关于被征地农民的合法权利及其救济程序---我国土地征用制度的立法18897.docx

省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网网络，对全全省水土流流失动态进进行监测、预预报，省人民政府府定期将监监测、预报报情况予以以公告。县县级以上人人民政府水水行政主管管部门及其其所属的水水土保持监监督管理机机构，应当当建立执法法关于被征地地农民的合合法权利及及其救济程程序关于被征地地农民的合合法权利及及其救济程程序-我国土地地征用制度度的立法缺缺陷及完善善建议作者者辽宁壹品品律师事务务所 律师师 臧恩富富关键词：征地、征征地权滥用用、被征地地农民的合合法权利、救救济程序摘摘要： 现行行的征地制制度具有三三个立法缺缺陷：1、征征地范围太太宽，难以以约束政府府滥用征地地权；2、集集体土地使使用权产权权模糊，影影响被征地地农民享有有充分的财财产权；33、对于政政府违法征征地及侵害害农民合法法权益的行行为缺乏有有效的制裁裁救济措施施。改革和和完善我国国现行征地地制度，从从法律的角角度讲首先先要解决的的问题就是是如何规范范政府征地地行为，依依法保障被被征地农民民的合法权权益。应该该用法律11、明确被被征地农民民的合法权权利；2、明明确侵犯被被征地农民民合法权益益的侵权行行为的制裁裁和补偿措措施；3、明明确被侵权权的被征地地农民享有有的司法救救济程序。以以防止国家家公权侵犯犯农民的私私权，政府府行政权侵侵犯农民的的财产权，建建立一个公公正、有序序、和谐的的新的征地地制度。征征地是指国国家为了公公共利益的的需要，运运用国家强强制力，按按照法定程程序将一定定范围农村村集体土地地的所有权权转为国家家所有权，并并依法给予予补偿的活活动。在中中国经济持持续快速增增长、基础础设施投资资力度不断断加大的背背景下，中中国土地征征用量逐年年攀升，因因城市建设设和工业建建设，每年年征用土地地将近200万公顷，由由此产生的的农民失地地问题日益益严重，因因征地引发发的农村群群体性事件件已占全国国农村群体体性事件的的65以以上,征用用农民土地地引出的一一些矛盾，是是当前某些些地方不稳稳定的因素素。如何改改革和完善善现有征地地制度，是是关系到国国计民生的的大事。一一、 现行行征地制度度的立法缺缺陷现行征征地制度具具有国家强强制力，被被征地农民民不享有拒拒绝被征地地权，依法法只享有知知情权、参参与权、监监督权、依依法获得赔赔偿权和要要求批准征征地的政府府进行裁决决的权利。但但由于征地地范围太宽宽、集体土土地所有权权产权模糊糊以及对于于违法征地地行为缺乏乏有效的制制裁补偿措措施，导致致征地权被被滥用的现现象大量存存在，征地地权的滥用用则导致国国家公权侵侵犯农民的的私权，政政府行政权权侵犯农民民的财产权权，其结果果是损害了了被征地农农民的合法法权益，所所以改革和和完善我国国现行征地地制度，从从法律的角角度讲首先先要解决的的问题就是是如何规范范政府征地地行为，依依法保障被被征地农民民的合法权权益。现将将现行征地地制度的三三大主要立立法缺陷简简要分述如如下：缺陷陷之一：征征地范围太太宽，难以以约束政府府滥用征地地权依据现现行宪法和和土地法的的规定，国国家为了公公共利益的的需要可以以征用土地地，但由于于法律对公公共利益没没有明确的的界定，加加上现行一一级建设用用地市场的的供应由国国家垄断，用用地单位采采用与政府府签约的方方式委托政政府出面征征地，政府府再将征后后变为国有有的土地出出让给用地地单位，导导致各级政政府在政绩绩工程或财财政利益的的驱动下，以以建开发区区、大学城城、大广场场、大项目目的名义广广泛征用土土地。若农农地进一步步大量减少少，将可能能威胁我国国的粮食安安全，同时时还将导致致部分农民民可能陷入入“种地无无田、就业业无门、社社保无份”的的三无困境境。