【民政意见】石家庄市人民政府办公厅关于全市公办敬老院市场化改革与创新运营管理模式的指导意见.docx

石家庄市人民政府办公厅关于全市公办敬老院市场化改革与创新运营管理模式的指导意见各县（市、区）人民政府，各有关单位：为全面贯彻党的十九大、省委九届六次全会和市委十 届四次全会精神，落实省委书记王东峰同志关于“敬老院 要实行医养结合，推行市场化运营模式”的重要指示精 神，为全面整合用好全市敬老院资源，有序稳妥地推进敬 老院市场化改革，全面提升我市敬老院运营管理和服务水 平，更好地保障和改善民生。根据农村五保供养条例 （国务院令第456号）、国务院关于进一步健全特困人 员救助供养制度的意见（国发2016） 14号）、河北 省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施 意见（冀政发2016） 31号）等文件精神，经研究，特 制定本指导意见。一、指导思想敬老院责任险的，给予政府补助，也可由政府负责统一办 理，列入财政预算。对接受安置的特困人员，由县级人民 政府按照集中供养特困人员政策标准支付费用，列入财政 预算，民政部门制定规那么、负责监管。考虑到集中供养特 困人员特殊性，各县（市、区）要统筹使用上级补助资 金，合理安排本级预算，支持全市敬老院市场化改革工 作。凡用于敬老院大型设施改造、装修、冬季取暖、新增 大型设备等投资在5万元以上的预算内支出，运营机构须 提出申请，由县级民政部门商同级财政部门审批。8、全面实施形象建设和标准化建设，实现全市敬老院 整体形象大提升。在推进市场化改革过程中，要本着规范 化、标准化的要求搞好敬老院形象建设，高标准进行内外 环境综合治理、形象筹划，展示敬老院文化特色、运营管 理理念、老年人健康文化等。同时，按照规范化要求做好 制度建设、设计管理与服务流程，高标准制作文化与制度 标牌进行展示。（二）预期目标在市委、市政府的大力支持、省民政厅的帮助指导和 帮助下，通过市县两级政府和县级民政、财政、卫计等部 门的共同努力，力争在2018年10月底前完成全市敬老院 市场化改革工作。通过改革和创新运营管理模式，打造一批高标准、标杆式的敬老院；整合撤并一批区域类规模较 小、设施简陋、入住率低的敬老院；提升一批规模较大、 入住率不高、改造和设施完善投资较小的敬老院；规划和 重点扶持一批储藏型的战略性敬老院，全市敬老院全部达 到平安标准和设施标准化基本要求，社会化运营比例到达 80%以上，床位使用率到达70%以上，生活不能自理特困人 员的集中供养率到达35%以上，到2020年达至I 50%以上； 设施标准化、管理规范化、服务专业化水平走在全省前 列，争取通过1年时间改革完善，进入全国省会城市特困 人员集中供养市场化、标准化、现代化第一阵营。运营管理模式创新的预期目标是：在推进全市敬老院 市场化改革的同时，围绕运营管理模式创新，实施全面体 制创新工程，促进全市敬老院由资源分散布局向集约资源 转变；单一政府投资向社会资本介入转变；单一运营管理 方式向多元化运营管理方式转变。努力形成：投资权与运 营权别离，监督权与管理权别离新体制；政府主导投资与 民营资本参与新体制。引导创立医养服务结合与医养资本 深度融合新体制、区域运营管理与跨区域连锁运营管理相 结合的新体制；努力形成规那么统一、制度健全的监管机 制，产权清晰、投资开放的投融资机制，政府兜底保障、 运营机构依规承责的机制，管理科学、运营规范、标准统、考核到位的管理机制。五、实施步骤与保障措施（一）实施步骤1、制定方案、消防整治、清产核资阶段（2018年6 月1日-6月15日）。由县级民政部门牵头，制定县级敬 老院市场化改革与创新运营管理模式的实施方案，明确 改革目标任务，同步组织全域内敬老院清产核资、消防及 平安设施整治工作。各县（市、区）民政部门的实施方 案于6月10日前上报市民政局，清产核资工作在6月30 日前完成。