【中国农业发展存在问题及“十二五”规划思路研究】.doc

【中国农业发展存在问题及“十二五”规划思路研究】2010 年1 月底，国务院发布了2010 年一号文件。这是“十一五”期间，最后一个一号文件，与过去4 年一样，农业与农村发展所遭遇的种种问题，在文件中悉数被提及，保障国家粮食安全依然被放在第一位，但不同于以往的则是，发展现代农业作为转变经济增长方式的重大任务，同样被视为头等大事。很多人都知道，中国是世界第一污染大国，但是，很少有人知道，在中国造成第一污染的产业是农业。农业从一个无污染的绿色产业变成了今天高耗能、高污染的产业很大程度上源于化肥的过度使用。整个“十一五”期间，国家对于化肥尤其是氮肥产业的政策鼓励和高额补贴让中国化肥产能急速膨胀，化肥的大量使用，在促进粮食增产、保障了国家粮食安全的同时，也带来了大量污染、高额碳排放。2010 年是“十二五”规划制订最关键的一年，农业生产方式的整体转型将如何进行，学界的争论已经相当激烈，而转型顺利与否则事关中国农业的未来。我们常引以自豪地讲，我们用全世界7%的耕地养活了22%的人口，但实际上我们用掉了世界上35%的化肥。中国农业最大的现实是人多地少，这也让解决粮食问题最大的出路只能寄托于提高耕地单位面积的粮食产量，建国以来，中国政府为实现粮食自给自足，可以说是殚精竭虑，采取的措施包括引进高产作物、提高复种华经纵横“十二五”规划课题组中国“十二五”规划研究2010 年3 月指数、改善灌溉条件和使用化学肥料等等。1949 年以来的中国农业，在提高粮食产量的问题上，在不同历史时期有着不同的最大支撑因素，建国初期是大兴水利，1970 年代则主要靠袁隆平的杂交水稻，但1990 年代以来，水利条件和高产作物的贡献力都趋于降低，化肥则慢慢成了中国农业年年丰收的最大因素。今天的中国农业，增产主要靠化肥，其他因素的贡献度都不太大。科学家们已经用多种试验证明了这样的现实。2009 年年底，绿色和平组织和中国人民大学农业与农村发展学院联合发布了一份研究报告，其中，对于粮食生产与化肥用量的关系做了相当深入的阐述。粮食连年丰收的同时，中国也一跃成为世界化肥生产和消费量最大的国家，其中主要是氮肥生产，占化肥总产量的80%。1997 年，中国的氮肥达到自给自足，到了2007 年氮肥过剩近1000 万吨。使用量更是从1960年代的50 万吨增长到2008 年的3000 多万吨。氮肥工业是以煤、石油和天然气等不可再生资源为生产原料，生产过程则需要消耗大量水和电，属于典型的高耗能和高污染行业。就中国的具体情况而言，氮肥生产70%要依靠山西晋城的优质无烟煤，因为目前利用低质煤炭生产氮肥的技术仍然不成熟。在国家发改委确定的全国1008 家重点能耗企业中，氮肥企业占165 家。对于环境而言，农业化肥生产过程中的高能耗还算不上是最大的污染。中国的耕地经过近30 年来的过量使用氮肥之后，农作物对氮肥的吸收利用率已经越来越低，以农业大省河南为例，根据河南农业厅土肥站的一项调查显示，目前，河南全省每年施用的300 多万吨化肥中，只有1/3 被农作物吸收，1/3 进去大气，1/3 沉留在土壤中。而中国农科院土肥所的调查则显示，全国有17 个省氮肥平均施用量超过国际公认的上限225 公斤/公顷。中国最好的农耕用地大都集中于大江大河流域，也因此，过量的氮肥大部分都流入水体。事实上，农业面源污染对于中国水污染的贡献度远远超乎人们的想象。近年来，中国政府最为头疼且下了最大力气进行的“三河三湖”污染治理中，最大的污染源并非工业污染，而是农业面源污染，南水北调东线工程饱受污染之困，接近不可治理状态，最大的难题同样是农业面源污染。早在1998 年，国务院就下发关于深化化肥流通体制改革的通知，规定“有关部门应该优先保证、均衡供应化肥生产所需石油、天然气、煤炭、矿石、电力等原材料和能源；铁路、交通、港口等单位应优先保证化肥及其原材料的运输，对化肥生产、经营和国内短缺品种继续实行税收优惠政策”。2006 年时任国家发改委副主任的毕井泉就曾在一次会议上指出，国家的免税、优惠运价、电价、气价等对化肥生产和流通环节进行的补贴政策措施，相当于每年对化肥生产流通环节补贴170 亿元，尿素每吨补贴160 元左右。一直到今天，这些优惠政策大多仍在执行。当年的政策出台一个很大的由头在于降低农资产品价格、减轻农民负担，达到让农民增收的目的，后来，又开始了新农村建设，在工业反哺农业、城市反哺农村的政策逻辑中，这些被归为农资领域的企业甚至得到了更优惠的补贴。但在执行层面，这些优惠政策造就的最大利润却是被各地大大小小的化肥生产企业和地方政府所攫取。今天中国的农业生产模式需要扭转，畸形的化学农业需要被遏制，其中很重要的一个阻碍正是在于过往的发展模式中业已形成的利益集团。“其实政策是多种利益团体或者利益集团进行博弈的结果，不同政策导向背后，一定有对某些利益集团更为有利，而对其他群体也许更为有害的、某种隐含的利益诉求。”温铁军说，在40 年时间里，国家各个领域都形成了复杂结构的利益集团，为了增加自己的利益份额甩掉成本，而推动各种政策的安排，推动所谓制度变迁。2010 年是中国政府制订“十二五”计划的关键年份，各个领域对于未来政策导向的争论也前所未有的激华经纵横“十二五”规划课题组中国“十二五”规划研究2010 年3 月烈，农业也不例外。对现有的被扭曲了的农业生产方式的质疑，对化肥工业的诟病也日趋增多。但不管怎样，化肥产业对于中国粮食生产的贡献度都不可否认，尤其是在中国的农业耕地面积不断减少的现实国情下，粮食安全始终被决策者视为心头大患。而在生产层面，中国农民也早已适应了化肥催产的生产方式，甚至大量的农耕地也已经变得“施肥就增产，不施肥就减产”。环境问题当然很重要，但当环境问题遭遇生存问题时，往往会退居其次。中国农业究竟还能否脱离化学工业的支撑，走出一条既环境友好又能保证粮食安全的道路？即使在科学层面，到目前为止，也并不能给出完美可行的解决方案。不过，共识是存在的。中央政府提出的目标是2020 年形成“环境友好型、资源节约型”的两型农业。在“十二五”规划制订之前，农业生产方式的根本转型之所以能够被中央政府给予足够的重视，很大程度上在于环境成本的约束，哥本哈根会议的碳排放承诺都是限制因素之一。不难想象，在明年出台的“十二五”规划中，有关农业转型问题会出现更具刚性价值和更多政策支撑的条款。但是，从现在起到2020 年，也不过两个五年计划的时间，在粮食安全的压力下，农业的转型并不是一件轻松的事情，更何况，在传统的产业模式下的既得利益相关方有着强大的影响决策的能力和渠道。首先可以做的是减少氮肥行业的补贴，设定化肥生产和使用的减量目标。其实研究早已能够证明可以在维持现有粮食产量