小区地下车库的归属权.doc

2022年-2023年建筑工程管理行业文档 齐鲁斌创作小区地下车库归属权（本文与2006年2月10日发表在经济学消息报） 一、引言 随着私家车逐步进入到普通家庭，业主与开发商围绕居民小区地下车库产权的纠纷日益增多。新闻媒体和理论界对于如何界定小区地下车库产权的问题上也争论不休。2005年10月21日，北京市海淀区人民法院驳回华清嘉圆小区业主诉求，认定他们楼下的地下室（既是车库、又是人防工程）属于国有资产的判决，把国家也引入了争夺小区地下车库产权的行列。那么，业主、开发商和国家谁才是居民小区地下车库的真正主人呢？ 从经济学的角度来看，产权安排是个体之间就某种经济物品（或稀缺资源）的使用效能形成的行为关系，产权界定应该从经济物品使用效能的受益范围入手（如私人物品、公共物品、俱乐部物品等）。又因为同一经济物品往往具有不同的效能（多种用途），因此，在界定产权时应考虑该经济物品初始供给的目的是为哪一种用途（市场经济条件下应是最有价值的用途）而产生，也就是要考察该物品的来源，从来源分析其主要效能，从主要效能受益范围确定其产权归属。具体到居民小区地下车库，就应该从其来源上去考查其产权的界定问题。 二、小区地下车库的三个来源 1、城市居住区规划设计规范的要求小区地下车库的第一来源 居民购买的商品房虽然在产权证上标明的只是几十至上百平米的房屋。但是，购买商品房的最终目的是居住，正常的居住和生活仅仅有几十平米的钢筋水泥是不够的，要有相应的道路、绿地、停车位和一个适宜居住的大环境等等，即居民购买某小区一套几十平米住房的背后，包含着这套住房居住功能正常发挥的一系列附属和配套设施。因此，国家通过制定一系列的法律、法规、标准、规范来保证居民住宅居住功能的正常发挥。 对于停车位，我国城市居住区规划设计规范（后文称规范）制定了相应的标准。其中第8.0.6 条规定：“居民汽车停车率不应小于10%； 居民区内地面停车率不宜超过10；居民停车场、库的布置应留有必要的发展余地。”这是全国最低标准，各个城市根据自身发展水平规定了自己的标准，如南京市建筑物配建停车设施设置标准与准则（后文称南京标准与准则）规定一般小区居民汽车停车率不应小于80%。不管是全国的规范还是南京标准与准则，都是以法律法规形式出现的，具有强制性。因此，在居民小区建设过程中，开发商至少要建相应数量的地下车库。这是小区地下车库的主要来源。 2、人防工程的平时用途之一小区地下车库的第二来源 我国人民防空法（后文称人防法）第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”从九八年房改开始，县级以上城市在居民小区建设过程中，根据法律法规规定的比例修建了大量的防空地下室。从根本目的上看，小区防空地下室是国家为保障战时人民生命和财产安全而建的人防工程。但是，由于社会经济的发展，包括小区防空地下室在内的地下建筑的使用价值越来越高，如果把大量防空地下室闲置不用，是资源的浪费。因此，又提出了人防建设的“平战结合”方针，即在不影响防空效能的条件下，把人防工程用于平时用途，为经济建设和社会发展服务。由于小区的防空地下室位置特殊，其平时最大的用途就是小区居民停车，因此，许多防空地下室在和平时期当作停车场来用，成为小区地下车库的主要来源之一。 3、开发商超标准和义务投资建设小区地下车库的第三来源 开发商在居民小区开发过程中，如果一方面履行了人防法要求的人防工程建设义务，另一方面，也按规定比例修建了地下车库以后。如果觉得修建更多地地下车库有利可图，就有可能出于更多盈利的目的，在居民小区修建了其它的地下车库，这是居民小区地下车库的第三个来源。 三、从来源定归属：小区地下车库的产权界定 1、法律法规规定比例的车库归业主所有 如前所述，居民购买商品房的最终目的是用来居住的，正常的居住和生活除了产权证注明的建筑面积以外，还要有这套住房居住功能正常发挥的一系列附属和配套设施，如果缺少了这些附属和配套，房屋居住的功能就不完整，或者说居民买到的不是一个完整意义上的房屋。因此，在规范当中，对城市居住区相关方面做了详尽的规定。