农业现代化与农村发展研究中心(CARD)fhyg.docx

农业现代代化与农农村发展展研究中中心（CCARDD）中国农村村发展研研究院（CAARD）决策参考考20077年第11期（总总第166期） 220077年1月月8日领导批示示：编者按 为深深入了解解我省村村级集体体经济的的发展状状况及其其在社会会主义新新农村建建设中的的作用，探探讨现阶阶段村级级集体经经济的发发展途径径，受茅茅临生副副省长的的委托，浙浙江大学学中国农农村发展展研究院院于20006年年下半年年对分布布于全省省11个个市的1138村村进行了了村级集集体经济济发展状状况及新新农村建建设投入入情况的的面上调调查，同同时在衢衢州、金金华、绍绍兴、湖湖州等地地选择若若干典型型进行了了实地调调研。调调研结果果显示，村村级集体体经济在在社会主主义新农农村建设设中起着着十分重重要的作作用，但但目前村村级集体体经济在在发展中中也存在在着不少少问题，需需要政府府有关部部门的重重视。关于浙江江村级集集体经济济发展的的对策建建议浙江大学学中国农农村发展展研究院院 张忠忠根一、村级级集体经经济在社社会主义义新农村村建设中中发挥着着重要作作用由于我国国尚未建建立覆盖盖城乡的的公共财财政体制制，长期期以来农农村的公公共设施施和服务务投入主主要依靠靠村级集集体经济济。以本本次调查查的1338个样样本村为为例，220055年农村村基层组组织运转转、生产产性基础础设施建建设、生生活性基基础设施施建设、公公共基础础设施运运转和维维护、文文化教育育卫生事事业、社社会福利利与保障障方面的的投入，来来自村级级集体经经济组织织提供的的经费比比例分别别达到了了96.17%、666.111%、660.666%、888.110%、771.447%和和87.53%。可见见，在当当前体制制下，村村级集体体经济在在保障农农村基层层组织正正常运转转、提供供农村公公共产品品、发展展农村文文化教育育卫生事事业、建建立和完完善农村村社会福福利和社社会保障障体系等等方面都都起着十十分重要要的作用用，担当当着社会会主义新新农村建建设的主主力军。二、村级级集体经经济发展展水平不不高、发发展路子子不广1、村级级集体经经济实力力普遍较较弱，村村级债务务逐年增增加据浙江省省农业厅厅汇编的的浙江江省农经经统计资资料，220055年全省省3.55万个行行政村中中有377.1%的村集集体经济济收入在在3万元元以下，村村集体经经济收入入在3-10万万元之间间的村占占19.5%，110-330万元元之间的的村占118.11%，超超过300万元的的村只占占四分之之一。而而根据典典型调查查，一般般行政村村一年的的基层组组织运转转经费至至少需要要3万元元。这说说明，目目前全省省有近440%的的村其集集体经济济收入还还不够当当年的组组织运转转开支。从本次调调查的样样本村来来看，220055年村级级集体经经济收入入在100万元以以下的村村占222.5%，200-500万元的的占322.3%，500-1000万元元的村占占19.8%，1100万万元以上上的村占占16.7%。样样本村的的集体经经济发展展状况要要好于全全省的整整体水平平，但由由于这些些村的组组织运转转费用也也比全省省平均水水平高(平均每每村122.7万万元)，因因此也有有超过五五分之一一的村其其集体经经济收入入不够组组织运转转开支。220055年有224个村村得到过过上级政政府的组组织运转转经费补补助，占占样本村村总数的的17.4%。由于村级级集体经经济发展展不快，而而农村基基层组织织运转、财财政支持持项目配配套等刚刚性支出出增长，村村级债务务呈增长长趋势。从从本次调调查的样样本村看看，20000年年村级债债务为222888.466万元，平平均每村村为166.588万元。