起步阶段，原那么选择5-7家基础条件较好的县 市区敬老院先行试点，以探索经验、复制推广。2、改造完善设施和形象建设阶段（2018年6月16日 -7月30日）。由县级政府集中投资对重新规划、整合、核 准的敬老院的有关设施进行改造完善，列出任务清单、落 实工作责任、保证计划资金，该阶段工作与第一阶段工作 压茬推进，确保按计划时间高标准落实。6月底前，县级政 府要集中协调解决敬老院消防设施不达标的问题，由政府 集中投资对消防设施设备进行升级改造，确保消防设施达 标验收，为市场化改革奠定基础。3、引进社会机构、推进市场化改革阶段（2018年8 月1日-8月31日）。通过遴选或招投标等公开方式，引进敬老院运营的机构，组织运营方、医疗机构签订运营和医 疗保障协议，规范协议内容，明确各方权利义务，科学测 算政府运营补贴等标准，清晰界定各方责任与风险承当范 围，确保如期完成敬老院市场化运营体制机制的切换工 作，以全新模式开创敬老院运营管理工作。此阶段工作与 第二阶段工作压茬推进。4、工作评估、完善提高阶段（2018年9月1日-9月 28日）。各县（市、区）要在完成市场化改革后，要组织 领导小组进行工作评估，制定敬老院市场化改革与创新 运营管理模式的工作评估方案，对照本意见提出的要 求，逐项进行检查，查漏补缺、改进完善，切实做到按照 计划落实、按照标准验收。5、组织全市验收、实施等级评定阶段（2018年10月 1日T0月30日）。由市民政局组织制定全市敬老院市 场化改革与创新运营管理模式工作验收标准，会同有关 部门、机构对全市敬老院市场化改革工作进行全面验收。 根据验收情况，对有关县（市、区）敬老院市场化改革与 创新运营管理模式工作提出改进意见，限期完成整改任 务。6、总结提高阶段（11月1日-11月30日）。全市敬老院市场化改革任务完成后，及时总结不同运营管理机构的经验，组织召开工作研讨会、经验交流会，推广先进运 营机构的先进经验，充分发挥其引领示范作用。（二）保障措施1、加强组织领导，形成改革合力。市政府成立由主管 副市长刘胜任组长，以市政府副秘书长刘建立和市民政局 局长陈联记任副组长，市财政副调研员霍强、市卫计委党 组副书记武常贵、市人社局副局长王建敏等有关部门为成 员的敬老院市场化改革工作专办，负责组织、筹划、协 调、推动、监督全市敬老院市场化改革工作的落实。县级 政府也要对应成立相应工作机构，全面负责本辖区内的敬 老院市场化改革工作。县级政府要把推进敬老院市场化改 革摆上重要议事日程，加强组织领导，做到主要领导亲自 过问、分管领导亲自抓、有关部门紧密配合。要认真制定 实施方案，严格把握政策，科学谋划改革任务与目标，聚 焦改革难点、明确工作重点、细分工作步骤，确保按照全 市统一部署抓好落实。各级政府要做好资金保障，加强资 金监管，对敬老院转型开展给予奖补支持。县级民政部门 要发挥牵头作用，加强综合协调，提出具体方案，指导督 促推进；人力资源和社会保障部门要积极协同民政部门做 好敬老院管理服务人员的分流安置等工作；卫生计生部门 要帮助指导敬老院设置医务室或护理站，积极深入推进医养结合；公安消防部门要大力支持和指导监督敬老院消防 设施建设、改造工作，积极帮助办理消防许可；国有资产 和财政部门负责做好国有资产清产核资和移交管理等工 作；各县（市、区）政府审计部门，每年要对养老院经费 收支情况、资产管理情况进行审计，做好审计监督。2、落实经费保障，支持改革创新。各县（市、区）政 府要集中解决敬老院多年的政府欠账问题。按属地管理原 那么，县级财政统筹负责落实这次改革的保障资金和运营补 贴等资金。同时按照规划，保障储藏型敬老院的改造升级 资金。各县（市、区）要将50%以上的福利彩票公益金用于 支持开展养老服务业，并向特困人员供养工作适当倾斜。 