一定比例的车库是其中的标准之一，如规范规定居民汽车停车率不应小于10%，意味着在我国目前的经济发展水平和生活水平上，一个城市居民小区中，居民正常生活所必需配有的车位不能低于10%，10%的车位是房屋居住功能正常发挥不可或缺的组成部分。这10%的车位，从来源上看，就是为停车而产生的；从使用效能受益范围来看，是该小区业主。因此，产权归该小区全体业主所有。 当然，规范中规定的必须配建的东西的产权并不一定都要归业主，如规范中对教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理等都进行了详尽的规定，但这些设备设施的产权并不一定要归该居住区的业主所有。那么，什么样的配套和附属的产权应该归业主所有（与房屋产权合一），什么样的配套或附属不归业主所有（产权可独立分设）呢？ 从使用效能的角度来看，附属或配套与购买的几十平米住房之间实际上是互补的关系。其产权与房屋合一归业主还是独立分设取决于两个方面： 第一，它们共同满足同一需求（正常的居住和生活）时，是不是使用效能上不可或缺的组成部分（没有替代品或使用替代品代价将相当高昂）。如羽毛球拍和羽毛球是互补品，但它们可以独立分设产权，分离开来作为产权交易的标的。因为对于一个购买了羽毛球拍的人来说，满足相同需求的羽毛球随处可得。但是，房屋和地下停车库却不同，如果购买了小区房屋的业主并不拥有小区内的地下车库，去寻找一个替代品去停车将相当困难。所以，业主的房屋和车库产权不能分设，不能分设意味着这一对互补品合一，作为同一交易标的物来交易，即业主购买的房屋当中已经包含了能够满足其停车需求的相应设备设施。其实，不仅仅是地下停车位，小区的道路、绿地、光照、游泳池等等，都属于这种性质。 至于停车位具体的配建比例以及道路、绿地、光照等的实际标准，直接取决于人们对居住质量的需求，间接取决于整个宏观经济发展水平和人们的实际收入和生活水平。以南京为例，八十年代的居住区有足够的自行车停车位就行了，九十年代一般住宅要求配建20%的汽车停车位，2003年开始要求配建80%的汽车停车位。不管是多少，这个比例反映了在一定时期一个南京的普通居民正常居住和生活所必需的停车需求。如果其产权与房屋独立分设，将极大地影响居住和生活质量。 第二，附属或配套本身使用效能的受益范围（即商品属性）。除了考虑附属或配套的替代性（竞争性）以外，确定其产权还应该考虑这种附属或配套本身的商品属性。居住小区的学校、医院、邮局、超市等，也是正常的居住和生活所必需的，是规范明确规定了配建比例和标准的，而且，在一定程度上也有不可替代性，但其产权不归业主所有。原因在于对于这些附属或配套属于公共物品，无法也不能让某个业主或某个小区单独享有其产权。所以在规范中把这些东西列入“公建配套”的范围当中。 这样，对于绝大多数居民小区来说，一方面，法律法规规定数量的车库是房屋使用效能不可或缺的组成部分，并无法替代；另一方面，小区停车位受益范围就是该小区业主。因此，法律法规规定数量的车库归业主所有时符合经济学原理的。2、兼作车库的人防工程产权归国家 小区地下车库的第二个来源是防空地下室，这种地下车库的产权应该归国家所有。这是因为： 第一，防空效能的受益范围是全体人民，为防空效能而建的防空地下室是纯公共物品。 人防工程是为保障战时人民生命和财产安全而修建的地下建筑，小区防空地下室作为人防工程的一部分，其功能就是保障公共安全，受益者是全体人民（战时由国家统一调配，受益范围不限于本小区居民）。因此，从经济学角度看，防空地下室属于公共物品，由国家负责供给和管理，产权应该归国家所有。在法律上，我国人防法第二条明确规定“人民防空是国防的组成部分。”作为国防的组成部分，人防资产是国防资产的一部分。我国国防法第三十七条又明确规定“国防资产归国家所有”。 小区的防空地下室是为防空而产生的（其建筑面积、层高、通风、通电、采光、排水等都是按防空需求而规划建设的），作为小区车库只是在人防建设“平战结合”的方针下，防空地下室在平时的一种用途而已。除了停车，在不影响小区居民正常生活和防空效能的条件下，防空地下室也可以用作仓储、零售、宾馆等。