全国地方政府性债务审计结果40753.docx

全国地方政府性性债务审计结结果根据中央经经济工作会议议和十一届全全国人大四次次会议部署，国国务院决定，由由审计署统一一组织全国各各级审计机关关，对全国地地方政府性债债务情况进行行一次全面审审计。按照国国务院办公厅厅关于做好地地方政府性债债务审计工作作的通知（国国办发明电2201166号）的要求求，在各级党党委政府的大大力支持和各各级财政、发发展改革、人人民银行、银银监等部门和和单位的积极极配合下，审审计署于20011年3月月至5月组织织全国审计机机关4.133万名审计人人员，按照“见账、见人人、见物，逐逐笔、逐项审审核”的原则，对对31个省（自自治区、直辖辖市）和5个个计划单列市市本级及所属属市（地、州州、盟、区）、县县（市、区、旗旗）三级地方方政府（以下下简称省级、市市级、县级）的的债务情况进进行了全面审审计（云南省省盈江县因地地震未进行审审计）。此次次审计的范围围是：所有涉涉及债务的225590个个政府部门和和机构、65576个融资资平台公司、442603个个经费补助事事业单位、22420个公公用事业单位位、90388个其他单位位、3738805个项目目，共18773683笔笔债务。审计计的重点内容容是政府负有有偿还责任的的债务1，同时对债债务人出现债债务偿还困难难时，政府需需履行担保责责任的或有债债务和可能承承担一定救助助责任的其他他相关债务也也进行了审计计。为确保审审计数据和情情况的真实、准准确和完整，对对每一笔债务务，审计人员员都依法进行行了核实和取取证，审计结结果分别征求求了省、市、县县三级政府的的意见。现将将审计结果公公告如下：一、地方方政府性债务务基本情况（一）债债务规模。截至20010年底，全全国地方政府府性债务余额额1071774.91亿亿元，其中：政府负有偿偿还责任的债债务671009.51亿亿元，占622.62%；政府负有担担保责任的或或有债务233369.774亿元，占占21.800%；政府可可能承担一定定救助责任的的其他相关债债务166995.66亿亿元，占155.58%（见见图1）。 在22010年底底的地方政府府性债务余额额中，有511.15%共共计548116.11亿亿元是20008年及以前前年度举借和和用于续建22008年以以前开工项目目的，其中：2008年年及以前年度度举借319989.044亿元，占229.85%；用于续建建以前年度开开工项目和偿偿还以前年度度债务本息222827.07亿元，占占21.300%。（二二）债务产生生发展情况。我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，其中：省级政府（含计划单列市，下同）举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年，这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。全国各地区政府性债务发生的起始年详见表1。                                  表1  全国各地区政府性债务发生起始年情况表年度区间省级市级县级当期开始举借个数累计个数累计占总地区比例当期开始举借个数累计个数累计占总地区比例当期开始举借个个数累计个数累计占总地区比例19791998000-441.02%51511.84%198119985282877.78%566015.31%30035112.63%19861999053391.67%12118146.17%833118442.61%199119996336100%17235390.05%1221240586.54%（三）债债务规模分年年度变化情况况。19997年以来来，我国地方方政府性债务务规模随着经经济社会发展展逐年增长。11998年和和2009年年债务余额分分别比上年增增长48.220%和611.92%。22010年的的债务余额比比上年增长118.86%，但增速下下降43.006个百分点点（详见图22）。 （注注：上图20002年增长长率为19998年至20002年年均均增长率，22007年增增长率为20002年至22007年年年均增长率）（四）债务余额结构情况。一是从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%（详见表2和图3）。             表2  2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表                                                                                                   单位：亿元债务类型合计省级市级县级金额比重金额比重金额比重金额比重政府负有偿还责任的债务67109.551100.00%12699.22418.92%32460.00048.37%21950.22732.71%政府负有担保责任的债务23369.774100.00%11977.11151.25%7667.97732.81%3724.66615.94%其他相关债务16695.666100.00%7435.59944.54%6504.09938.96%2755.98816.50%合计107174.91100.00%32111.99429.96%46632.00643.51%28430.99126.53%二是从区域域分布看，截截至20100年底，东部部11个省（直直辖市）和55个计划单列列市政府性债债务余额533208.339亿元，占占49.655%；中部88个省政府性性债务余额为为247166.35亿元元，占23.06%；西西部12个省省（自治区、直直辖市）政府府性债务余额额292500.17亿元元，占27.29%（见见图4）。三是从举借借主体看，22010年底底地方政府性性债务余额中中，融资平台台公司、政府府部门和机构构举借的分别别为497110.68亿亿元和249975.599亿元，占比比共计69.69%（详详见表3和图图5）。                     表3   20110年底全国国地方政府性性债务举借主主体情况表     单单位：亿元举债主体类别三类债务合计政府负有偿还责责任的债务政府负有担保责责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重融资平台公司49710.66846.38%31375.22946.75%8143.71134.85%10191.66861.04%地方政府部门和机构24975.55923.31%15817.99223.57%9157.67739.19%0.000.00%经费补助事业单位17190.22516.04%11234.11916.74%1551.8776.64%4404.19926.38%公用事业单位2498.2882.33%1097.2001.63%304.741.30%1096.3446.57%其他单位12800.11111.94%7584.91111.31%4211.75518.02%1003.4556.01%合计107174.91100.00%67109.551100.00%23369.774100.00%16695.666100.00%四四是从借款来来源看，20010年底地地方政府性债债务余额中，银银行贷款为884679.99亿元，占占79.011%（详见表表4）。                                          表4  20100年底全国地地方政府性债债务资金来源源情况表     单位位：亿元债权人类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重银行贷款84679.99979.01%50225.00074.84%19134.11481.88%15320.88591.77%上级财政4477.9334.18%2130.8333.18%2347.10010.04%0.000.00%发行债券7567.3117.06%5511.3888.21%1066.7774.56%989.165.92%其他单位和个人借款10449.6689.75%9242.30013.77%821.733.52%385.652.31%小计107174.91100.00%67109.551100.00%23369.774100.00%16695.666100.00%五是从债务务形态和资金金投向看，22010年底底地方政府性性债务余额中中，尚未支出出仍以货币形形态存在的有有110444.47亿元元，占10.31%；已已支出961130.444亿元，占889.69%。已支出的的债务资金中中，用于市政政建设、交通通运输、土地地收储整理、科科教文卫及保保障性住房、农农林水利建设设等公益性、基基础设施项目目的支出占886.54%（详见表55）。