220055年村级级债务增增加到443466.033万元，平平均每村村为311.499万元，是是20000年的的1.99倍。其其中，上上级项目目配套债债务由447.008万元元增加到到6088.199万元，增增加了111.99倍。这这说明，各各级政府府在增加加对“三农”的财政政投入的的同时由由于要求求项目建建设单位位资金配配套给村村级集体体经济带带来了沉沉重的资资金压力力。2、村级级集体经经济发展展水平不不一，村村与村之之间差距距大20055年1338个样样本村的的村级集集体经济济收入为为84110.884万元元，平均均每村为为60.95万万元，但但村与村村之间的的收入水水平差距距很大。部部分经济济发达地地区的村村特别是是临靠城城镇和工工业园区区的村集集体经济济实力强强大，村村集体经经济收入入每年达达到上百百万元甚甚至超过过5000万元，但但大多数数经济不不发达地地区的村村或远离离城镇的的村集体体经济薄薄弱，少少数村甚甚至没有有集体经经济收入入。大体体上说，村村级集体体经济可可支配收收入的770%以以上集中中在300%的村村，而770%的的村只占占30%的可支支配收入入。剔除除土地补补偿、上上级补助助、社会会捐助、机机关事业业单位结结对扶持持等不具具普遍性性和经常常性的特特殊性收收入后，收收入的集集中化趋趋势更明明显：770%的的收入集集中在115%的的村，而而85%的村只只占有330%的的收入。另据上虞虞市统计计，20005年年全市7786个个行政村村当年村村级集体体经济总总收入1136770.78万元元，平均均每村117.39万元元，其中中收入在在5万元以以下的村村2466个，占占行政村村总数的的31.3%；而而1万元以以下的村村为355个，占占4.5%。同同时，收收入在550万元元以上的的村2446个，占占行政村村总数的的31.3%；收收入1000万元元以上的的村922个，占占行政村村总数的的7.99%。3、村级级集体经经济发展展路子不不广，生生产性经经营收入入比重低低从村级集集体经济济组织可可支配的的全部收收入来看看，当前前村级集集体经济济收入的的主要来来源是上上级补助助收入、直直接经营营性收入入、土地地征用补补偿费（留留集体部部分）、发发包与上上交收入入、其它它收入。220055年样本本村上述述收入项项目占村村级集体体经济组组织可支支配收入入的比例例分别为为32.25%、200.355%、118.449%、111.991%和和9.226%，这这五部分分收入共共占村级级集体经经济总收收入的992.227%。但但剔除土土地征用用补偿、上上级补助助、社会会捐助、机机关事业业单位结结对扶持持等收入入，村集集体经济济总收入入减少至至39885.111万元元，“缩水”一半以以上。从从收入构构成看，直直接经营营和发包包上交成成为村集集体经济济收入的的主要来来源，二二者比重重分别占占到422.955%和225.113%。目前，我我省村级级集体经经济组织织的直接接经营性性收入主主要来自自厂房、仓仓库、市市场店面面等物业业租赁的的收入。220055年样本本村中来来自物业业租赁的的收入占占直接经经营性收收入的比比重高达达55.4%，而而生产性性经营收收入的比比重只有有44.6%。但但是，从从事物业业租赁经经营的村村需要具具备城郊郊或临近近工业园园区或大大型市场场等区位位条件，这这种条件件对绝大大部分村村来说是是不具备备的。另另外，从从事资源源发包的的村需要要村集体体掌握土土地等自自然资源源，但绝绝大部分分村的耕耕地和山山林甚至至果园和和茶园等等已全部部分包到到户，农农村税费费改革后后，村集集体已无无法从土土地承包包中提取取收入。三、浙江江省村级级集体经经济发展展的对策策建议1. 