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利用电子子邮件盗盗窃商业业秘密案案件的侦侦查随着城乡乡经济的快快速发展展，对农村村的土地地征用和和城市房房屋拆迁迁规模空空前，与与土地征征用或者者房屋拆拆迁唇齿齿相连的的补偿问问题以及及由此而而引发的的补偿纠纠纷等社社会问题题已经引引起各级级政府和和社会各各界的广广泛关注注。新近近颁布的的宪法修修正案对对征用补补偿的明明确规定定，为我我们在新新形势下下重新审审视行政政补偿的的有关问问题提供供了契机机。一、  行政补补偿的性性质及其其理论（一）  行政补补偿及其其性质行政政补偿是是行政主主体基于于社会公公共利益益的需要要，在管管理国家家和社会会公共事事务的过程中中，合法法行使公公权力的的行为以以及该行行为的附附随效果果而致使使公民、法法人或者者其他社社会组织织的合法法财产及及合法权权益遭受受特别损损害，以以公平原原则并通通过正当当程序对对所遭受受的损害害给予补补偿的法法律制度度。行政补补偿制度度的要件件是：第第一，补补偿的主主体是国国家（通通过政府府行为实实施）。第第二，补补偿的前前提是“公公共利益益”需要要。第三三，补偿偿的原则则是公平平补偿。第第四，补补偿的方方式多种种多样，除除了财产产补偿外外，还可可以在生生产、生生活、就就业等方方面给予予妥善的的安置。第第五，补补偿的程程序是正正当法律律程序。行政补偿的实质在于，对于因公益需要，在经济上蒙受特别损失的人给予补偿，以调和私有财产权与公共利益的关系，实现公平正义的理想，保障法律秩序的安定。对于如何界定行政补偿的性质的问题，目前学界大多从行政责任的角度来论及，将其与行政赔偿一起归入到行政责任的范畴，认为行政补偿是一种特殊的行政法责任。然而，行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿，他并不以行政违法或过错为条件。对于相对人因社会公益而受到的损失给予行政赔偿的，并不以侵害行为与损害结果之间存在因果关系为补偿的要件。由此可见，行政补偿的要件与行政责任应具备的违法、过错、侵权损害、因果关系等构成要件尊在明显的不同。因此，笔者认为，行政补偿是一种具体行政行为，将其归入到行政行为的范畴更为合理。行政补偿与行政赔偿都是行政主体对相对人损失、损害给予的救济，但二者的性质明显不同：（1）前提不同。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿，其前提具有合法性、正当性；而行政赔偿是因行政违法或不当，使相对人受到损害所给予的赔偿，其前提具有违法性。（2）目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合理补偿；而行政赔偿则主要是为了对行政违法侵权行为进行惩戒。（3）性质不同。行政补偿是交换性的、替代性的，通过合法行政行为来实现，属于行政义务的范畴；而行政赔偿则是惩罚性的，基于违法行政行为这一前提，属于违法责任的范畴。（二）行政补偿的理论基础行政补偿制度的建立有其深刻的思想根源和理论基础：1.合法财产不受侵犯的原则。自近代以来，启蒙思想家对财产权的重要性给予很高的评价：认为财产权是人类社会发展的动力，财产得到了保护，自由、社会秩序以及其他一切基本价值才能得到保障。英国著名法学家布莱克斯顿在英国法释义中写道：最重要的事，法律不允许对私有财产进行哪怕是最微不足道的侵犯，即使为了整个社会的普遍利益，也决不允许。在一个将公共利益或国家利益视为绝对价值而无视个人财产价值的国家是不可能建立行政补偿制度的。2.保护个人自由和财产权利是国家的基本职能。国家不是神的造物，国家是一种社会契约。国家的产生是个人利益让渡的结果，国家存在的基本理由就是要保障个人自由和财产权利不受侵害，不论这种侵害是非法的还是合法的。如果公共权力机关在实施其职能的过程中侵害了个人或者组织的合法财产以及合法权益，就违背了国家的宗旨，国家当然应承担补偿和赔偿的责任。3.社会公共负担平等的原则。公民既然是公共权力的实际享有者，也应当是社会公共负担的承担者。根据平等观念，这种公共负担也应当是平等的。就行政补偿而言，当政府机关及其工作人员在公务活动中损害了公民的合法合法财产和权益，给公民造成了特定的损失的时候，如果国家与政府不予补偿而由受侵害的公民个人负担，这种结果同法律面前人人平等原则和公平正义的信念是格格不入的。