不管平时用途如何，都不能改变其主要效能防空，因此，由小区防空地下室在平时作为车库的，其产权仍然应该归国家所有。 第二，开发商无权追诉人防工程的产权。 开发商一直认为小区防空地下室产权归它们所有，与防空地下室的形成过程不无关系。按照一般的经济学理论，人防工程作为纯公共物品，应该由政府直接出资修建和维护管理。但是，根据与人防相关的法律法规规定，城市新建民用建筑必须按照国家有关规定修建防空地下室，如果因地形、地质等技术原因而无法修建的，要缴纳易地建设费（要纳入财政资金），由人防部门统一易地修建人防工程，并对不建或不缴的行为规定了严厉的制裁措施。这本是国家对符合条件的特定经济主体（城市民用建筑的建设单位）以实物（小区防空地下室）或货币（易地建设费）形式征收的一种赋税，与国家直接用财政资金修建并无不同。 可是从形式上看，小区防空地下室的直接出资者是开发商。且由于对人防法第五条有关“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”的理解偏差，认为防空地下室产权应该归作为“投资者”的开发商。其实，人防法第五条指的是超过赋税义务数量建设（后文称“超义务建设”）的人防工程，主要是国家出于从总体上增加防空效能的考虑而对超义务建设人防工程的经济主体进行的鼓励。至于作为履行赋税义务的开发商，并不是投资者，因为依法履行赋税义务修建防空地下室与超义务建设防空地下室是不同的，表现在：（1）前者是强制性的，后者是自愿的。依法义务建设防空地下室时，由于地下空间开发的难度，一般国家也有一定的优惠政策。但是，在原则上，作为一种赋税，不管有无鼓励，开发商都必须要建。而后者虽然受国家的鼓励和支持，建与不建最终决定权还在于开发商。（2）依法义务修建防空地下室时，开发商是在履行纳税义务，而超义务建设人防工程，属于投资行为。投资是指经济主体为获取预期收益而垫付货币或其他资源于某些事业的经济活动，它是市场经济条件下，经济主体为了其预期目的而采取的主动性行为，是否投资、投资多少、投资方式和方向都取决于其对投资成本和收益的比较。依法义务修建防空地下室显然不属于投资行为。而是否超义务建设防空地下室则取决于开发商对这项行为的成本和收益的比较，属于投资行为。（3）依法义务修建防空地下室的开发商是承担法定义务须直接出资的履约主体，超义务建设人防工程的开发商是投资者。正因为依法义务建设防空地下室是开发商的法定义务，具有强制性，不是投资行为，他们只是以直接出资的方式履行自己的赋税义务而已，所以，在这里他们不是投资者，仅仅是履行赋税义务的主体。超义务建设人防工程是开发商自主决策的投资行为，所以，他们就是投资者。 所以，依法义务修建与超义务修建防空地下室是完全不同的两种行为，对于依法义务修建的防空地下室，开发商作为纳税人无权追诉其产权。 第三，小区业主无权追诉小区人防工程的产权。 小区防空地下室产权的另一个追诉者是小区业主，最主要的理由是业主分摊了防空地下室的成本。 根据国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部关于规范防空地下室易地建设费的规定（计价格2000474号）规定：“防空地下室建设所需的资金，纳入建设项目投资计划。建设费用据实列入建设项目开发成本。”据此，许多人认为分摊了防空地下室建设费用的业主，应该拥有防空地下室的产权。 稍加分析就会发现，这种观点是站不住脚的：（1）防空地下室的建设费用并不一定是由业主分摊的。因为房价是交易双方的竞争均衡，与成本关系不大。四部委的规定从表面上看，防空地下室的建设费用摊入成本后被业主分担了，但实际上类似于间接税的防空地下室建设费用具体由开发商还是业主来负担，则取决于市场供求基础上双方的讨价还价（供给曲线和需求曲线的弹性）。（2）即使业主分摊了防空地下室的建设费用，也与产权没有关系。产权取决于交易双方对交易标的物的合约约定，也就是在商品房销售过程中，开发商与购房者约定的房屋包括哪些方面，不管成交价是多少，这些约定内容的产权就应该转移。