价的工作框架等有关事宜征求公众及相关部门的意见；并应同时公布规划监督的方式，以及公众监督规划实施的途径和信息反馈的机制。4.3 规划实施阶段持续地监测规划实施情况在规划实施过程中，规划监测专职机构（或规划主管部门）应广泛地收集反映规划实施效果的信息或数据，并跟踪上层次规划和政策的变化；检讨规划实施管理中各环节的工作情况；收集公众及相关部门对有关规划执行情况和规划实施管理的申诉和建议，分阶段评价规划实施情况在规划拟定的各规划实施阶段，规划主管部门组织相关单位根据事先拟定的规划实施监测与评价指标，评价规划实施的效果和识别规划实施中存在的问题。编写规划实施监测与评价报告规划实施评价的阶段工作完成后，应及时编写规划实施监测与评价报告，报告应包括相应时期内关键目标和指标的实施情况的细节，并指出在该阶段无法获取数据或信息的那些指标或无法获取的原因。另外报告还应说明规划实施环境的重大变化。报告的核心内容是就规划是否需要调整或修编做出判断，并提供相关建议。公众咨询公布规划实施评价报告，接受公众对规划实施效果的监督、吸收公众对规划调整的意见。4.4 规划修订阶段审查规划实施评价结果将规划实施评价结果报规划审批部门审查，并由其确定下列事项：是否需要对规划进行调整或是修编，调整的幅度如何，是否需要启动规划修编程序。规划调整或修编城市规划审批部门就规划修订或修编的申请批复后，规划主管部门应组织城市规划编制单位开展修订或修编工作。公众咨询城市规划主管部门应就调整后的规划草案开展公众咨询。4.5 规划实施完成后规划实施完成后城市规划主管部门应将各阶段规划实施监测、评价、修订及公众咨询的情况的相关记录存档备案。通过长期积累，可以为未来改善城市规划编制质量和实施手段提供有价值的资料和经验。5 以目标为导向的城市规划评价方法以目标为导向的评价方法是目前国外城市规划实施监测与评价工作中采用的主要方法，其中制定阶段实施目标和选择评价指标是这一方法中的核心环节（图1）。大伦敦市规划实施监测的目标和指标样例可以充分地反映这一方法的基本思路。如表2 所示“将伦敦建设成为一个适宜居住的城市”是大伦敦市规划的一项规划目标，在大伦敦市规划“规划的监测和修订”章节中将这一目标分解为“供应2 3，0 0 0 套新住房”和“提高5 0 的可支付住房的比率”两项阶段实施目标，并为评价这两项指标分别制定了“新的住房供给增量”和“可支付住宅供给量占住房供给总量比率”两项评价指标。另外对于“提升社会包容力，防止权利剥夺与社会不公的现象”这类看似抽象的目标，规划则提出“利用就业市场中弱势群体的就业机会这一指标”来监测，而且提出了很具体的实施目标。规划师在制订城市总体规划等宏观层次的规划时，往往跟随各类政策和文件制订一些宏伟精彩但又异常抽象的规划目标，却很少试图将其转化为可量化的现实数据或可以观察到的现实表图 1 以目标为导向的城市规划实施评价的基本程序Fig.1 Procedure of target-oriented evaluation of urban plan implementation45征，普通百姓很难从中看到可能为现实生活带来的改变，自然也失去了对城市规划的兴趣。规划实施评价中阶段实施目标的制定和评价指标的选择，可以推动规划师在编制规划时密切联系规划实施的可行性要求，深入探索和反思城市规划对城市居民现实生活的实际变化。6 结语对城市规划实施评价机制的积极探索，将有助于完善我国的城市规划程序，促进城市规划的制度建设，提升城市规划成果的质量，巩固公众对城市规划的预期和信赖，推动我国的城市规划工作逐步迈向“可持续发展”的良性循环。我国的城市规划实施评价才刚刚起步，为了尽快建立并完善这项制度，笔者建议从以下三项重要工作出发：（1）尽快将城市规划实施评价制度纳入到相关的城市规划法律法规当中，使之成为城市规划从编制到实施过程中的必须程序。（2）在各种层次和各种类型的城市规划实践中，开展城市规划实施评价的试点工作，积极探索和推广适合我国国情的城市规划实施评价方法。（3）制定和完善相关的技术规范和实施细则，规范城市规划实施评价的程序和行为。我国的城市发展日新月异，影响城市规划实施的因素异常复杂，本文在此仅对城市规划实施评价机制作粗浅的探索。要真正建立起规范化的城市规划实施评价机制，还需充分地学习和借鉴国外相对成熟的城市规划评价理论和规范化的制度，并结合我国的城市规划实践进行更加深入和广泛的研究。注释（N o t e s）根据新华网的报道，截至 2 0 0 5年 7月 6日，由国务院审批总体规划的 8 6个城市中，有 5 3个城市正在进行城市总体规划修编。这些城市中，有的是经批准施行的总体规划到期，有的是城市规模已扩展到原现行规划的终期规模，有的是城市行政区划进行了调整，有的是国家新安排了重大基础设施、公共设施建设。汪光焘部长在全国城市总体规划修编工作会议曾直言不讳地指出“一些地方在规划修编过程中出现了一些不容忽视的问题”。2 0 0 6年 4月 1日起施行的城市规划编制办法第十二条规定：城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价；针对存在问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。新泽西州发展与重建规划（N e w J e r s e y S t a t eD e v e l o p m e n t a n d R e d e v e l o p m e n t P l a n）有关此内容的原文如下：T h e S t a t e P l a n n i n g A c t r e q u i r e s t h eS t a t e P la n n in g C o m m is s io n t o in c lu d e “t h e a p p r o p r ia t em o n it o r in g v a r ia b le s a n d p la n t a r g e t s in t h e e c o n o m ic,e n v ir o n m e n t a l,in f r a s t r u c t u r e,c o m m u n it y lif e a n d in t e r-g o v e r n m e n t a l c o o r d in a t io n a r e a s t o b e e v a lu a t e d o n a no n-g o i n g b a s i s.”R P G s（R e g i n a l P l a n n i n g G u i d a n c e）英国区域规划指南是由英国副首相办公室（O D P M T h e O f f i c e o ft h e D e p u t y P r i m e M n i n i s t e r)发布的。