国家既然是公共权力的执行者，是为公共利益服务的，公民共同享有国家活动所带来的优惠和利益，那么，由于公共权力的行使致使某些公民私人财产和权益发生损害时，也应当由国家代表全体公民共同负担补偿和赔偿责任。这就是公共负担平等原则在行政补偿问题上的体现。（三）行政补偿的宪法依据世界上绝大多数国家（尤其是西方国家）的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程，现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时，大多同时规定了对基本权利的限制。征用权作为公权力所具有的内涵为世界各国宪法所认可。虽然现代国家宪法几乎都赋予政府强制征用公民私人合法财产的权力，但政府形式这项权力必须满足一定的条件：第一，征用的目的是基于公共利益的需要。“公共利益”是个抽象概念，应当确立一定的判断标准（本文拟专题加以讨论）。第二，征用的主体是“国家”。中华人民共和国宪法第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”由此清楚地表明：征用的主体是“国家”，行政主体的征用权来源于法律的授权，代表国家履行行政职能。第三，征用要给予被征用人公平补偿。行政征用是以宪法保障公民私有财产权这种基本权利的存在为前提对公民私有财产权的一种限制。因此，从法治的要求出发，当国家要求某公民出让某项私有财产和合法权益而使国家和社会受益时，国家（即政府）应当以保障出让人合法权益为前提，对财产的征用给予公平补偿。法国1789年人权宣言宣布：“财产权是神圣不可侵犯的权力，除非法律认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得手剥夺。”自法国人权宣言以来，世界各国大都在宪法中规定了政府的征用补偿责任。联邦德国基本法第14条第3项规定：“征收惟有因公共福祉所需方得为之。征收之补偿，以公平的衡量公共及参与人利益后，决定之。关于征收额度制争论，由普通法院审理之”。 德国基本法的这项规定允许直接以法律为公益征收，但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定。学者将之称之为“一揽子条款”或者形象地称之为“唇齿条款”。首先，这一条款具有保护公民权利的功能，使公民财产权在被征收时，根据此规定而获得补偿。从而使财产权的存续性之保障转化为财产权价值之保障。其二，这一条款具有警示立法者之功能，使其在指定由征收属性的侵犯公民财产权的法律时，明白认知有由国库补偿义务的存在。其三，这一条款还具有权限划分的功能，用以确定立法机关的立法权和预算权，使立法者得以排除执法机关的独立补偿决定权。1946年公布并于1947年5月3日起施行的日本国宪法第29条第3款规定：“因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿，不允许国家或者公共团体不予补偿而收取私人的财产或者对私人的财产实行限制。” 美国联邦宪法第五修正案规定：“任何人不得非经由法律正当程序即被剥夺生命、自由和财产；私有财产不得未获公正补偿即遭占取。”行政主体（政府）的行政征收或者行政征用的权力来源于宪法对公民私有财产权的保护和范围勘定。新近修订的中华人民共和国宪法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法对私有财产权的保护和范围勘定，开辟了公民私人自治领域，勘定了政府公权力的范围。二、“公共利益”及其判断标准概括地讲，公共利益是指超越个人范围，为社会全体成员或多数人所享有的利益。公共利益与私人利益是相对应的概念，但与私人利益并不截然对立。公共利益与私人利益既具有共同性又具有独立性。公共利益是由私人利益所组成的全社会利益，代表着共同的、长远的私人利益，公共利益是私人利益的最终价值指向，“公益”本身可能全部或部分与“私益”重叠，这是两者的共同性。但具体的场合下，“公益”与“私益”的区分是显而易见的，“私益”具有相对独立性。“公共利益”是个抽象概念，是主体对客体所作的价值判断，具有主观性，其概念抽象，内容不明确，表现为利益内容的不确定性和“受损对象”的不确定性 .