中小企业劳动用工与社会保障的新环境新问题和对策建议（一）.doc

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。中小企业劳动用工与社会保障的新环境新问题和对策建议 农村社会保障制度的问题与对策 编者按。对于建立农村社会保障制度的重要性，社会各界基本达成了共识。它的建设不仅关乎农民的切身利益，也关系到我国的社会稳定与发展，因此，近年来得到了许多学者的关注。2021年度，中国农业经济法研究会的专家学者针对我国农村社会保障制度建立中存在的问题，结合我国实际，提出了许多建设性的意见。 目前，我国农村初步形成了农村社会保障的网络体系。其体现在四个方面：一是已着手在农村建立了最低生活保障制度。至2021年1月底，全国已有8个省份全面建立了农村最低生活保障制度，覆盖1206个县（市），有473.3万村民得到了最低生活保障。其他省份的部分地区也在积极开展这方面的工作，我国农村居民最低生活保障覆盖面正在逐步扩大。二是实行了农村养老保险制度。到2021年底，全国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。三是进行了农村合作医疗制度改革。截至2021年6月，新型农村合作医疗制度覆盖了9504万农业人口，实际参加人数6899万人。四是实行了农村社会救助制度。2021年1月，国务院公布新的农村五保供养工作条例，规定对所有农村“五保”对象提供法定的供养待遇，未满16周岁的儿童保障其依法接受义务教育。我国农村社会保障的基本问题 我国农村社会保障制度较好地发挥了社会的“调节器”和“稳定器”的作用，取得了不俗的成绩。但有学者认为，我国农村社会保障制度的建立尚在摸索阶段，还有不少问题需要完善。一是农村社会保障资金来源狭窄。许海燕指出，我国农村社会保障的资金来源不尽合理，未体现全社会责任。民政部1992年印发的县级农村社会养老保险基本方案规定，在保险基金的筹集上，坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。这样的规定，使国家和集体所体现的社会责任过小，也与世界一些经济发达国家的做法相差甚远。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39，日本为37，澳大利亚为35，我国只有10左右，而且这10的投入绝大部分给了城镇职工。由于长期以来国家对农村投入过低，农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金。 严雅娜认为，农村社保资金筹集渠道也过于狭窄。目前，我国农村社保资金基本采取了县、乡、村三级负担，但由于农村经济发展缓慢，农民收入低，再加上缺乏相应的政策法规依据和必要约束手段，筹资难度很大。 二是农村社会保障覆盖面窄。宋生瑛指出，全国仅有40多的乡镇建立了社会保障网络，享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的50左右。我国现推行的各种社会保障制度都不是严格意义上的社会保障，仅属于社区保障，谈不上国家财政的支持，当然也不属于国民收入分配与再分配的一种形式。 有的学者从城乡对比的角度出发指出，目前我国城乡社会保障覆盖面差异很大。一是保障项目覆盖面差异大。农村社会保障仅包括养老、合作医疗等社会保险制度和五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，以及优抚安置等项目。其他如城镇居民享有的失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及不少社会福利项目都没有或基本没有。二是城乡已有各项目中的覆盖面差异大。长期以来，我国社会保障的建设形成了重城市、轻农村，城镇居民社会保障优先 发展的思想，以养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障制度为基本框架的城镇社会保障体系已经建立和逐步得到完善，而农村社会保障制度依然处在一种家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上，没有建立现代意义上的社会保障制度。 三是农村社会保障管理不够科学与规范，基金保值增值困难。李晓华认为，现行农村保障项目管理混乱，不够规范，存在着管理体制不顺、农村社会保障资金管理成本高和基金运营不合理、保值增值程度低等问题。 许海燕认为，农村社会保障管理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做法，社会保障基金的征缴、管理和使用应三权分立、互相制衡，以保证基金的安全性、流动性与收益性。但是，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基金的使用及保值增值等面临着诸多的风险。 四是农村社会保障缺乏法制保障。许海燕认为，从目前我国农村社会保障立法的状况来看，突出表现在立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章，但多是单项的，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法规体系。由于农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。 严雅娜认为，现阶段农村社会保障法律体系不健全。我国至今没有一部社会保障方面的专门性法规，只是在相关的法律中夹杂着一些社会保障性的条款，没有完整的体系和可操作程序。而且，许多规定和具体实施办法，都是通过各种行政性文件发布的，不具有法律效力和制度刚性。五是农村土地、家庭保障功能的弱化。张秉福认为，目前，农村土地保障功能和家庭保障功能在弱化。土地保障功能弱化原因有：一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。二是小规模的家庭农业经济投入产出比较低，同时还要面临自然灾害的风险，农民收入不稳定。三是加入wto后我国农业经济受到国外发达农业的冲击。同时，“打工经济”造成农村老年人的“空巢家庭”增多，使农村养老问题面临更严峻的考验。 