要严格按照国务院和省市政府要求，建立动态调整的经费 投入保障机制，保障敬老院运营管理经费，支持社会机构 稳定运营。要积极支持运营机构创新管理模式，建设“互 联网+养老”信息服务平台，鼓励运营机构延伸承接分散供 养特困人员的服务，县级财政要单独给予专项财政资金支 持。3、积极稳妥推进，妥善安置人员。按照身份不变、待 遇不减的基本原那么，切实做好敬老院工作人员安置工作， 改革启动前，通过与运营方协商尽量将现有人员安置留 用，特别是属于事业单位性质的人员，要优先安置。对于聘用的工作人员，经与运营方协商无法得到安置的，要严 格依照劳动合同法规定给予补偿。4、注重总结经验，不断创新提升。各县（市、区）要 在抓好市场化改革的同时，注重敬老院运营管理模式创新 的研究，加强对运营管理机构创新工作的指导，要积极借 鉴先进经验，总结本地运营管理机构探索形成的新经验， 及时研究解决改革创新中出现的新情况新问题，以创新思 维加强业务监管、完善保障政策。有关部门要站在更好促 进全市敬老院改革创新的高度，不断完善政策体系，形成 政策优势。不断完善支持敬老院改革创新的人力资源政策 保障体系，鼓励高素质人才进入敬老院事业开展领域，共 同推进我市特困人员救助事业健康开展。全市敬老院市场化改革与创新运营管理模式是一项复 杂的系统工程，涉及范围大，政策性强，工作难点多，时 间紧迫，任务艰巨。各级各部门要讲政治、顾大局，树立 全市改革一盘棋思想，要及时沟通汇报工作情况，每个阶 段工作要按时推进完成，对于工作落实不力的，要在全市 范围进行通报；工作推进中的好做法好经验，要及时总 结，通报表扬。石家庄市人民政府办公厅2018年6月1日特困人员供养工作既是困难群众基本生活保障的重要 组成局部，也是承当局部养老服务的重要职能。全市敬老 院市场化改革，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主 义思想为指导，重点集中解决敬老院政府财力投入缺乏、 设施条件落后、运营管理不规范、医疗保障缺乏、国有资 产闲置和入住率低等突出问题，用足用好政府和市场两大 资源、发挥优势，通过运用市场化机制盘活闲置资产，吸引 社会资本投入，借助社会机构的人才、管理、品牌和优势 企业盈利能力的优势，带动和促进敬老院运营管理提档升 级，为特困人员提供更好地保障服务。二、重要意义近年来，在各级政府的高度重视和大力支持下，在履 行政府兜底保障职能、加强特困人员集中供养、发挥示范 引导作用等方面起到了积极作用。但敬老院现行管理模式 已无法适应新形势下的现实需要，基础设施、运营补贴、 医疗保障、专业化护理等方面与优势社会化养老机构之间 还存在明显差距。省委、省政府和市委、市政府对贯彻落 实习近平总书记重要指示精神和十九大精神高度重视，对 做好特困人员供养特别是敬老院改革创新工作极为关注。 2018年2月16日，省委书记王东峰到我市鹿泉区敬老院调 研时指出：“敬老院要实行医养结合，推行市场化运营模式”。省民政厅要求，“我市积极推进敬老院市场化改革 和医养结合工作，当好全省敬老院市场化改革的示范 区”。市委、市政府高度重视东峰书记的重要指示精神， 深入调查研究，立足全局规划，推开工作落实。推动全市 公办敬老院市场化改革与创新运营要切实增强政治意识、 责任意识和使命担当，既要充分认识做好敬老院市场化改 革的重要性，更要准确把握我市敬老院开展和运营管理中 存在的突出问题，以务实精神积极稳妥地推进敬老院市场 化改革，确保实现本意见提出的改革目标。三、基本原那么（一）坚持机构服务宗旨不变。坚持保障好、服务好 特困人员为根本宗旨。在推进资源整合和市场化改革过程 中，要根据分散供养人员数量和未来老龄化趋势新增特困 人员的实际，统筹规划集中供养场地和床位数量，做到现 有敬老院入住率有新的提升，预留场地和床位储藏有规 划、有安排。（二）坚持供养机构资产所有权不变。