既然“公共利益”具有如此的主观性和不确定性，所以确立一套判断“公共利益”的标准就显得特别重要。我们不妨运用以下几个标准来判断：第一，以国家的发展目标为标准。国家在每一个特定的发展时期，都有其相应的经济建设和社会发展目标和政策，围绕着这一发展目标的各项建设事业可以认为其具有公共利益的性质，国家为了促进这些目标的实现而进行的行政征用应该被认为是符合公共利益的。第二，以是否属于公益事业为标准。因兴办公益事业而征用私人土地用于提供公共服务的属于公共利益的范畴，如为国防建设、公共道路建设、兴修水利、抢险救灾、兴办教育、公共卫生、环境保护等目的而征用土地。 第三，以受益对象的数量为标准。一般来说，公共利益应当是代表多数人的共同利益。这里的“多数人的共同利益”并不表明少数人的权益就一定不能成为公共利益，相反的，有些少数人的权益保障却体现了根本的公共利益和社会利益。例如：国家为了保护老年人的利益而进行房屋拆迁，建造社会福利院。虽然从具体人数上看，老年人的数量属于社会的少数，但从整体上看，老年人的利益几乎关系到全社会所有的人。因此此举构成公共利益。第四，以效益大于损害为标准。以行政征用为例，行政征用的结果是公众所受到的利益必须大于个人因行政征用而受到的损失和原本所能期望的可得利益。因此，实施行政征用时应当权衡利益得失。只有能够产生较大的公共利益且能够合理的补偿个人利益所受到的损害的行政征用才是真正符合公共利益的目的。第五，以是否合乎公共目的性为标准。一般来说，公共利益的意义是社会价值观的现存体系而定，提供公共交通、公共教育、社会保障、法律援助、环境保护、公共卫生和安全等公共产品的都被视为符合公共利益需要目的，但是，值得注意的是：公共目的性不能单从公共建设项目的一般意义上获得，而应该从规划和许可建设的目的和项目实施的过程中去考察。例如，同是以建设城市高架桥为目的的房屋拆迁，一种是确实为了缓解交通拥挤状况，改善居民生产、生活条件，是促进城市发展所必需的；另一种情况则是某领导参杂由个人意愿制造的“政绩工程”，在实际中并不是必需的或者并不是当时的财力所能承受的，且建设中劳命伤财，民众怨声载道，显然地，后一种被某些领导或者利益集团描绘成是为了“公共利益”的“形象工程”、“政绩工程”，甚至是“腐败工程”，就不合乎公共目的性。第六，以是否经过正当程序为标准。 “公共利益”具有抽象性、不确定性和复杂性，虽然可以就判断什么是“公共利益”形成一些一般意义的标准，但在人们观念中认为具有公共目的性的公共建设项目，在现实中却并不必然都具备公共目的性。因此，判断某个公共工程是否符合公共利益，除了以上判断标准以外，还应当根据其运作程序来判断。首先，应当审查是否符合经济和社会的发展规划。其二，应当进行事前调查和专家论证。其三，应当举行听证会，广泛听取公众的意见。其四，需要经过招标程序的应当举行招标会。其五，应当符合民主决策程序，摒弃个别人的武断专行和盲目决策。其六，依法定标准进行公平补偿。政府应当对财产的征用给予公平的补偿，才能真正使宪法所保障的基本人权得到尊重和维护，才能真正调整好社会整体的利益关系。其七，应当公开公共信息资料，接受审计监督和社会广泛监督。其八，应当保障法律救济途径畅通。一是通过行政裁决方式解决拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷；二是通过行政复议审查行政行为的合法性和合理性；三是通过行政诉讼程序保障公民和法人的合法权益的切实实现。等等。经过正当程序，“公共利益”的判断获得了具有操作性的标准，也是“公共利益”真实性才能得到切实的保证。关于“公共利益”有谁来判断的问题，笔者不一定赞成“必须由人大决定” ，而应当明确政府责任，规范政府行为，加强程序控制。行政机关作为公权力机关是公共利益的判断者，是否实行公用征收应由行政机关决定。法国采用的有关专门的行政征用目的的调查及审批程序的做法值得借鉴。我国目前是由政府相关部门决定是否实行公用征收，也就是说，对于是否是“公共利益”的考察也是由政府部门完成的，但主要是由于没有一套行之有效的程序性规则和相应的救济手段来控制政府权力的任意和滥用所造成的。三、行政补偿法律关系分析-以城市房屋拆迁补偿法律关系为例任何法律关系都是具体的权利与义务关系，为了便于分析，本文以城市房屋拆迁补偿法律关系为例展开分析。（一）城市房屋拆迁补偿是行政补偿还是民事赔偿？