缺陷之之二：集体体土地使用用权产权模模糊，影响响被征地农农民享有充充分的财产产权我国现现行土地管管理法规定定农村土地地归农民集集体所有，单单一个体农农民并不享享有独立的的农地所有有权。所以以尽管农民民享有相关关农村土地地的承包经经营权，但但却不能依依此对抗国国家的行政政强制征地地权。在被被征地及相相关青苗补补助费、地地上附着物物的补偿标标准的制定定方面，尽尽管法律行行政法规规规定农民有有知情权和和参与权，但但因农民没没有议价权权及相关补补偿标准的的最终决定定权，因此此在是否征征地以及给给予多少补补偿方面农农民都处于于被动接受受的位置。“由由于农民没没有行使权权利的组织织形式和程程序，行使使农村土地地所有权，特特别是行使使出让土地地的权利的的，往往是是乡和村的的干部，依依赖土地为为生和最珍珍惜土地的的农民，往往往在出让让土地问题题上没有发发言权”。缺陷之三、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施现行的土地管理法规定有权批准征地的是省级政府和国务院，具体实施征地行为是由市、县级政府组织负责的，在具体征地的过程中，先征地后办手续、征地过程中不进行公告、不及时给付征地补偿款，以种种手段强迫被征地农民拆迁的侵害被征地农民合法权益的现象时有发生，因被征地农民没有拒绝征地权、没有议价权和征地补偿价格的最终决定权，产生争议后又没有公开、透明的可以诉诸的法律救济手段和司法评价标准，导致农民只能通过上访的方式解决征地过程中的相关冲突和矛盾。二、对现有征地制度的改革完善建议如上所述，现有征地制度的弊端不是政府的征地行为无法推进，而是被征地农民的合法权利得不到有效的保护，所以如何重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法是当务之急，只有明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济办法，才能从法律的角度限制和规范政府的征地行为，并充分保护被征地农民的合法权益。我们认为，重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法应包括以下三个方面：（一）、用法律明确被征地农民的合法权利被征地农民的合法权利是与政府实施征地具体行政行为中应履行的义务相对应的。只有明确被征地农民的合法权利，才能规范政府的征地行为，才能有效地限制政府征地权的滥用。同时，被征地农民的合法权利不能仅停留在政策和部门规章、不统一的地方性法规的层面上，应当制度全国统一适用的规范征地行为的法律、法规中，这样才能体现法律的权威和统一。被征地农民的合法权利体系应包括以下五个方面：1、 法定定的拒绝被被征地权该该权利是指指在征地机机关的征地地行为不符符合法定目目的、征地地前未履行行法定手续续、未及时时足额支付付征地补偿偿费的情况况下，被征征地农民有有权拒绝交交出相关土土地，有权权拒绝拆除除或清除地地上附着物物或者青苗苗，有权提提起要求停停止非法征征地的侵权权之诉。现现行的征地地制度中缺缺少关于被被征地的农农民在什么么情况下有有权拒绝被被征地的规规定，相反反，对于征征地补偿争争议不影响响政府强制制征地的推推进、征地地机关有权权申请人民民法院强制制执行却规规定的很明明确，同时时，拒绝被被征地的农农民还可能能被以防碍碍公务或寻寻畔滋事等等罪名被拘拘留、逮捕捕，所以在在现行的征征地制度中中，征地行行为的国家家强制力表表现得非常常充分，而而如何制约约和规范这这种国家强强制力的行行使却规定定的不明确确，这种立立法现状也也是造成征征地权被滥滥用的一个个原因，所所以只有明明确被征地地农民的法法定拒绝被被征地权，这这样才能从从事前防止止和限制征征地权的滥滥用。 在在下列情况况下，应赋赋予被征地地农民享有有拒绝被征征地的权利利：（1）、征征地机关的的征地行为为不符合法法定的征地地目的，被被征地农民民有权拒绝绝被征地；国家应尽尽快以法律律的形式明明确合法的的征地目的的的范围。