土地资产经营机制中的城市规划管理.PDF
土地利用Land Use2 0 0 4 年 第2 8 卷 第3 期VOL.28 NO.3 MAR.200448【摘要】对城市规划管理在土地资产经营机制中的作用进行了深入探讨，认为土地资产经营机制应包括决策协调机制、市场调控机制、操作管理机制、效益保障机制四个子系统。城市规划管理贯穿于土地资产经营机制及其四个子系统中，同时，土地资产经营对城市规划管理也提出了新的要求，即城市规划对土地资产的管理应从全过程的管理转向以前期管理为重点，从审批式管理转向契约式管理，从被动管理转向主动指导。最后介绍了武汉市在建立土地资产经营机制过程中加强城市规划管理的具体经验.【关键词】土地资产；经营；城市规划管理URBAN PLANNING MANAGEMENT AND THELAND PROPERTY MANAGEMENTSHENG Hongtao;ZHOU QiangA B S T R A C T:By exploring the role of planning man-agement in land property management,this studypresents that a complete land property managementsystem should comprise four subsystems which arerelation-coordinating system,market-controllingsystem,implementation management system andprofit-guarantee system.At the same time,in orderto meet the requirement of the land propertymanagement,the planning management should focuson the prophase-centered management instead of thewhole process management,on contract-orientedmanagement instead of permit-oriented management,on voluntary management instead of passivemanagement.At last,it introduces the experience ofWuhan city.K E Y W O R D S:land property;management;urbanplanning management1 引言土地不仅是国土资源管理工作的核心内容，也是城市规划管理工作的核心内容之一。改革开放以来，随着经济建设的发展，全国各地的城市面貌发生了显著变化，但是也出现了盲目扩大城市用地规模，违反城市规划擅自批准开发建设等问题，影响了城乡建设的可持续发展。另一方面，随着土地使用制度改革的不断深化，土地的资产价值逐步得到体现，适应了各地城市建设、企业改革和经济结构调整的需要。但是土地资产的市场配置比例还不高，隐性交易仍然存在，国有土地资产流失较为严重。在这样的形势下，国务院先后下发了 关于加强国有土地资产管理的通知（国发 2 0 0 1 1 5 号）和关于加强城乡规划监督管理的通知（国发 2 0 0 2 1 3 号）两个重要文件。以上文件要求，在国土资源部 关于整顿和规范土地市场秩序的通知、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权管理规定，建设部等九部委 关于贯彻落实 国务院关于加强城乡规划监督管理的通知 的通知 等部门文件中得到进一步的细化和明确。其目的都是通过强化政府宏观调控力度，控制建设用地的总量和布局，实现土地资源的资产价值最大化，确保城乡经济社会的健康发展。加强土地资产管理进而建立健康有序的土地资产经营机制，离不开加强城市规划管理；城市规划管理作用的强化是对土地资产管理的有力支持。因此在加强土地资产管理和建立土地资产经营机制过程中，必须正确认识和充分发挥城市规划管理的作用，加强管理力度和改进管理手段。2 对土地资产经营机制的认识良性运作的土地资产经济经营机制，必须具有明确的经营目标和完善的系统构成。2.1 经营目标土地资产经营的主要目标在于：适应城市建设和经济发展的需要，按照市场运作规律来建立和土地资产经营机制中的城市规划管理盛洪涛 周 强【作者简介】盛洪涛（1 9 6 6-），男，武汉理工大学博士生,武汉市城市规划管理局,高级规划师。周强（1 9 7 4-），男，华中科技大学硕士生，武汉市城市规划管理局,规划师。