正正确认识识村级集集体经济济的重要要性，完完善和制制定相关关法律现阶段的的村级集集体经济济组织是是过去“三级所所有，队队为基础础”的人民民公社体体制下“生产大大队”的继承承和延续续，属于于社区性性合作经经济组织织。但是是，村集集体经济济组织在在制度上上存在着着许多缺缺陷。突突出表现现在：一一是村集集体经济济组织的的法律地地位不明明确。虽虽然民民法通则则中有有集体所所有制企企业法人人的规定定，但农农村集体体经济组组织是以以土地集集体所有有为基础础而建立立的社区区性合作作经济组组织，具具有不同同于一般般集体所所有制企企业的特特殊性。由由于村集集体经济济组织的的法律地地位不明明确，导导致了现现实中其其他法人人主体不不承认或或不信任任农村集集体经济济组织的的情况，也也产生了了政经不不分(村村民自治治组织与与村集体体经济组组织职责责不清)的种种种弊端。二二是村集集体经济济组织产产权不清清。虽然然法律上上明确集集体资产产的所有有权属于于集体，但但现实中中这个集集体的成成员是不不确定的的。由于于婚嫁、人人口自然然增减以以及人口口流动等等原因，村村民与集集体经济济组织成成员已形形成了事事实上的的分离。在在这种情情况下，集集体经济济组织与与其成员员之间的的权益关关系不明明，形成成了集体体产权的的虚置，由由此导致致了一方方面集体体经济组组织成员员对集体体经济不不关心，另另一方面面村干部部利用这这一制度度弊病化化公为私私的情况况。这也也是目前前村级集集体经济济“过时论论”、“大锅饭饭论”、“腐败论论”、“畏难论论”的社会会基础。村级集体体经济与与我国农农村的基基本经济济制度相相联系，村村集体经经济组织织作为社社区性集集体资产产特别是是土地的的所有者者，其作作用是其其他经济济组织不不可替代代的。同同时，现现阶段村村级集体体经济对对于维护护农村基基层组织织的正常常运转、提提供农村村公共物物品发挥挥着重要要的作用用，发展展集体经经济也是是增强集集体经济济组织统统一服务务功能、推推进现代代农业建建设的物物质基础础。因此此，要用用科学发发展观全全面辩证证地看待待村级集集体经济济，要从从巩固农农村基本本制度和和推进社社会主义义新农村村建设的的高度来来增强各各级干部部群众对对发展村村级集体体经济重重要性的的认识。同同时，立立法部门门要完善善相关法法律。特特别是民民法通则则中应应增加“合作社社法人”的类别别，使村村集体经经济组织织能区别别于一般般的集体体所有制制企业。应应抓紧出出台农农村集体体经济组组织法或或农村社区区合作经经济组织织法，明明确农村村集体经经济组织织的性质质、权利利和义务务，并界界定与村村民委员员会的关关系，为为村集体体经济的的发展提提供法律律保障。在在全国性性的法律律法规未未出台之之前，我我省可出出台相关关的地方方性法规规。同时时，村集集体经济济组织要要坚决按按照宪宪法、民民法通则则、土土地法和和农业业法的的相关规规定，依依法行使使农村集集体土地地和其他他集体财财产的所所有权、经经营权和和管理权权。村民民委员会会必须严严格按照照村民民委员会会组织法法的规规定，只只能在没没有建立立村集体体经济组组织的情情况下，代代理行使使“管理本本村属于于村农民民集体所所有的土土地和其其他财产产”的职能能。2. 深深化农村村经济体体制改革革，明晰晰村级集集体资产产产权归归属产权制度度是现代代市场经经济制度度的基础础，它决决定着一一个经济济组织的的凝聚力力和活力力。应当当承认，当当前农村村集体经经济组织织产权制制度中的的缺陷是是影响集集体经济济发展的的重要原原因。因因此，要要发展和和壮大集集体经济济，必须须深化农农村集体体经济产产权制度度的改革革，明确确集体资资产的所所有权主主体。要要以过去去的公社社、大队队、生产产队为基基础，按按照土地地所有权权归属和和集体资资产产权权归属，实实质性地地建立起起相应的的经济联联合总社社、经济济联合社社和经济济合作社社，并明明确各合合作社的的成员资资格。