包包括明确现现有的“公公共利益”的的具体含义义和征地类类型，同时时将商用目目的的征地地从现有的的征地制度度中分离出出来加以区区别对待，即即在商业目目的征地的的情况下，一一方面要符符合国家的的城市规划划及建设用用地总量控控制的要求求，同时还还要赋予被被征地农民民自行议价价的权利。在在征地机关关的征的目目的不符合合法定征地地目的的情情况下，明明确被征地地农民有权权拒绝被征征地。（22）、征地地机关征地地前未履行行法定手续续的，被征征地农民有有权拒绝被被征地征地地行为法律律性质是一一种具体行行政行为，依依据我国行行政诉讼法法的规定，行行政机关在在实施具体体行行政行行为时除应应具备职权权依据外，还还应有法律律依据并符符合法定程程序。依现现行的征地地制度，征征地机关在在征地之前前应履行“两两公告一登登记”的手手续，并落落实征地补补偿安置听听证制度。其其中“两公公告一登记记”是指：被征用土土地所在地地的市县人人民政府自自接到征地地批准文件件之日起110个工作作日内，要要及时发布布征地公告告。在征用用土地公告告之日起445个工作作日内，有有关市县国国土资源管管理部门要要以被征用用土地的农农村集体组组织为单位位，拟定征征地补偿安安置方案，并并予以公告告。征用土土地公告和和征地补偿偿安置方案案要在被征征用土地所所在村组内内以书面形形式进行。在在公告规定定的期限内内，被征用用土地的农农村集体经经济组织、集集体经济组组织成员及及其他权利利人持土地地证书等有有关资料，到到指定地点点办理征地地补偿登记记手续。落落实征地补补偿安置听听证制度是是指各地拟拟定或者修修改征地补补偿标准、拟拟定征地项项目的补偿偿标准和安安置方案时时，要依据据有关法律律规定和当当事人的申申请，组织织公开听证证，认真听听取和研究究被征地的的集体经济济组织、集集体经济组组织成员或或其他权利利人的意见见，确保征征地补偿标标准和安置置方案切实实可行，符符合被征地地农民的意意愿。（33）、征地地机关未及及时足额地地支付补偿偿费时，被被征地农民民有拒绝征征地的权利利。辽宁宁省人民政政府关于做做好征地补补偿安置工工作切实维维护农民合合法权益的的通知（辽辽政党2200427号）中中明确规定定：“要依依法及时支支付征地补补偿安置费费用。征地地补偿安置置费用没有有足额到位位前，被征征地农村集集体经济组组织和农民民有权拒绝绝交地，有有关部门不不得办理供供地手续。”广东省人民政府办公厅印发广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法的通知（粤府办200346号）第十条第一款规定： 征地拆迁的各项费用从征地补偿安置方案批准之日起三个月内由用地单位按合同有关条款确定的支付比例全额支付。征地拆迁补偿费按规定支付后，被征用土地的单位和个人应当按规定期限交付土地；如征地拆迁补偿费未按规定支付的，被征用土地的单位和个人有权拒交土地。2、 法定的议价评估权依现行的土地征用制度，虽然规定被征地农民享有关于征地补偿价格的知情权、参与权和监督权以及要求举行听证的权利，但是由于决定补偿价格的最终决定权掌握在政府手中，所以难以从根本上保证被征地农民能够获得公正、足额的补偿。建议区分因公共利益的征地和因商业目的的征地分别建立不同的价格机制。2.1对于因公共利益的征地（即公益性用地），应建立完善的价格听证制度，由政府在价格听证的基础上制定公开、公正的补偿价格，该补偿价格应包括以下几方面内容：（1）、划定价格区域；即推行“区片综合价”，统一制定分片的“征地综合补偿标准”。（2）、确定最低保护价；（3）、确定公开有效的价格评估办法将地段、地类、人均耕地、农民人均收入、基础设施条件、城市规划和经济发展水平作为确定价格的考虑因素。（4）、最低保护价与市场价格指数变动而周期性更新；（5）、明确价格确定机制及公开听证程序；（6）、明确征地为行政行为并确定对征地补偿价格的异议适用行政诉讼程序。