表5  20110年底全国国地方政府性性债务余额已已支出投向情情况表             单位：亿元元债务支出投向类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务      债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重市政建设35301.004 36.72%24711.115 42.03%4917.688 22.55%5672.211 36.53%交通运输23924.446 24.89%8717.744 14.83%10769.662 49.39%4437.100 28.58%土地收储10208.883 10.62%9380.699 15.95%556.99 2.55%271.15 1.75%教科文卫、保障障性住房9169.022 9.54%4374.677 7.43%1318.022 6.04%3476.333 22.39%农林水利建设4584.100 4.77%3273.788 5.57%874.53 4.01%435.79 2.81%生态建设和环境境保护2733.155 2.84%1932.033 3.29%403.72 1.85%397.40 2.56%化解地方金融风风险1109.699 1.15%823.35 1.40%281.29 1.29%5.05 0.03%工业1282.877 1.33%681.18 1.16%579.46 2.66%22.23 0.14%能源241.39 0.25%44.78 0.08%189.91 0.87%6.70 0.04%其他7575.899 7.89%4858.122 8.26%1915.400 8.79%802.37 5.17%合计96130.444 100.00%58797.449 100.00%21806.662 100.00%15526.333 100.00% 六是从偿偿债年度看，22010年底底地方政府性性债务余额中中，20111年、20112年到期偿偿还的占244.49%和和17.177%，20113年至20015年到期期偿还的分别别占11.337%、9.28%和77.48%，22016年以以后到期偿还还的占30.21%（详详见表6）。表6  20110年底全国国地方政府性性债务未来偿偿债情况表  单位：亿亿元偿债年度三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重2011年26246.44924.49%18683.88127.84%3646.24415.60%3916.44423.46%2012年18402.44817.17%12982.55219.35%2972.07712.72%2447.89914.66%2013年12194.99411.37%7991.36611.91%2265.9889.70%1937.60011.61%2014年9941.3999.28%6177.0119.20%2273.3119.73%1491.0778.92%2015年8012.2667.48%4934.6997.35%1780.6667.62%1296.9117.77%2016年及以以后32377.33530.21%16340.11224.35%10431.44844.63%5605.75533.58%合计107174.91100.00%67109.551100.00%23369.774100.00%16695.666100.00%（五）债债务负担总体体情况。至20100年底，省、市市、县三级地地方政府负有有偿还责任的的债务率，即即负有偿还责责任的债务余余额与地方政政府综合财力力的比率为552.25%，加上地方方政府负有担担保责任的或或有债务，债债务率为700.45%。地地方政府负有有担保责任的的或有债务和和政府可能承承担一定救助助责任的其他他相关债务22010年的的逾期债务率率分别为2.23%和11.28%。二、地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥的积极作用从审计情况看，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用。（一）为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。（二）为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。截至2010年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。（三）为保障经济社会的持续发展打基础。截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。三、审计发现的主要问题（一）地方政府举债融资缺乏规范。由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。从审计情况看，大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。此次审计发现，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，在国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号，以下简称国务院通知）下发后，仍以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。（二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。（三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。截至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元，其中政府负有偿还责任的债务754.02亿元、政府负有担保责任的债务7809.63亿元、其他相关债务2604.46亿元，分别占6.75%、69.93%和23.32%。部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。截至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。其中有387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。（四）部分政府性债务资金未及时安排使用。截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中：34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因是：一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金。一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目。此外，审计还发现形成损失浪费19.94亿元；涉嫌经济违法违纪案件线索12件，正在依法查处。（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。一是融资平台公司数量多。地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。二是融资平台公司债务规模大。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。三是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。主要表现为：对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。审计发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。四、审计建议地方政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，对地方经济社会发展也发挥了一定积极作用，但在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患，应当引起高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。为此，提出如下建议：（一）按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。（二）继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。各地应进一步贯彻落实国务院通知要求，按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。（三）建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。审计指出上述问题后，有关部门和地方正在按国务院要求，逐项制定整改措施，研究完善地方政府性债务管理制度。 1 按照国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知（国办发明电20116号）要求，为分清政府偿债责任，此次审计按照法律责任主体，将地方政府性债务划分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。