【收稿日期】2 0 0 3-1 2-2 3【文章编号】1 0 0 2-1 3 2 9(2 0 0 4)0 3-0 0 4 8-0 4【中图分类号】T U 9 8 4【文献标识码】A49规范土地市场，有计划地对土地实行统一规划、统一储备、统一供应，提高土地利用效率，实现土地资产的保值增值，通过积聚城市建设资金来实施城市规划，进而提升城市功能和优化产业结构，改善城市人居环境和实现可持续发展。2.2 系统构成(1)决策协调机制。指保障城市政府及有关管理部门对土地资产的市场配置实施宏观决策，协调各级政府、各管理部门间关系的制度和运作过程，包括决策领导机构、部门间横向协调机制和部门内纵向协调机制。(2)市场调控机制。指通过对土地市场供需关系进行跟踪调查和反馈，保障城市政府进行全面市场调控的措施和手段，通常包括城市规划和土地利用规划体系、土地供应年度计划管理制度、法定图则管理制度和市场供需分析制度。(3)操作管理机制。指具体实施土地资产的收购、储备、供应和公开交易等的一系列操作过程和程序化规定。土地储备制度和土地交易制度是其中两种最基本的制度，专门的土地储备机构和土地交易有形市场是其运行的载体。(4)效益保障机制。土地资产经营是以效益最大化为目标的，但经济效益不是衡量土地资产经营效果的唯一标准，还应兼顾社会效益和环镜效益。效益保障机制是维持土地资产经营机制正常运作的关键，包括综合效益评价标准、地价标准、税费制度、投入产出及再分配制度等。3 城市规划管理在土地资产经营机制中的作用3.1 实施城市规划是土地资产经营的主要目标3.1.1 物质形态方面的城市规划实施作为物质形态方面的城市规划实施，主要是通过积累城市建设资金，落实规划确定的城市性质、发展目标和空间布局，实施城市规划确定的基础设施配套要求，进而完善和提升城市整体功能，这些共同构成了土地资产经营的主要目标之一。3.1.2 非物质形态方面的城市规划实施城市规划不仅包含物质形态方面，还包括非物质形态如环境、社会和经济等方面。在土地资产经营过程中，需要把城市规划在非物质形态方面的理论观点和目标，也贯穿到土地资产经营之中。一是要树立可持续发展的观念，避免对土地资产的过度经营和开发；二是要树立以人为本的观念，避免对人居环境（特别是人文环境和城市文脉）的破坏；三是要树立优化经济产业结构、提高经济效益的观念，同时还要兼顾社会效益和环境效益的观念，避免在土地资产经营中过分强调经济效益。3.2 加强城市规划管理是实现土地资产经营目标的重要手段3.2.1 决策协调机制中的城市规划管理土地资产经营的决策协调机制，离不开统一的决策领导机构、政府部门间横向协调机制和纵向协调机制。首先，城市规划管理部门在城市政府的统一领导下，直接参与土地资产经营决策，并成为决策领导机构的重要组成部分。其次，建立政府部门间横向协调机制，必须依靠规划、国土、财政、建设、计划等政府部门间的相互合作，这是确保土地资产经营机制正常运转的必要条件。其中以城市规划、国土资源管理部门间的相互合作最为关键，离开了两部门的通力合作，土地资产经营机制必将无法正常运转。此外，城市规划管理部门也需要建立良性的城市规划管理纵向协调机制。城市规划管理权必须集中于县级以上城市规划管理部门。在设区的市，可由市级城市规划管理部门设立区级派出机构。3.2.2 市场调控机制中的城市规划管理市场调控机制包括城市总体规划和土地利用总体规划体系、土地供应年度计划管理制度、法定图则管理制度、效益及市场分析制度。按照城市规划法，城市规划区内的土地利用，必须服从城市规划的统一安排。(1)城市规划对土地供应“量”的调控作用。国务院国发 2 0 0 2 1 3 号和 2 0 0 1 1 5 号文都强调要严格控制建设用地总量（土地供应总量），这也是实施土地资产经营的基本前提。城市规划实施对土地供应“量”的调控，主要是通过控制规划期内的城市建设规模和实施土地供应年度计划管理来实现的。而土地供应年度计划则直接承担了控制土地供应总量的任务，具体包括收购储备计划、新增地计划和出让计划等内容。在土地供应年度计划编制过程中，必须贯彻城市总体规划（以及土地利用总体规划）的控制要求，在规划的指导下，按照批准的城市建设规模和年度经济发展需要，从严控制土地供应规模。(2)城市规划对土地供应“质”的调控作用。从宏观层次来看，城市规划确定的发展目标、用地发展方向、人口和产业布局等要求，对土地资产经营特别是进行土地成片储备开发具有指导作用。进行土地成片储备开发，必须服从城市规划确定的用地发展方向、人口和产业布局要求。此外，优化用地结构是城市规划法赋予城市规划管理的基本职能之一。