2.2 对于出于商业目的的征地（即经营性用地），则按市场规则运作，授予农民自行议价和评估权。同时应进行集体土地使用权上市协商交易的试点工作。上述辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知（辽政党200427号）中已明确规定：“扩大集体非农业建设用地使用制度改革试点范围，增加农村集体经济组织和农民的土地收益。在明晰产权，强化用途管制和严格控制总量的前提下，允许集体非农建设用地使用权进入土地市场进行交易，实行有偿、有限期流转，做到两种产权、一个市场，统一管理。3、 法定的争议不影响受偿的权利在被征地农民与政府征地机关因征地补偿产生纠纷时，被征地农民往往面临“要么接受政府所给的补偿额，要么一分钱不给，愿意找谁就找谁”的困境和压力。在被征地农民不享有拒绝被征地权，即无权对征地行为说不的情况下，要么接受征地机关的标准，要么陷入漫长的打官司的选择将进一步剥夺被征地农民的补偿价格异议权。从公平的角度讲，在争议不影响征地推进的情况下，争议也不应影响被征地农民所享有的获得征地补偿的权利，即在被征地农民与征地机关就补偿标准产生争议时，征地机关应将依其主张的补偿标准所计算的补偿额先行支付给被征地的农民，然后由征地机关为原告就征地补偿异议提起诉讼以确定最终的补偿标准。这种诉讼机制降低了被征地人的诉讼负担，有利于保护被征地人的合法权益。（该诉讼机制为美国模范公司法中保护少数异议股东的退股权时所采用）。4、行政裁裁决及行政政诉讼的权权利详见后后面论述（二二）用法律律明确侵犯犯被征地农农民合法权权益的侵权权行为的制制裁和补偿偿措施应从从刑事责任任、行政责责任、民事事责任三个个不同角度度完善非法法征地及侵侵犯被征地地农民合法法权益的侵侵权行为的的制裁和补补偿措施。（三）、用法律明确被侵权的被征地农民享有的司法救济程序中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条第三款中规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。在现行的征地制度中，因征地引发的纠纷，法律意义上的司法救济途径就只有这一点规定，但该规定没有明确以下六个方面的问题，以下六个方面的问题亟待通过全国性的立法加以完善：1、 批准征用土地的人民政府依什么程序进行裁决？目前可供参考的只有2005年1月1日起施行的安徽省征地补偿争议裁决办法。2、由批准用地的人民政府自己裁决还是由该政府委托其所属的具体职能部门如国土管理部门进行裁决？安徽省的做法是由省人民政府国土资源行政主管部门负责承办由省人民政府裁决的征地补偿争议裁决工作。3、批准用地的政府的裁决是终局的，还是可以因不服该裁决而继续进行行政复议或进行行政诉讼？安徽省征地补偿争议裁决办法第二十条规定裁决书应写明的事项中包括(五)不服裁决，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；据此，安徽省的做法是政府裁决并不终局，可继续提起行政复议或行政诉讼。4、上述法条只规定“对补偿标准有争议的”情况下的救济方式，那么，对征地行为本身合法性有质疑的话如何救济？应明确被征地人享有如下诉权：（1）、要求非法征地机关停止非法征地行为的侵权之诉；（2）、非法征地侵权损害赔偿之诉；（3）、不服政府征地补偿标准及征地补偿额之诉；（4）、诉请政府征地机关支付拖欠的征地补偿费之诉；5、在批准用地的人民政府不予答复或没有机构或部门加以受理时，被征地农民如何处理？6、因征地补偿合同产生争议适用何种程序？如何看待征地补偿合同的性质和效力？综上所述，应以法律或法规的形式尽快制定全国范围内适用的征地办法，或以司法解释的形式明确被征地农民的合法权利及其救济方式，以便通过法律审判的方式解决因征地所引发的纠纷和矛盾，保护被征地农民的合法权，建立一个公正、有序、和谐的新的征地制度。6