因此，开发商是否把防空地下室的成本转移给购房者，与其产权并无必然联系。类似的如开发商在建房时也要交教育附加税（费），开发商可能把这一部分支付也加在销售房价中，但用教育附加税（费）修建的教育部大楼的产权既不归开发商，更不归购房者；再如开发商的小轿车也以成本的形式打入商品房价格当中，但是，购房者不能由此而去拥有小轿车的产权。所以，不能因为购房者分摊了防空地下室的成本就认为产权归购房者，成本与产权并无关系。 在商品房交易合同中，开发商不能把本不属于自己的防空地下室纳入到“约定”当中，即使纳入了，也是无效的。因此，小区业主也无权追诉防空地下室的产权。 3、超标准和义务建设的车库归开发商 这一类地下车库是开发商自行决策的产物，是开发商修建的超过法律法规规定的数量部分。从使用效能的角度分析，虽然其主要效能就是为了停车，但是，这种效能并不是（至少目前）业主购买的房屋正常地发挥居住功能所不可或缺的（因为超过了法律法规规定数量）。其之所以产生是开发商从自身利益角度出发的一种投资行为，因此，开发商是这类车库的初始产权所有者。 四、小区地下车库产权中尚待解决的问题 前面从经济学和法律的角度对居民区地下车库的产权归属进行了分析，但是，居民区地下车库产权问题的真正解决，还得解决以下两个关键问题。 1、对人防工程和汽车库合一建设的情况的处理 在相关法律法规中，对人防工程和地下车库的数量分别进行了规定，但是，实际操作中，开发商往往把二者合一。即如果按人防法律法规，某小区要建2000平米防空地下室，按居民住宅建设标准，该小区需要200个车位。开发商就只建2000平米地下室，同时用作防空地下室和车库（20平米/每个车位）。这意味着开发商逃避了一项义务，也恰恰是业主与人防部门争夺地下车库（又是防空地下室）产权的主要原因。 但是，如果防空地下室与车库分开来建，可能会导致防空地下室平时闲置（小区内的防空地下室最大的用途就是停车，如果已经有了充足的车位，防空地下室闲置的可能性很大），造成资源的浪费。对此，正如规范中有关“居民停车场、库的布置应留有必要的发展余地”的规定，轿车进入家庭在我国刚刚开始，考虑到发展问题，将来居民的轿车拥有率将大大提高，由于地下空间开发上的技术问题，到那时再修建地下停车库将相当困难。因此，现在严格分别按规定修建防空地下室和地下车位，把防空地下室作为未来备用车库，是比较合理、也是合法的一种做法。 2、开发商超义务和标准修建的车库的身份问题 目前，超标准和义务修建地下车库，在许多大城市都相当普遍。这些车位在销售过程中，如果开发商与购房者都同意与标准内车库一起纳入商品房销售合同中，并不存在什么问题。但是，因种种原因，许多开发商往往单独销售这种车库，结果就出现了必须确定其身份的问题：首先，按我国目前的法律法规，小区内的地下建筑不交建设规费、不算容积率、没有产权证，作为地下建筑的地下车库，与地上建筑（房屋）是同一类固定资产吗？其次，房屋上市交易必须两证齐全（产权证和土地证），但是，小区内的地下车库到目前为止无法分摊土地使用权。即使把地下车库看作是一种房屋，核发产权证，它与土地所有权的关系又如何处理呢？因为没有地的房子就不是法定意义的“房屋”，例如房车这样的空间、游轮上的卧室餐厅和客房都不是“房屋”，都不能按“房屋”转让，只能当车、船等其他财产来办理法律上的过户手续。 所以，不确定地下车库的身份，让其独立上市交易，是缺乏法律依据的。这是围绕小区地下车库产权纠纷和矛盾不断的另一原因。对此，首先，应该把地下建筑和地上建筑同等对待，纳入到房产管理体系，由房产管理部门统一核发房屋所有权证明并进行管理；其次，让地下建筑和地上建筑一起分摊土地使用权（另一种思路是设立与地面土地使用权对等的地下空间使用权，如物权法草案已经有类似条款），核发土地使用权证。这样，不论通过哪种方式，对地下建筑的身份进行确定并核发身份证明以后，将会避免由此引起的矛盾和纠纷。需要注意的是，一旦地下车库有了独立的身份以后，即便是只拥有某个小区一个地下车库的产权，该产权人在权利和义务上与小区任何一个业主是平等的，有权参与小区重大事项的决策，也有义务交纳物业管理费、维修基金等。