在各个规划层次上，从城市总体规划、分区规土地资产经营机制中的城市规划管理盛洪涛 周 强土地利用Land Use2 0 0 4 年 第2 8 卷 第3 期VOL.28 NO.3 MAR.200450划到控制性详细规划乃至修建性详细规划，都明确规定了各种性质用地的合理比例。因此，进入土地市场的产业用地和房地产开发用地之间、不同性质用地（如公共设施、居住、工业、绿化、道路、市政设施等）之间的结构比例，必须遵照城市规划的要求合理确定。从微观层次来看，任何一宗地块在进入土地市场时，必须由城市规划管理部门首先提出该宗地的土地使用和规划设计条件，对用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率和其他控制内容提出明确要求，作为国土资源管理部门进行土地招标、拍卖和挂牌出让的必备条件。未经城市规划管理部门批准，任何单位和个人都不得擅自改变土地使用和规划设计条件。(3)城市规划对土地前期储备开发的指导作用。土地资产经营强调有计划地对土地实行统一规划、统一储备、完善基础设施配套后再进行“熟地”出让，它改变了以往实行土地“生地”出让，开发商自行配套建设，造成配套不完善和配套标准参差不齐的局面。城市规划确定的道路、水、电等基础设施配套标准，配套设施等方面的要求均可指导土地前期储备开发，有助于在储备土地上形成较高标准和较为完善的基础设施配套体系，有利于土地资产在储备开发过程中不断增值。3.2.3 操作管理机制中的城市规划管理在操作管理机制中，无论是土地储备制度还是土地交易制度的运作，都必须主动与城市规划管理部门的管理程序和过程相衔接，自觉把土地储备和交易过程纳入城市规划管理程序之中，落实城市规划管理程序的切入点（包括时机、内容、权限和分工等内容），并接受城市规划管理部门对有关执行情况的监督。城市规划管理部门有权根据 城市规划法 的规定，对土地储备和交易的全过程实施管理和监督，对不符合规划管理要求的事项责令立即纠正，并保留相应的处罚权。3.2.4 效益保障机制中的城市规划管理与农村土地不同，城市土地的经济价值主要体现在地上允许的建设用途和可建设的规模，而城市规划所确定的具体地块的用地性质和开发强度，直接决定了具体地块的经济价值，从而决定了土地资产经营的经济效益。对于同一宗地而言，作为商业用途与作为市政设施或公共绿地用途，其经济效益相差极为悬殊。即使在在同一商业用途下，容积率在2.0 5.0 之间，其经济效益也相差几倍。在土地资产经营过程中，从单纯积累城市建设资金角度出发，必须重视土地资产经营的经济效益。但是绝不能把土地资产经营等同于房地产开发，单纯追求经济效益，在很多情况下需要把社会效益和环境效益放在更重要的地位。土地资产经营还需要落实城市规划确定的公共用地、开敞空间（广场和绿化）、基础设施配套等控制要求，为整个城市的可持续发展和全体市民服务，这些要求共同决定了土地资产经营的社会效益和环境效益状况。4 土地资产经营对城市规划管理的新要求4.1 从全过程管理转向以前期管理为重点传统的城市规划管理采取全过程的管理方式，从建设项目选址审批、建设用地规划审批再到建设方案规划审批，通过建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证（“一书两证”）来实现。在土地资产经营机制中，为适应市场配置土地的需要，城市规划管理必须突出重点，将管理环节前置，重在对进入市场的土地在“量”和“质”两方面进行前期管理和指导。一旦土地进入了市场并且建设单位通过土地市场以公开方式取得土地，后续的城市规划“一书两证”管理，除了在技术上进行一定程度的细化外，更多的是履行必要的法律程序，不可能改变其实质性建设内容。4.2 从审批式管理转向契约式管理在审批式管理过程中，城市规划管理部门作为管理方与作为被管理方的建设单位之间的地位是完全不平等的，被管理方之间的地位也不可能做到完全平等，往往受到权力、关系和其他多种因素的干扰。土地资产经营机制中的城市规划管理必须是一种契约式的管理。它与审批式管理不同，市场中的管理方与被管理方具有一定程度上的平等地位，而被管理方之间的地位则是完全平等的。城市规划管理部门只能在土地进入市场之前公开提出其具体管理要求，要求今后无论是谁取得土地都必须遵守，其他未提出的以现行的法律法规规定为准。对于已取得土地的一方，城市规划管理部门既不能提出超出现行的法律法规规定和超出事前提出的具体管理要求之外的要求，也不能擅自许可已取得土地的一方提出的额外要求。否则，对于取得土地的一方和参与市场竞争但未取得土地的其他各方都是一种不公平。4.3 从被动管理转向主动指导管理在建立土地资产经营机制以前，城市规划管理部门实施的是建立在申报制基础上的具体项目管理，通常有一个建设单位主动来申报建设项目选址、建设用地许可和建设工程许可。城市规划管理部门根据规划要求，决定同意或不同意、许可或不许可，处于相对被动的地位。