建建议利用用当前行行政村撤撤并的有有利时机机，清理理各类集集体资产产的数量量，依法法界定各各类集体体资产的的所有权权归属，建建立集体体经济组组织与其其成员之之间的权权利和义义务关系系。对集集体资产产较多的的村，应应积极推推进社区区股份合合作制改改革，量量化资产产，固化化股权，完完善股权权设置，探探索股权权流转制制度。3. 坚坚持分类类指导，创创新扶持持村级集集体经济济的思路路农村集体体经济的的发展离离不开政政府的指导和扶持，但但各地农农村的具具体情况况不同，政政府在指指导和扶扶持农村村集体经经济时应应贯彻分分类指导导原则，创创新扶持持思路。对对区位条条件较好好、二三三产业发发达、集集体经济济有基础础的村，政政府应着着重为村村级集体体经济的的发展提提供良好好的政策策环境，如如提供非非农用地地指标、税税收优惠惠、金融融支持等等。对区区位条件件比较偏偏僻、二二三产业业没有基基础但有有较好自自然资源源的村，政政府应加加大财政政投入，支支持这些些村改善善农业基基础设施施、实施施农业综综合开发发，以提提高土地地资源的的利用价价值，增增加集体体土地的的发包收收入。而而对于地地处偏僻僻而又没没有良好好自然资资源的村村，政府府则应按按照统筹筹城乡发发展和统统筹区域域发展的的要求，加加大财政政转移支支付力度度，主动动承担起起本应由由政府承承担的公公共设施施建设和和公共服服务的职职责，从从而一方方面减轻轻村集体体经济组组织的负负担，另另一方面面为农民民发展生生产、增增加收入入创造条条件。4. 强强化政策策扶持，加加大村级级集体经经济的扶扶持力度度目前，各各级政府府对村级级集体经经济的发发展并不不重视，相相关规定定和政策策仅限于于农村的的财务管管理。相相较于各各级政府府对农民民专业性性合作组组织的重重视，农农村社区区性合作作经济组组织基本本上被忽忽视了。现现实中，政政府一方方面让村村级集体体经济组组织承担担了本应应由财政政负担的的维持农农村基层层组织运运转和提提供农村村公共设设施和服服务的责责任，另另一方面面又很少少为村集集体经济济的发展展提供相相应的政政策支持持。鉴于于前述当当前发展展村级集集体经济济的重要要性，政政府应加加大对村村级集体体经济的的扶持力力度。首先，要要落实现现有支持持集体经经济发展展的政策策。如省省里规定定的农村村集体土土地征用用时的“留用地地”政策 中共浙江省委浙江省人民政府关于进一步发展壮大村级集体经济的通知（浙委200120号）规定：村集体土地被征用，可以按批准征用土地面积的10-15作为安置人员留用地，用于发展二、三产业，为支持经济薄弱村发展经济，县(市、区)人民政府可在区位条件相对较好的城镇规范区内安排部分建设用地，用于经济薄弱村建造发展工商业用房。要落落实到位位。我省省出台的的这一政政策虽然然只能给给少数集集体土地地被征用用的村带带来实惠惠，但毕毕竟是对对村级集集体经济济发展的的一个有有力支持持。但由由于这一一政策不不是强制制性的，许许多地方方并没有有得到很很好的落落实。一一些地方方把省政政府建议议的100-155%留用用指标“缩水”成5-10%，有些些地方以以村无力力开发和和管理为为由，把把这5-10%的留用用指标也也以稍高高于征用用价的价价格强制制回收，更更有一些些地方政政府没有有执行这这一规定定。建议议省政府府把这一一建议性性政策提提升为强强制性政政策，并并督促各各地政府府严格执执行。其其次，要要创新扶扶持政策策，加大大扶持力力度，拓拓宽村级级集体经经济的发发展空间间。例如在在土地政政策上，规规定各地地政府在在分配非非农用地地指标时时留出一一定比例例用于村村集体经经济组织织发展非非农产业业，甚至至可以考考虑在开开发区、工工业区为为边远地地区农村村安排一一定数量量的非农农用地指指标，以以帮助这这些村发发展物业业租赁经经济；制制定农村村居民宅宅基地整整理用地地指标奖奖励政策策，允许许宅基地地整理后后多出的的土地用用于村发发展非农农产业；改商业业性开发发的土地地征用为为土地入入股，使使集体经经济组织织从土地地征用中中的“一次性性收入”变成可可持续的的永久性性收入。