论民办高等教育之行政合同法律制度.doc

论民办高等教育之行政合同法律制度摘 要：随着我国高等教育事业的改革与发展，由高等教育合同引起的纠纷日益增多。民办高等教育合同兼备民事合同、劳动合同与行政合同等合同属性。行政合同具备行政性、公共利益性、合意性和程序法定性等法律特征，具有推进行政民主、平衡各方利益、弥补法律与政策漏洞之价值功能。对行政合同引起的纠纷应配置以充分的法律救济途径，包括协商、裁决、行政复议等司法外救济和行政诉讼等司法救济模式。20_年颁布的行政诉讼法修正案已正式把行政合同纳入了行政诉讼的受案范围，行政合同法律制度的完善将有力地推进和保障民办高等教育事业的健康发展。关 键 词：民办高等教育;行政合同;法律救济;行政诉讼中图分类号：D923.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（20_）05-0089-08收稿日期：20_-01-10作者简介：桂萍（1972），女，浙江舟山人，宿迁学院社会服务系法学教研室副教授，苏州大学法学院宪法学与行政法学博士研究生，研究方向为行政法学。基金项目：本文系江苏省宿迁学院20_年高教研究重点课题“民办高校法律地位之研究”的阶段性成果，项目编号：20_GJ01。近年来，随着我国高等教育事业的改革与发展，由高等教育合同引起的纠纷日益增多，相关的司法判例也不断出现。与公办高校相比，民办高等教育合同存在着更为错综复杂的法律关系，民办高等教育的合同也因此具备了更为丰富的样态。党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中已明确提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”我们依然不能否认行政合同在我国民办高等教育中有其存在的价值，并具备了基本的制度雏形。因此，只有充分运用行政合同这个法律工具，才能在推动和完善民办高等教育法律制度创新过程中，减少政府对资的直接配置，促进民办高等教育的市场化改革，才能增强政府对市场的监管职责和作用，推进政府职能转变，构建服务型政府。一、行政合同之法律特征行政合同又称为行政契约，是现代行政法中民主协商精神与原则的具体体现，是“行政机关以实现行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而成立的一种双方行为。”1合同原本属于私法范畴，随着福利行政、给付行政和服务行政的出现，合同在传统的行政领域也有了生存的空间。行政合同同时兼备行政行为与合同的特征，是以民事合同的外在形式保持行政行为的实质内容，因而同时具有公法和私法的特征。具体来说，行政合同包括以下几个方面的法律特征：（一）行政性无论把行政合同归为哪类行政行为，都不能否认行政合同是一种行政管理的手段，是一种替代以命令强制为特征的高权性行政行为的更为柔和、更加富有弹性的行政手段。行政合同的这种行政性具体表现在：其一，行政合同主体的一方必须是行政机关或具有法律法规授权的组织。其二，合同双方权利义务不对等。行政主体享有行政优益性，如履行合同的监督权、行政相对人违法或不履行义务时的制裁权等。这些权利使行政主体的法律地位比行政相对人优越;而在民事合同中，当事人的权利义务不仅平等，而且对等。其三，行政合同客体是行政法律关系，这是行政合同的核心特征。行政合同就是当事人之间建立、变更或者消灭行政法律关系的协议。（二）公共利益性“公共利益是国家公权力运行过程中客观存在的基本要素，是国家行政行为追求的价值目标和合法性基础，是政府管理公共事务、提供公共服务和维持公共秩序的基本出发点。”2一般认为，行政合同通常涉及公共事务、公共服务等内容，具有公益性，这种公益性也是行政主体在行政合同的变更和解除上享有行政优益权的基础，公共利益原则也是行政合同的重要原则。在社会利益多元化的现今社会，对公共利益的认定并不简单，因此要根据各种客观因素对公共利益进行认定，并在公共利益与个人合法权益之间寻求平衡点。公共利益并不完全排斥个人利益，而是两者相协调的结果。对行政相对人而言，签订行政合同的目的是要与行政主体协商变动某项权利义务关系，从而实现包括自身利益在内的个人利益，这与行政合同公共利益的属性并不相悖。（三）合意性与传统意义上的行政行为的单方性不同，行政合同的本质就是各方当事人经过协商，意思表示一致达成的协议。行政主体的优益权必须通过平等的协商程序，以约定的形式纳入行政合同中，而不由行政主体的单方意思表示决定。在一般行政行为中，虽然有听取意见制度的保障，但行政行为的成立与生效仍然只取决于行政主体单方面的意思表示;而在行政合同中，行政相对人的意思表示是行政合同必不可少的构成要素。行政合同的合意性具体体现在：其一，行政相对人对行政合同的订立与内容有一定选择权;其二，行政合同的内容具有可妥协性，当然这种妥协性不能以牺牲公共利益或第三方的合法权益为代价。3也就是说，行政合同中的契约自由的边界受到依法行政与合理行政原则的约束，因此，行政合同的契约自由相比民事合同来说更具有有限性。（四）程序法定性行政合同的签订、履行与解除都有法定的程序要求，这是因为遵守法定程序是依法行政的必然要求。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提;而行政程序的规范与否是衡量一国行政法治程度的重要标志。行政合同作为一种行政活动，其主体的意思表示行为必须受到行政程序的约束。行政合同的具体程序包括：行政主体的告知程序（如果没有特定的行政合同相对人时）、合同双方的协商程序、听取意见程序和合同签订程序等。尤其是在行政主体行使单方变更合同内容的权力时更要遵守程序的规则，首先，只有在某些特定的情形下才能行使单方变更权，如国家法律、政策的变更与废止、履行合同会给公共利益带来损失，行政主体因客观情况变化丧失履行合同能力等。其次，行政主体行使单方变更权给相对人合法权益造成损害时，必须履行赔偿或补偿义务。第 3 页 共 3 页