该指南是针对特定区域和次区域制定的政策指南，由区域内众多的地方政府共同参与编制。该指南分别阐述各区域的特点及发展政策，为地方开发和保护提供指导。详见大伦敦规划章节 6 B。规划的监测和修表 2 大伦敦市规划实施效果的评估标准Tab.2 Evaluation standards of implementation effect of Greater London Plan资料来源：自大伦敦规划章节 6 B “规划的监测和修订”中摘选并编译（L o n d o n P l a n，6 B，6.8 5.M a y o ro f L o n d o n.2 0 0 4.w w w.l o n d o n.g o v.u k）。（下转第5 6 页）城市规划实施评价机制初探吕晓蓓 伍 炜年会论文选登Annual Conference PapersVOL.30 NO.11 NOV.2006562006 年 第30 卷 第11 期城市规划 CITY PLANNING REVIEW表 4 4 级空间管治的划分与实施要求Tab.4 Classification and implementation requirements of spatial governance区，强调了对区域不可建设用地的优先关注，并使对生态资源的管治由部门单向负责转向统筹协调。“三区六线”从规划管理的角度赋予了土地空间政策属性，通过差异化的土地开发许可实施对空间开发的控制。“政策分区”则将土地、空间的政策属性从单纯的规划管理层面拓展到社会综合层面，提出了这一全新的空间管治思路。从“区域绿地”到“政策分区”，广东省区域空间管治思路从单一到综合、从部门管理到社会共治、从地方各自为政到区域统筹协调，逐步形成了一套科学新颖的地方性空间管治体系。订（L o n d o n P l a n，6 B，6.8 5.M a y o r o f L o n d o n.2 0 0 4.w w w.l o n d o n.g o v.u k）国内目前对城市规划实施评价理论的研究还较少。同济大学孙施文、周宇于 2 0 0 3年在城市规划汇刊发表的文章城市规划实施评价的理论与方法是该类研究中较早和较全面的一项成果。参考文献（R e f e r e n c e s）1 T h e O f f ic e o f t h e D e p u t y P r im e M n in is t e r,U K.M o n i-t o r in g R e g io n a l P la n n in g G u id a n c e G o o d P r a c t ic e G u id-a n c e /O L .2 0 0 2.2 M a y o r o f L o n d o n.T h e L o n d o n P la n:A S u m m a r y/O L .w w w.l o n d o n.g o v.u k,2 0 0 4.3 M a y o r o f L o n d o n.L o n d o n P la n A n n u a l M o n it o r in g R e p o r t1 /O L .w w w.l o n d o n.g o v.u k,2 0 0 5.4 N e w J e r s e y S t a t e P la n n in g C o m m is s io n.T h e N e w J e r s e y（上接第4 5 页）参考文献（R e f e r e n c e s）1 谷海洪，储大建.欧洲空间区域一体化的规划 J .城乡建设，2 0 0 5（1 1）.2 张京祥，庄德林.管治及城市与区域管治一种新制度性规划理念 J .城市规划，2 0 0 0（6）.3 广东省建设厅.区域绿地规划指引 Z .2 0 0 3.4 广东省建设厅.中心镇规划指引 Z .2 0 0 3.5 广东省人民政府.珠江三角洲城镇群协调发展规划 Z .2 0 0 5.6 F i f t h N a t i o n a l P o l i c y D o c u m e n t o n S p a t i a l P l a n n i n g2 0 0 0/2 0 2 0 Z .S t a t e D e v e lo p m e n t a n d R e d e v e lo p m e n t P la n /O L .w w w.s t a t e.n j.u s,2 0 0 1.5 雷翔.走向制度化的城市规划决策 M.北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 3.6 童明.政府视角的城市规划 M.北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 3.7 孙施文.试析规划编制与规划实施管理的矛盾 J 规划师，2 0 0 1（3）.8 孙施文，周宇.城市规划实施评价的理论与方法 J 城市规划汇刊，2 0 0 3（2）.9 于卓，吴志华城市规划与管理一体化决策支持系统研究 J 武汉大学学报（工学版），2 0 0 1(1 2)1 0 吴晓勤，曹发义完善城市规划修编和调整程序 J 规划师，2 0 0 4（6）1 1 张萍.加强城市规划法规的程序性对我国规划法规修订的思考 J .城市规划，2 0 0 0（3）.