在在税收政政策上，免免缴村级级集体经经济建设设项目的的部分规规费，降降低村集集体经济济组织的的创业门门槛；租租用农村村集体土土地开办办的企业业的税费费收入按按一定比比例返还还给村集集体经济济组织，使使村集体体有稳定定的收入入来源。在在金融政政策上，规规定各银银行支持持村集体体经济的的信贷比比例，并并提供政政府贴息息和担保保等。5. 因因地制宜宜选择发发展路子子，拓展展村级集集体经济济发展途途径就各地的的农村来来说，由由于区位位条件和和资源禀禀赋不同同，在选选择发展展村级集集体经济济的途径径时须从从实际出出发，因因地制宜宜地选择择发展路路子。地地处城郊郊、集镇镇的村，应应充分利利用区位位条件的的优势，用用足用好好“征地留留用”政策，兴兴建标准准厂房、商商铺、市市场、仓仓库等物物业，实实行物业业租赁经经营，收收费生财财。村集集体也可可将合法法的非农农建设用用地以使使用权入入股、租租赁等形形式与建建设用地地单位合合作、合合资经营营，获得得长期稳稳定的土土地收益益。农业业资源比比较丰富富的山区区、半山山区村，可可在稳定定家庭承承包经营营制度和和保证农农民收入入提高的的前提下下，通过过反租倒倒包、委委托承包包、合股股经营等等形式，将将土地使使用权转转让给专专业大户户、企业业及其它它投资主主体，因因地制宜宜发展生生态高效效农业。对对尚未开开发利用用的荒山山、荒滩滩、荒地地、荒水水等“四荒”资源，可可通过集集体投资资租赁经经营、集集体入股股、招商商引资等等多种途途径，发发展各种种特色农农业或休休闲观光光农业，增增加集体体经济收收入。有有闲置厂厂房、设设备等集集体资产产的村，应应充分挖挖掘集体体资产有有偿使用用的潜力力，对闲闲置厂房房、设备备等集体体资产实实行租赁赁，或采采取联营营、入股股等方式式参与项项目开发发和企业业经营。有有闲置资资金的村村，则可可通过投投资、入入股等形形式把资资金投入入到实力力强、发发展前景景好的社社会企业业，参与与企业的的利润分分红。6. 实实事求是是选择经经营形式式，完善善村级集集体经济济经营管管理村级集体体经济的的发展除除了要拓拓展发展展途径外外，还要要创新发发展机制制。实践践证明，集集体经济济组织一一般不宜宜直接经经营项目目，而应应该根据据资产的的性质，灵灵活采用用合适的的经营形形式。一一是物业业租赁经经营，把把集体所所有的厂厂房、商商铺、仓仓库、设设备等资资产出租租，获取取租金收收入。二二是企业业经营权权转让，把把集体所所有的企企业通过过公开招招标的形形式转让让经营权权，由民民营企业业家经营营。三是是土地承承包经营营，把集集体所有有的土地地、水面面、矿产产等自然然资源通通过公开开招标的的形式转转让承包包经营权权或开发发经营权权，由专专业大户户、企业业及其它它投资主主体从事事具体的的生产经经营。四四是投资资入股经经营，即即集体以以资金、土土地使用用权等生生产要素素投资入入股到社社会企业业，参与与企业利利润分红红。同时时，集体体经济组组织还必必须加强强和完善善管理。一一是搞好好村集体体经济发发展规划划，明确确集体资资产经营营、资源源开发的的目标。二二是强化化民主管管理和监监督。规规范村集集体资产产的租赁赁、承包包、入股股、转让让等重大大经济事事项的决决策，切切实保障障集体经经济组织织成员的的知情权权、决策策权、参参与权、监监督权。三三是完善善财务管管理制度度，健全全财务监监督组织织，加强强对村集集体经济济组织财财务的日日常管理理和监督督，进一一步提高高村集体体经济组组织的财财务公开开水平。