根据我国城市房屋拆迁管理条例 的有关规定以及若干城市的实际做法，城市房屋拆迁的过程如下：拆迁申请人意图在城区一块建有房屋的土地上进行项目开发建设，先要得到计划主管部门、城市规划部门、土地管理部门的相关许可（项目立项许可、城市规划许可、建设用地许可）后，持有关许可证书籍文件、拆迁计划和拆迁方案、拆迁安置资金证明向城市房屋拆迁管理部门申请拆迁。经过审查，房屋拆迁管理部门向拆迁人颁发拆迁许可，同时发布拆迁公告。然后由拆迁认识是拆迁行为，并与被拆迁人就补偿的方式、补偿的数额等具体事项进行协商，并按协议给予补偿。法学界有人认为，“城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人与以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。” 很显然，这里将城市房屋拆迁理解为使拆迁人与被拆迁人之间的行为，从而得出城市房屋拆迁是一种民事行为，拆迁人与被拆迁人之间是民事法律关系的结论。实务界甚至有人提出：让行政权力尽快退出拆迁领域，让拆迁纠纷在民事范围里自己解决，立即废除和禁止行政拆迁的规定和行为，并认为“这才是治本之举”。笔者认为，城市房屋拆迁区分为行政拆迁（或称之为政府拆迁）和商业拆迁两类，两者适用的法律规则是不同的，产生两类不同性质的法律关系。其中，行政拆迁实质上是政府对城市土地的征收或者征用，其基本含义就是国家为了公共利益的需要，强制取得私有土地所有权或使用权等等私有财产权，并给予补偿的政府行为。行政拆迁具有公益性、强制性和补偿性的行政法关系属性。商业拆迁实质上拆迁人是通过自由买卖而收购土地的行为。商业拆迁具有平等性、意思自治性和等价有偿性的民事法律关系属性。现行的某些规范性文件以及现实生活中常常将两者混为一谈，造成了许多“化公为私”的混乱局面。据笔者观察，现行的城市房屋拆迁实际上主要是通过政府拆迁来实现的，但无论在立法上还是实践中，政府都不作为拆迁法律关系的任何一方当事人出现，政府部门作出征用房屋和土地的决定，但却不承担因征用而产生的补偿责任。两者之间的法律关系失衡，造成了拆迁法律关系的混乱，这种拆迁模式之下弊病丛生、漏洞百出。笔者不赞成“让行政权力推出拆迁领域”的提法，呼吁严格区分行政拆迁和商业拆迁，限制政府权力，规范政府行为，明确政府责任。（二） 行政拆迁法律关系的当事人究竟是谁？如前所析，行政拆迁的实质是对土地的行政征用，而征用的主体是“国家”。土地征用是国家基于公益需要行使公权力强制取得私有土地的政府行为，土地征用权只能由国家（一般由政府代表）所享有。因此，行政拆迁法律关系的当事人应当是行政拆迁主体-政府的有关部门和被拆迁人，而不应当是所谓的“拆迁人”（开发商）与“被拆迁人”，2001年11月1日起实施的城市房屋拆迁条例将政府拆迁管理部门排除在拆迁法律关系之外的规定，将行政拆迁行为与商业开发行为混为一谈，导致了现实生活中的权责不清。在商业拆迁中，开发商如果勘选好了一块土地，通过平等协商的、自由买卖的方式取得土地及土地之上的房屋所有权，然后再进行下一步的规划、土地、建设审批。通过收购取得土地所有权属于民事法律关系，其主体是土地收购人（通常是开发商）和房屋出让人（通常是被拆迁人），其土地及房屋的价款（而不是补偿费）由双方协商、自由处分，协商不成时任何一方都不得强买强卖。而规划、土地、建设审批分别形成三个行政许可法律关系，其主体是有关行政许可主体与许可申请人之间的行政法关系。政府基于公共利益的需要（包括城市旧城改造）征用土地，进行房屋拆迁属于行政征用行为，其主体是政府有关部门（通常是房屋拆迁管理部门）与房屋所有人（即被拆迁人），政府有责任安置被拆迁人并进行房屋及土地的合理补偿，而房屋所有人没有选择地应当将房屋出让给政府。政府取得了被征用的土地所有权后，基于公益的目的进行公共设施的建设和开发利用，在开发建设中，通常由开发商通过招标程序，支付土地价款，取得土地开发建设许可权。这里发生的是行政契约（行政合同）关系和行政许可关系，其主体是政府和开发商。在现实的房屋拆迁、土地征用过程中，常常有土地征用与土地开发建设两个过程连为一体的情形，表现为开发商充任了实际拆迁人和补偿人，行政补偿费用直接由开发商支付，似乎与被拆迁人之间形成了直接的某种法律关系。笔者认为这种表面的假象改变不了房屋拆迁、土地征用的行政法关系的固有属性。开发商或者所谓的“拆迁人”在行政拆迁关系中充任的角色是代理人或者是第三人。