敬老院市场化 改革只是将机构运营管理权交给社会运营方。在运营期 间，运营方可依照协议约定使用国有资产，但不得将国有 资产抵押和转让。要加强国有资产监管，防止资产流失和 贬值。要下大力集中解决敬老院用地规划和确权、消防验收、设施改造与装修等历史遗留问题和欠账问题，理清资 产边界，为市场化改革创造条件。（三）坚持统筹规划、集中管理。按照属地管理原 那么，全域内敬老院统一归口移交由县级政府统筹，由县政 府以国有资产形式委托业务主管部门管理。县级政府要根 据当地特困人员数量和现有设施状况，对区域内敬老院进 行资源整合，保存设施条件较好、床位容量较大、服务较 优的敬老院，撤并区域内综合条件差、入住率低、改造投 资大的敬老院，以减轻政府负担，提高资源利用率和运营 管理水平。（四）坚持医养结合、丰富内涵。在推进敬老院市场化改革过程中，要依据有关规定和上级要求推进医养结 合，不仅要解决医疗机构与敬老院的结合度问题，还要注 重研究解决“医”的内涵和服务质量问题，特别是针对老 年群体、特困人员探索形成特色化医疗保障新模式。、主要任务与预期目标（一）主要任务1、全面推进区域敬老院资源集中整合，实现资源利用 最大化。对不同区域的敬老院，要根据当地实际情况，分 类施策整合。对地理位置偏远、硬件软件基础差、入住率 低的敬老院实施撤并，特别是建在乡镇的多数敬老院，普 遍小、散、差，这种状况既加大了政府投资费用，又不利 于集约化管理和提高集中供养入住率，也不利于社会运营 方降低运营本钱，更不利于推动机构健康可持续开展。可 将供养的特困人员集中到条件较好、容量较大、服务较优 的敬老院统一安置，使集中供养人员享受到更好的生活保 障和服务。由于特殊原因难以撤并的敬老院，可通过费用 和补贴“打包”形式，采取委托管理、政府购买服务方式 进行相对的市场化改革。将闲置下来不再列入规划范围的 敬老院，可转变功能定位，采取政府投资或政府与社会资 本联合投资、社会资本单独投资的方式，改造成养老机构 或日间照料服务场所，发挥其养老服务设施的最大效益， 同时解决资源闲置浪费问题。2、全面改造完善相关配套设施，实现机构设施标准 化。政府集中投资，改善居住大环境，开展环境绿化、路 面硬化、设施优化建设，根据供养对象特点和需求，合理 配置健身器材、娱乐设施，开展机构无障碍设施和地面防 滑改造，加强餐厅、活动室等公共设施建设；改善居住小 环境，注重改善供养对象个人居住条件，室内配备保暖、 降温设备和电视机、收音机等娱乐设备，有条件的供养机 构配备独立卫生间和洗浴设备，加强室内卫生和供养人员个人卫生管理，使环境设施不断改善、管护能力不断增 强、服务满意度不断提升。3、全面推进体制机制创新，实现机构运营管理现代 化。市场化的核心，主要是建立现代企业运营机制和管理 规那么。要坚持在保障解决刚需的基础上开展政策兜底下的 社会化、市场化。根据民政部关于“到2020年生活不能自 理特困人员集中供养率到达50%”考核指标要求，结合本区 域实际，盘活资源，开展多元化、多样性、品牌化养老服 务，选择最合适的敬老院市场化改革路径和运营模式。要 积极借鉴外地先进经验，科学推进改革。根据对有关地区 敬老院市场化改革模式的研究，结合对我市敬老院调研的 情况，原那么要求有关县级敬老院采取更加积极的“公建民 营”模式推进改革，通过改革整合资源、借助优势，建立 新的体制机制，使政府部门回归监管角色，形成政府与社 会资源结合、两种优势融合、合作共赢的新格局，为特困 人员集中供养机构注入新活力。全面实施市场化改革后， 除了向市民政局申请报备的个别敬老院，原那么不再保存 “公建公营”性质的敬老院。4、全面健全敬老院监管机制，实现日常管理制度化。 县级民政部门在政府领导下履行对敬老院的监管职责。主 要是：负责制定特困人员保障政策、管理全域内特困人员，负责政府资产监管、政府补贴资金使用监管，对运营 机构为集中供养人员提供的服务进行全程监管。