在土地资产经营机制中，城市规划管理部门需要主动加强对土地资产经营的前期指导，明确城市规划管理目标和具体要51求。否则，一旦城市规划管理部门错过了前期管理环节，后续管理就会落空，陷入更大程度的被动之中。5 武汉市的实践情况5.1 基本框架武汉市土地资产经营机制的基本框架，体现在武汉市人民政府颁布的 武汉市加强土地资产经营管理实施方案 中，涵盖了决策协调机制、市场调控机制、操作管理机制和收益保障机制四个子系统。具体包括：(1)一个委员会：土地资产经营管理委员会；(2)两套规划：城市总体规划（1 9 9 6-2 0 2 0 年）和土地利用总体规划（1 9 9 7-2 0 1 0 年）；(3)两个管理办法：土地储备管理办法 和土地交易管理办法；(4)七个配套文件：包括土地资产机制运行、各区土地供应管理、土地供应收费、土地供应计划和地价标准等各个方面。5.2 加强城市规划管理的主要做法5.2.1 理顺城市规划管理体制武汉市长期以来坚持实行城市规划、土地（国土资源）管理局合署办公体制，在建立土地资产经营机制的过程中，进一步理顺了两个部门的关系。除中心城区已实施城市规划、国土资源合署办公外，城郊各区也开始逐步推行。武汉市城市规划、国土资源管理局在中心七个城区和东湖风景区设立派出机构，实施垂直管理；城郊各区城市规划、国土资源管理部门由市局和区政府共同管理，市局以备案形式加强对城郊各区的监督管理。在武汉市成立的土地资产经营管理委员会中，国土、规划、建设、财政等部门负责人为委员会成员，领导小组办公室设在武汉市城市规划、国土资源管理局，负责日常工作。这为城市规划管理部门加强对土地资产经营的管理创造了有利的条件。5.2.2 把实施和推进城市规划作为土地资产经营的主要目标武汉市人民政府颁布的 武汉市加强土地资产经营管理实施方案，明确提出了把实施和推进城市规划列入土地资产经营的主要目标。这就意味着落实武汉市城市总体规划所确定的城市性质、发展目标等要求，将在土地资产经营中得到贯彻和体现。5.2.3 实行土地供应年度计划管理制度在建立土地资产经营机制过程中，武汉市合理测算了建设用地需求总量，在落实国务院国发 2 0 0 2 1 3 号文严格控制建设用地规模的精神基础上，编制了2 0 0 2 年武汉市土地供应计划，确定武汉市中心城区、城郊各区的产业用地和经营性用地供应总量。对于经营性用地采取不饱和供地即求大于供的供地原则，对于产业用地供应采取鼓励措施。5.2.4 健全城市规划体系，完善中心城区控制性详细规划为配合土地资产经营机制的建立，武汉市在整理和完善前几年编制的分区规划和控制性详细规划基础上，全面完成了中心城区控制性详细规划，基本覆盖了中心城区的规划城市建设用地，为指导土地资产经营创造了必要的条件。对于土地供应年度计划确定的供应地块，将逐步试行法定图则管理，以强化管理的法律效力。5.2.5 突出管理重点，加强规划前期管理和指导在土地储备和交易制度中，加强规划前期管理和指导。对于纳入土地供应年度计划的地块，由土地储备中心委托规划咨询中心，统一进行前期咨询论证。咨询的重点是在控制性详细规划确定的地块使用性质、容积率、建筑密度等强制性控制指标基础上，结合市场情况进行经济、社会、环境等多方面的评价，确定地块的合理使用要求，向市城市规划管理局提交咨询报告。经城市规划管理部门批准后，咨询报告中提出的规划设计（土地使用）条件，作为土地进入市场的必备条件，纳入招标、拍卖和挂牌出让文件对外公示。待以公开方式成交以后，再根据土地成交确认书和规划设计（土地使用）条件，在5 个工作日内直接换发建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。以上操作模式，既增加了规划管理的技术含量，又将城市规划管理人员从繁琐的事务性管理中解脱出来，提高了规划管理效率。参考文献（R e f e r e n c e s）1 全国城市规划执业制度管理委员会.城市规划管理与法规 Z .中国建筑工业出版社,2 0 0 0.2 潘蜀健,编.房地产经营学 M .中国建筑工业出版社,1 9 9 6.3 饶会林,郭鸿懋,编.城市经济理论前沿课题研究 M .东北财经大学出版社,2 0 0 1.4 韩荡.适应城市规划的土地利用计划体系初探 J .城市规划,2 0 0 2(1 1).5 张志坚,等.市场经济下城市规划与土地利用的良性互动 J .城市规划,2 0 0 2(1 1).6 陈虎,等.关于城市经营的几点再思考 J .城市规划汇刊,2 0 0 2(4).7 盛洪涛,周强.对武汉市建立城市土地资产经营管理机制的再认识 J .武汉学刊,2 0 0 3(4).土地资产经营机制中的城市规划管理盛洪涛 周 强