政府基于公共利益的需要征用土地、拆迁房屋与土地及房屋所有人之间产生行政征用法律关系，政府将所征用的土地通过招标许可等方式，收取土地出让金，与开发商之间产生行政许可法律关系和行政合同法律关系。政府收取的土地出让金超过土地征用补偿金的增值部分，作为国库收入用于公益事业的支出，所收取的土地出让金不足以支付土地征用补偿金的（政府有可能将所征用土地的全部或一部分用于公益事业建设项目），由国库予以补足或者全额补偿。我们应当透过现想看本质，厘清两类不同性质的法律关系，确认各自不同的权利义务主体，适用不同的调整方法和补偿规则，寻求不同的法定程序和救济途径。 一、行政行为告知的释义行政行为的告知，是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。行政行为的告知对行政主体来说是一项法定职责。这意味着行政主体如不履行这一法定职责，它应承担相应的法律责任；行政行为的告知对行政相对人来说是一项获得行政行为内容的法定权利，这意味着在行政主体不履行该法定职责时，行政相对人有权启动相应的法律程序，请求行政主体履行告知义务或者救济受损害的合法权益。行政行为告知的宪政法理基础是行政相对人在行政法律关系中的主体法律地位。它直接导源于现代宪政理论中国家对人权的尊重和保护的理念。战后这一宪政理念的高扬对现代行政法产生了巨大的影响，导致了现代行政法的主题发生了深刻的变化。这一变化所结出的宪政硕果之一就是行政程序法的产生与发达。行政程序法的基本理念是，行政相对人不再是行政主体的行政权可任意支配的客体，而是一个具有独立利益、且不可任意支配的主体，是限制行政主体滥用职权的有效力量。在行政程序法中创设行政行为告知程序，既是对行政相对人人格尊重的具体体现，也是防止行政主体滥用职权的法律机制。行政行为的告知具有如下法律特征：1.附属性。行政行为告知的附属性，是指告知作为行政主体实施的一种行政程序性行为，它是依附于一个独立的行政行为之上；没有一个独立的行政行为，告知行为就没有依托，也就失去了讨论的理论意义。由此可见，行政行为告知本身并不具有独立的法律价值，只有当它与某一个特定的行政行为联系起来时，才有必要将其纳入行政法学研究的视野。行政行为的告知一般不直接减损行政相对人的权利和增加行政相对人的义务，但它可能会影响行政相对人行使权利和承担义务。因此行政行为告知本身的问题可能会波及行政行为的法律效力。在大陆法系行政法理论中，行政行为的告知是一种观念通知，属于事实行为，即不直接对外发生法律上的效力的行为。1行政行为的告知不是一个独立的行政行为，因此，法律救济的程序和方法与行政行为也有所不同。行政复议机关或者法院在对被诉行政行为审查时，如果认定行政行为告知不符合法律规定，则它可以构成行政行为无效或者可撤销的一个理由。附属性也说明了行政行为告知是一种方法，可以广泛地适用于各种行政行为，同时也表明了行政行为本身与告知行为之间存在的主从关系。2.程序性。行政行为告知的程序性，是指告知作为行政主体在行政程序法上义务性行为，它与行政主体在行政实体法上作出行政行为的权力性行为相对。它是法律主体权利和义务一致性的法学原理在行政法上的具体体现。由于在行政法律关系中行政主体所拥有的支配性地位，强调行政行为告知的义务性具有不言而喻的法治意义。传统的法学理论不重视或者看不到程序法上权利和义务的独立价值，进而将法律程序安排在非常次要的地位。这是一种不科学的法学理论。现代法学理论重塑了法律程序的应有地位，并导出如下一个基本规则：法律主体所拥有的实体法权利与程序法义务成正比，与程序法的权利成反比；法律主体应履行的实体法义务与程序法权利成正比，与程序法义务成反比。程序法与实体法如此紧密的关系在行政法上产生的结果是，行政主体在行政程序法上的行为是否合法，将直接影响到其根据行政实体法作出的行政行为的合法性。3、裁量性。行政行为告知的裁量性，是指行政主体可以根据具体情况选择最适宜的方法实现告知的法律目的。我们知道，告知的法律目的是为了给行政相对人为维护自己合法权益行使抗辩权提供必要的条件。为此，法律预先设立了多种告知方法，以应付不同案件的需要。不同的告知方法由于预设的情况不同，对行政相对人的影响也有所不同。这就要求行政主体在选择告知方法时，应当将所选择的告知方法对行政相对人的不利影响减少到最低限度。