许明月、赵学刚认为，在贫困地区的农村，不适当的农地开发利用制约农地保障功能发挥的问题要引起重视。其造成的原因主要是：（1）农地撂荒使保障功能搁浅；（2）农地低水平利用和人口的快速增长使保障功能弱化；（3）农地的非法占用使保障功能丧失；（4）农地过度开发使保障功能不具有持续性。 六是农村社会保障项目与农民的需求特点不一致。吴春明认为，由于面对的风险类型、强弱以及应对这些风险的手段的差异，农村社会保障体系的保障项目和模式应该与城镇社会保障体系有所不同。但是，我们在农村社会保障制度的过程中，没有重复考虑农村的具体情况。主要体现在：注重开展保险项目，忽视直接收入转移的措施；在保险项目上重视养老保险，忽视农民对其它保险项目的需求；重视分门别类开展各种项目，忽视农民对综合保险的需求。 完善农村社会保障制度的对策 学者们在深入分析农村社会保障问题的基础上，有针对性地提出了完善农村社会保障制度的各种对策。 加强农村社会保障制度的立法。李长健、李伟认为，农村社会保障制度立法应从以下几个方面有所作为：第一，在立法中要体现“低水平、广覆盖、多层次；共负担”的基本方针；第二，立法保护本身要做到实体和程序并重；第三，立法本身要追求科学性。农民社会保障权保护的立法一定要具有可操作性，不能只做一些原则性的应然规定；第四，尽快形成一个完整、统 一、科学的农民社会保障权的立法保护体系。 扩大农村社会保障的覆盖面。李晓华认为，建设社会主义新农村，增加农民收入，提高生活水平，就要建立和完善农村的社会保障制度，扩大农村社会保障的覆盖面，取消城乡差别，让广大农民与城市居民一样，尤其是失去土地的农民，充分享受医疗、养老、最低生活费等保障制度。 多方面筹集农村社会保障资金。苏孜，王宁郎认为，应该建立合理的多元化农村社会保障基金筹措体系。一是在资金筹集上建立多种形式筹措社保资金，建立国家、地方和个人三位一体的投资结构。二是发展集体经济，实现农业的多元化经营，提高农业的获利能力，强化农村集体对保障资金的投入。三是实行政府负责的完全积累制保险模式，即采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内，强制推行养老（或医疗）保险和养老（或医疗）储蓄。四是积极引导农民合理消费，将不合理的消费转为社会保障基金沉淀下来。 李晓华就资金筹集问题提出了三项建议。首先，国家应安排一定农村社会保障专项资金，推动农村社会保障制度的建立，承担农民的养老责任。其次，应把现行的征地制度改为购买的方式，按照市场价格出让，用取得的土地款中的一部分补偿被征地的集体和农民，一部分作为本区域农民的社会保障基金。第三，大力发展集体经济，通过有关政策强化农村集体对保障资金的投入。 提高农民收入水平。惠献波认为，应采取各种措施增加农民收入，增强农民的社会保障能力。农民较低的收入水平，使得养老保险、医疗健康保险、失业保险等社会保险措施难以推行。因此，建立健全农村社会保障体系必须加快农业发展，努力增加农民收入。 完善和规范农村社会保障管理体系。史雪娜、任爱华认为，在宏观管理上要实行统一管理、统一规范，消除条块分割的状态。由政府组建社会保障委员会，负责编制农村社会保障制度、规划、收支标准、实施办法，指导地方组织实施具体保障项目，监督农村社会保障基金的征收、管理、经营和发放等。在具体执行上要依靠基层政权组织及群众性管理组织，分级分类负责各地区的具体社会保障事物的管理、执行、监督，努力建成分工协作的社会化、法制化的社会保障网络。有的学者认为，应该抓紧明确机构职能与落实队伍，理顺我国农村社会保障的部门管理体制，不断提高人员素质与管理水平，以确保我国农村社会保障工作健康稳定发展。 建立分类分层的农村社会保障制度。王巧玲、陈可认为，我国农村发展极不平衡，就是同一地区的村庄之间，同一村庄的相邻农户之间的收入方式、收入水平也存在很大差异，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。因此，应建立以我国法定基本社会保障为主体、乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的多层次社会保障体系。 李倩、郑丹认为，应该在健全机制的基础上，采取因地制宜的策略，按照地区的不同分别推进社会保障工作。在富裕地区，可以效仿城市社会保障的方法和经验，全面展开养老、医疗、工商、生育和失业保险；而在贫困的地区，又要针对不同的保障群体，实施不同的有针对性的选择性的社会保障。在老年人多的地方，重点推行养老保险；在疾病多发的地方，重点推行医疗保险或农民合作医疗制度；在贫困地区，重点推行优抚优教与最低生活保障制度。 征收农村社会保障税。许海燕认为，鉴于国家财力有限，国家承担的这部分资金可通过开征社会保障税、发行国债和社会保障彩票、征收个人所得税、利息税、遗产税、证券交易税以及部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得中解决。 吴国玖则建议立法创设农村社会保障税，并从三个方面在税制上进行了设计：（1）农村社会保障税可比照农业税，征税对象、税基、税率保持不变。（2）征收机关改为税务机关。（3）可以考虑把农村社会保障税设为中央税，由中央政府统一预算，在全国范围内调余补缺。要为每个农民设立个人社会保障账专户，账一律为身份证号码，由劳动保障部门统一管理，委托各级银行、邮政等金融机构全国联网发放。这样社会保障资金的管理和发放会更加规范，同时可以减少地方政府短期行为，并且有效地促进劳动力在全国范围内自由流动。 提高农民的社会保障意识。农村社保制度的建立，意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民心理、价值取向都要发生深刻变化。何飞建议，要通过宣传教育，切实提高农村居民的参保意识。 建立健全失地农民的生活保障制度。李晓华认为，建立健全失地农民的生活保障制度，可以以变土地征用制度为购买制度为基础，创建农民土地产权专项市场管理交易制度，通过公平、 公开、公正的产权市场交易，既从源头上扼制住滥占耕地，低价调拨农民土地之风，又有效地保护农民土地产权等权益。失地农民社会保障基金，主要承担退休养老、医疗门诊、最低生活保障、义务教育的配套投资等支出。 作者：中国农业大学人文与发展学院任大鹏沈瑞萍 第 9 页 共 9 页