市场化改 革后，县级民政部门要建立完善监管机制，加强业务指 导，制定和完善相关监管制度措施，建立绩效考核、评估 和承接主体退出机制，制定应急接管预案和处分措施，确 保各类经营主体都能为特困人员、社会老人提供优质服 务，切实保障特困人员的合法权益，当好特困人员供养的“守护神”。一是建立准入退出机制。将具备独立法人资 格、具有专业管理服务团队和医疗服务资源以及从事3年 以上养老服务业成熟运营管理经验，且具有经济实力的优 势品牌机构，作为“公建民营”的基本准入条件。当合同 期未满运营方退出的和合同期满终止合作的，履行相关手 续后，做好资产和账目交接，妥善安置好院内老人。对合 同期间，不能按照约定履行责任和义务的机构，要及时依 法实施退出。二是加强日常监督管理。为加强监督，原那么 要求在市场化改革中由县级民政部门向运营方派驻监督 员，并进入经营班子，履行日常监督职责。在推进市场化 改革过程中，同步健全各种规章制度，做到制度细化、形 象统一、标准上墙。加强日常业务监管，强化平安管理， 做到常问、常查、常看，及时解决检查中发现的平安隐 患。通过办公会、座谈会、民意测评、走访服务机构内老 人等形式，虚心听取对服务机构管理服务的意见和建议，认真找准问题所在，剖析原因，制定切实可行的解决办 法，防止机构“带病”运营，防止监管缺位、监管不力。 三是建立考核评估机制。每年由县（市、区）民政部门对 运营方进行考核评估，把基础设施维护投入、护理水平、 供养对象满意率等指标列入考核评估细那么，考评结果作为 是否享受政府奖励补贴、减免租金、续签合约的依据，以 约束运营方的运营管理行为。要建立健全日常考核制度， 由县（市、区）民政部门每月对运营方的管理服务进行主 要指标量化考核打分，根据考核结果指导运营方改善管理 与服务，连续3个月考核低于60分的，要结束合同，重新 选择合作运营方。四是建立风险管理约束制度。在与运营 方签订合约时，要明确缴纳一定风险抵押金的条款，原那么 不得低于30万元，以防止运营方出现违约。5、全面提升敬老院医疗保障能力，实现医养结合特色化。在敬老院建有医疗机构（包括医务室）的，要健全为 集中供养特困人员的医疗服务保障机制，明确服务内容、 服务方式、服务标准和日常管理考核机制，并在市场化改 革时在协议中明确其责任义务，明确责任追究方式，作为“丙方”签字。凡没有配套院内医疗机构的，本着就近、 择优原那么，由民政部门、运营方与医疗机构共同签订合作 服务协议，也要明确相关责任条款。县级民政部门要指导 医疗机构根据集中供养人员年龄大、老年病多的特点，积 极为特困人员提供差异化、特色化医疗服务，将中医中 药、针灸按摩等作为常规化特色服务，增强特殊病人康复 医疗的保障能力。对于失能、半失能特困人员的医疗服 务，由县级政府根据其人员数量单独核算医疗服务补贴， 列入财政预算，用于医疗机构专项服务经费。6、全面规范集中供养人员的政府运营补贴标准，实现保障政策规范化。中央和省市人民政府就特困人员救助供 养制定了政策，明确“特困人员救助供养标准要与当地经 济社会开展水平相适应，健全救助供养标准动态调整机 制，救助供养标准与物价上涨挂钩，与全国平均水平同步 增长。”为顺利推进市场化改革，各县（市、区）要积极 筹措资金，结合实际，制定本地的特困供养服务机构运营 补贴标准，不断提高敬老院集中供养水平。集中供养特困 人员伙食费标准每月不得低于450元。全市敬老院市场化 改革后，将形成公建民营新模式，完成改革任务的，可享 受政府给予的社会化养老机构各项政府补贴政策。7、全面营造改革环境和突出政策支持，实现政府扶持常态化。对公建民营的敬老院，给予政府购买服务、财政 补贴、税费减免等方面支持，执行民办非盈利性养老机构 床位运营补贴政策。允许运营方加挂符合规定的养老机构 名称，表达品牌特色，提高社会认可度和认知度。对投保