行政主体在决定告知方法上的裁量性，决不意味着行政主体因此就有了没有任何限制的决定权，它仍然必须遵守行政法上的一般原则，如必要性原则、禁止恣意原则等。行政主体滥用行政行为告知方法上的裁量权，根据法治原则应产生对行政主体不利的后果。二、行政行为告知的合法要件行政行为告知虽然是一种行政程序意义上的行为，但与行政相对人在行政实体法上的合法权益有着密不可分的关系，也影响着相关行政行为的合法性；行政行为的告知是否合法必将波及到被告知的行政行为本身合法性。因此，研究行政行为告知的合法要件就有了相当重要的法律意义。根据行政行为合法性的一般原理，行政行为告知的合法性要件应当是：（一）行政行为告知必须由行政主体作出行政主体是指具有独立的管理公共事务职能的组织，它可以自己的名义在法定管辖范围内自主地处理各种行政事务，并承担由此产生的法律责任。基于“有权利必有救济”这一法治原则，行政主体在行政法律关系中的职权行为如影响行政相对人的合法权益，行政主体应当履行行政行为告知的法定义务。行政行为的告知虽然不是一个独立性的行政行为，但它是一个与行政行为密不可分的从行为。因此，行政行为的告知也必须由行政主体作出，其他组织如替代行政主体作出告知行为，必须事先经由行政主体委托，其他组织替代告知行为所引起的法律后果都应由委托行政主体承担。行政行为告知的主体必须是行政主体。这是由告知与行政行为的关系所决定的。行政行为是行政主体依职权作出的、影响行政相对人合法权益的行为，而行政行为的生效前提则是行政相对人知道或者应当知道该行政行为的存在。因此，行政主体必须将行政行为的依法告知行政相对人，行政行为才能产生法律上的效力，才能产生行政相对人应当服从义务。（二）被告知的行政行为必须依法定程序到达行政相对人行政主体行使职权过程中实施的行政行为如影响到行政相对人合法权益，行政主体必须通过法定的程序告知行政相对人。这里的“告知”应当界定为“法律上的到达”，其基本内容是，被告知的行政行为在经过了一个法定程序之后，已形成了行政相对人充分了解被告知的行政行为的客观条件，在法律上可以推定它已经到达了行政相对人知悉范围。2如行政主体在当事人户口所在地公告行政处罚决定书，在经过了法定期限后即可视为该行政处罚决定书在“法律上”已经到达了当事人，该行政处罚决定即可生效。（三）行政相对人已知悉被告知的行政行为行政相对人作为行政行为的效力承受者，其合法的权益可能会受到行政行为的不利影响。因此，行政公正原则最基本的要求是行政相对人应当有权知悉可能影响他合法权益的行政行为，以确保行政相对人有效地行使申辩权。然而，行政相对人知悉被告知的行政行为不是客观上的实在状态，而应是法律上的推定结果3，也就是说，这里的“知悉”是基于行政主体告知行为的事实，推定行政相对人已经知悉被告知的行政行为，而事实上行政相对人可能确实还不知道被告知的行政行为。如以公告方式进行的告知，在经过法定期间之后就应推定行政相对人已知悉被告知的行政行为，但实际上行政相对人可能由于种种原因确实不知道这一行政行为。这里的“知悉”有两种情况：（1）行政相对人确实知道被告知的行政行为，如当场送交的行政处罚决定书；（2）行政相对人确实不知道被告知的行政行为，但因符法定条件而被推定为知道被告知的行政行为，如依公告程序告知行政行为。这两种情形都是行政行为告知的合法要件之一。三、行政行为告知的基本内容（一）行政事项的告知行政程序包含了行政相对人的参与程序。没有行政相对人参与的行政程序是一种不正当的行政程序。“程序性的正当程序概念的意思是，正式行为必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和在作出裁决之前的有意义的听证机会等。”4然而，一个不争的事实是，在行政程序中，行政主体掌握着行政活动的各种信息，始终处于主动的、优越于行政相对人的法律地位。行政程序如何进行在很大程度上取决于行政主体的意志。因此，要保证行政相对人有效地参与行政程序，行政主体必须将有关行政行为的事项告知行政相对人，为行政相对人有效地参与行政程序提供条件。根据行政法学的一般原理，可以列入告知的行政事项主要有：1.拟制行政行为的依据。拟制行政行为是行政主体根据掌握的事实和法律依据，对将要作出的行政行为所作的一种意思表示。5这种意思表示是一种未定型的行政行为。为了提高行政相对人对行政主体作出的行政行为的可接受性程度，行政主体应当在正式作出行政行为之前，将可能成为以后作出行政行为的依据告知行政相对人。这既是对行政相对人人格上的尊重，为行政相对人行使抗辩权提供必要的条件，也有利于行政主体正确认定事实和适用法律。拟制行政行为依据的告知以正当法律程序为法理基础，这一正当法律程序原理在导入行政程序之后，可演绎出如下基本内容：行政相对人基于正当的法律程序不再是任行政权自由支配的客体，而是具有独立人格的主体；当行政行为可能影响行政相对人的合法权益时，应当事先告知行政行为的事实和法律依据，以确保行政相对人行使抗辩权的有效性。2.陈述意见的机会。行政相对人获知拟制行政行为的依据是为其向行政主体陈述意见前提。但是行政相对人能否陈述意见，又取决于行政主体所提供的机会。这里的“机会”主要由时间、地点等要素构成的一个对话空间。行政主体在行政程序进行到适当的时候，应当将陈述意见的时间、地点等通过法定程序告知行政相对人，以保障行政相对人抗辩权的实现。3.行政救济的途径和期限。“有权利必有救济。”这意味着行政相对人在不服行政主体作出的行政行为时，有通过法定途径在法定期限内获得救济的权利。然而国家机关纵横交叉，层级复杂，一般公民很难明了国家机关之间的关系。为了确保行政相对人及时行使行政救济权利，行政主体在作出行政行为时，即负有告知行政相对人救济的时间、方式和向何种机关请求救济等的义务。因为，行政主体作为实施行政权的组织，有充分的条件了解行政程序，由行政主体因此承担行政救济途径和期限的告知义务就有了法理基础。不少制定行政程序法典的国家或地区对此问题一般都有明确的规定关于行政救济途径的告知问题，我国近来的行政立法和司法解释日渐重视，如行政处罚法明确规定了行政处罚决定书应当载明的事项之一，就是应当告知行政相对人不服行政处罚决定时，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。6对于行政主体不依法告知行政相对人行政救济的途径和期限的，将产生对行政相对人有利的法律结果。7应当说，这些法律规定对于督促行政主体履行告知义务必将产生积极的作用。（二）行政行为的告知行政主体作出行政行为只有通过告知才能产生对行政相对人的法律效力。因此，行政行为的告知在行政法上是行政行为生效时间的必要条件。这意味着任何一个行政行为必须附带告知行为才能对行政相对人产生法律效力。行政主体作出的行政行为在没有告知行政相对人之前，只能作行政行为是否成立的判定。所以，为了实现行使行政权的目的，行政主体应当依法定程序将作出的行政行为告知行政相对人。 行政行为的告知可以分为两种方式：1.实际告知。实际告知是指行政主体当面将作出的行政行为告知行政相对人，为其了解，进而接受行政行为提供一个必要的条件。实际告知的标准是行政相对人只要他愿意就可以便捷地、低成本地获知行政行为的内容。 “一般说来，把通知送达至受达人乃是保证通知真正被收到的最好方法，也是使个人感到审讯的正规性的最好方法。”8在实际告知方式的选择中，其便捷、低成本不能只仅仅体现在行政主体履行告知义务的具体行为上，更重要的应当是行政相对人了解行政行为内容的方式上。如公告形式的告知，行政主体只有在其他告知方式不能产生实际告知结果的情况下才能采用。因为，公告在所有的告知方式中是最不利于行政相对人了解行政行为的一种告知，行政主体应当尽可能少用。2.推定告知。推定告知是指行政主体在无法当面将行政行为告知行政相对人时，通过法定的其他方式实施告知行为，并据这种告知行为所产生的结果推定已将行政行为告知了行政相对人。推定告知的法理基础是行政权运作效率的需要，因为如果要求行政主体在任何情况下都必须将行政行为当面告知行政相对人，有时不仅做不到，而且还会严重影响行政效率。推定告知对行政主体行使行政权不言而喻会产生相当的便利性，但对行政相对人来说可能是不公正的。如邮寄送达中由他人代为签收的行政法律文书，可能因种种原因未能到达行政相对人手中，行政相对人因此根本无法知道行政行为的内容，但在法律上，只能认定行政相对人已经知道了行政行为的内容，行政行为因此也即生效。因此，推定告知最好是作为实际告知的一种补充，在适用上确立一种先后次序，即在实际告知无法进行或者需要很高的行政成本时，再采用推定告知。为了确保行政行为告知的便捷、有效，行政主体在履行行政行为告知义务时，必须遵守以下两条基本规则：1.依法定程序告知。依法定程序告知是指行政主体履行告知行为必须根据预设的法定程序进行，并接受法定程序的约束。行政主体的告知行为是一种权力性行为，只有受到法定程序的约束，才能确保其行使行政权符合法律目的。对于行政权力来说，法定程序一方面可以通过一定的程式提高行政权力的权威性，增加行政相对人对行政权力的认同感；另一方面法定程序可以确保行政权力正当行使，以保护个人不受行政权力的侵犯。各国行政程序法对告知程序基本上是基于上述法理念而设计的。依法定程序告知这一规则表明，如果行政主体作出的行政行为告知违反了法定程序，将对其所告知的行政行为的法律效力产生不利于行政主体的后果，并可成为行政相对人提起行政救济的法定理由。2.内容完整告知。内容完整告知是指行政主体应当将行政行为的全部内容毫无保留地告知给行政相对人。行政法理分析显示，行政行为应当由以下几个部分构成：其一，行政主体和行政相对人，它们分别是行政行为的行为人和承受人，构成行政行为的主体要件；其二，作出行政行为的理由，这些理由应当包括法律事实、法律规范和裁量理由；其三，行政相对人具体的权利或义务及其实现的方式；其四，行政相对人不服行政行为的行政救济时间、方式及受理机关等。行政主体应当将上述内容完整地告知行政相对人。行政行为如以口头形式作出的，行政主体应当将行政行为的主要内容简要地告知行政相对人。四、行政行为告知的瑕疵及其法律救济（一）行政行为告知的瑕疵行政主体在实施行政行为的告知过程中产生的各种行为缺陷和错误，称之为行政行为告知的瑕疵。法治行政原则所体现的精神是行政权必须受到法律的约束，即使行政自由裁量权也必须遵守一定的法律规则。行政行为告知的瑕疵直接与法治行政原则相抵触，但长期以来一直受到我国行政法学的冷落。从实践中反映出的情况看，行政行为告知的瑕疵主要有以下三种情形：1.没有告知。没有告知是指行政主体没有将作出的行政行为通过法定程序到达行政相对人，即予执行或者申请法院强制执行。没有告知作为一种行政行为尽管它是一种附属意义的行政行为它具有如下法律特征：其一，它是一种不作为的行政行为。这种不作为有时表现为行政主体不是没有实施任何行为，而是它没有履行法律规定的行政作为义务。因此，在某种情况下行政主体实施了似是而非的告知行为，但因这种告知行为是行政主体违反了行政作为的义务，因而也是属于没有告知的情形，如行政主体明知行政相对人已经搬迁他处，但仍将行政法律文书邮寄到他的原住处，导致行政相对人无法收到行政法律文书。其二，被告知的行政行为是一种不具有公定力的行政行为。所谓行政行为的公定力，是指行政行为一经作出即具有被推定合法有效的法律效力。这里的“作出”包括行政行为已具备了成立要件和已告知行政相对人两个要求。行政行为没有达到“作出”的上述要求，虽已具备了行政行为成立要件，该行政行为仍不具有公定力。从行政实践状况看，行政行为没有告知可以分为两种情况：（1）行政主体没有实施任何行政行为的告知，称为实际没有告知。实际没有告知的结果应当是：其一，行政行为仍处于内部行政程序中，不能对外发生法律效力；其二，承受该行政行为的行政相对人不受该行政行为的约束。（2）行政主体实施了某种行政行为的告知行为，但因为告知行为违法而不产生告知的法律后果，称为视为没有告知。如实践中有的行政主体将行政决定书以邮寄包裹的形式送达，但它在包裹单上不写明包裹中是行政决定书，不明真相的行政相对人领取包裹拆开后才发现它是他不愿意接受的行政决定书。这是一种较为典型的视为没有告知。视为没有告知的结果应当是：其一，虽然行政主体有告知的行为，但因为其违法而不能产生预期的法律效力；其二，对承受该行政行为的行政相对人不能产生拘束力，即使行政相对人实际上已知道行政行为的内容。2.对象错误。对象错误是指行政主体将作出的行政行为告知了行政相对人之个的人，从而使行政相对人无法了解行政行为的内容。行政主体必须将行政行为依法告知行政相对人，这是法治行政的基本要求之一。对象错误主要有两种形式：（1）法律文书上行政相对人的错误导致告知对象错误。法律文书是行政行为的一种载体形式。在实践中，在法律文书上出现对象错误而导致告知错误的，有两种表现形式：其一，虽然法律文书上的行政相对人与实际上行政相对人的名称发生差错，但并没有发生张冠李戴的错误。其二，法律文书上的行政相对人与实际上的行政相对人的名称发生差错，在实际中发生了张冠李戴的错误。（2）行政主体告知的行政相对人错误。这种情况是指，行政主体在法律文书上列的行政相对人的名称是正确的，却将行政行为告知给行政相对人之外的人，从而导致行政行为告知错误。如行政主体将行政行为告知给与行政相对人同住的未成年