2022省少数民族地区义务教育发展研究调研报告 .doc

省少数民族地区义务教育发展研究调研报告 我国自1986年正式实施中华人民共和国义务教育法以来，义务教育事业取得了长足的发展。目前，全国大部分的省区均基本实现了普及九年义务教育。九年义务教育是基础教育的基础，虽然XX省近年来在普及义务教育方面尽了很大努力，取得了一定的成果，但由于种种原因，义务教育尚未完全普及，而未普及的地区正是少数民族相对集中的民族自治地区。截止到20*年，在云南129个县（市、区）中，仍有23个县没有普及九年义务教育，而其中11个是民族自治县。为积极推进制定于20*年的XX省基础教育振兴行动计划，尽早在云南全省普及九年义务教育，并推进义务教育的全面发展，解决好XX省少数民族地区义务教育发展过程中存在的特殊困难，提出切实有效地解决对策，民进XX省委在民进中央的组织和领导下对XX省少数民族地区的义务教育发展状况进行了调研。 一、调研的基本情况本次调查课题组选择了XX省xx州、xx市、xx市及xx州作为调查对象。除采取实地调查的研究方法外，还采用了文献法、问卷法、访谈法、数据分析法等研究方法。 二、XX省少数民族地区义务教育发展中存在的主要问题通过本次调研，课题组发现当前XX省少数民族地区义务教育发展中存在着不少亟待解决的问题，主要有： （一）云南少数民族地区九年义务教育的普及整体滞后云南是我国少数民族种类较多、人口比重较高的边疆省份。由于历史形成的原因，少数民族地区社会发育迟缓，加之少数民族多分布在贫瘠的山区，居住分散，交通不便，给九年义务教育的普及带来了其他省份很难想象的困难。在全省129个县（市）区中，有73个国家级的贫困县，在国家实行以县为主的农村义务教育管理体制下，这些贫困县只能保生存，而不能求发展。又因为在“人民教育人民办”的错误导向下，迫使少数民族地区的义务教育在不具备基本办学条件下，突击发展，留下了严重的后患。一方面，已突击“普九”的县多处于低标准、低水平状态，控辍保学的任务十分艰巨；另一方面，民族贫困县的“普九”工作进展缓慢。由于九年义务教育的重点和难点在广大农村，云南农民人均收入一直低于全国的平均水平，经济发展的低下，制约了社会的发展，农村教育，特别是少数民族地区的农村教育一直滞后于全国的水平。全国在20*年已基本实现“普九”，而云南真正要实现“普九”乐观估计要到20*年，落后全国水平近*年。 （二）学校经费紧缺，负债办学现象普遍根据20*年度国家审计署审计调查的相关数据显示，被调查的50个县，20*年底的基础教育负债为23.84亿元，20*年底上升为31亿元，增长30%；到20*年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。负债总额相当于这些地方一年财政收入的80%。而XX省少数民族地区的情况又如何呢。课题组经过调查发现，这些地区负债办教育的情况普遍存在，并且对义务教育的发展产生了较为严重的影响。 1.“普九”产生的债务教育负债首先与20*年“普九”验收有关。1986年，义务教育法第一次提出20*年在全国范围内“普九”，并要求学校建有相应的图书馆、教学楼和运动场等硬件设施。后来成了很多地方教育部门的硬性任务。各省教育厅与各市（地、州）政府（行署）教委签订了双向目标责任书，各地上下级政府之间、政府与相关部门之间也签订了责任书，把“普九”纳入党政干部的政绩考核内容，“普九”得以全面铺开。但为了达到“普九”目标，追求片面的政绩，在一段时期，不计后果地提出“花明天的钱，办今天的教育”的口号，通过政府主导，大打“普九”攻坚仗，本已困难的基层政府和教育部门不得不向外贷款或由施工队垫资，背上了巨额债务。同时，分税制的财政体制改革和农村税费改革，各地省级以下财政逐渐萎缩，地方财政逐渐难以承担教育投入，更加剧了各地的教育负债。XX省少数民族地区经济发展较为贫困，如xx州就有国家级贫困民族县5个，省级贫困县2个，扶贫攻坚乡49个，县级财政状况可想而知。xx市的宁蒗县为国家级贫困县，县财政能力严重不足的问题十分突出，宁蒗县为普及九年义务教育已欠债将近2000万元，对当地的社会、经济、政治发展产生了严重的负面影响。 2.经费短缺产生的债务目前农村中小学尤其是经济不很发达地区的农村中小学普遍存在经费严重短缺的现象，即使在很多发达地区，经费也不宽裕。农村义务教育阶段学校的运转主要是靠杂费来维持的，有的地方教育局或镇政府虽有少量的生均公用经费下拨到学校作为补充，但也不能从根本上解决教育经费短缺的矛盾。所以现在农村中小学很多校长把工作重点放在讨钱、要钱上，向教育主管部门要，向乡镇领导讨，实在没办法的就向学生家长乱摊派，向学生乱收费。对于教育乱收费，社会各界往往归因于校方，怪罪校长。其实在某种程度上，校长是在“为政府分忧，替政府受过”。由于学校经费紧缺，目前还有很多学校出现了不同程度的负债。负债的原因，有的因修建教育楼、综合楼、食堂、宿舍、操场等而欠债；有的拖欠新华书店、印刷厂、教育局资料室等书费、资料费；有的因地方社会发展需要，整治校园、添置仪器、设备和图书造成欠款；有的因开设信息技术课购置电脑、建校园网负债；还有的是拖欠办公费、教师奖金。 （三）税费改革后义务教育经费困难加剧税费改革后，农村教育管理体制由原来的“分级办学，分级管理”转为“以县为主”。税费改革虽然切实减轻了农民的负担，但新体制的实施对于少数民族贫困地区来讲仍面临不少问题。 1.教师工资发放困难实行农村义务教育“以县为主”的新管理体制后，各级中小学教师工资由县财政统一发放，并且必须达到国家标准，不得拖延。对于财政困难的县来讲，这一政策的实施无疑对本已十分困难的财政带来的更加沉重的负担。如自实行“以县为主”政策后，宁蒗县财政克服很大困难并依靠上级的转移支付勉强按月发放国家标准的教师工资，但却很难和其他县区保持一致，教师的其他社会和福利更是无从谈起。此外受到教师人事制度改革的影响，不少专业能力强的教师纷纷寻找途径调往别的县市，优质师资流失严重，对于本来师资就严重缺乏的义务教育来讲无疑是雪上加霜。 2.义务教育公用经费严重短缺自实行税费改革后，农村教育费附加随之被取消，中小学严格实行了“一费制”，使得原来将教育费附加作为资金来源的公用经费出现严重短缺。目前，XX省少数民族地区义务教育阶段的“保运转”困难十分突出。以宁蒗县为例，目前全县农村中小学的运转主要靠“一费制”扣除书本更必要开支后所剩下的少量余额，而从财政渠道获得的经费微乎其微。由于学校设备的添置、校舍的维修等开支均要依靠公用经费，公用经费的短缺则直接导致了学校危房得不到及时维修，设备不能添置、更新，不少安全问题也随即产生，给学校的教育教学活动带来很大的隐患。如迪庆州维西县的塔城中学、康普中学等学校都没有围墙，而维西县第二中学由于操场面积较小，课间操不得不分年级隔天轮流进行。 （四）教学设施条件较差，存在不少安全隐患保障学校校舍的安全，是办学的首要任务。据各地上报的统计，2004年，云南全省有中小学危房574.57万平方米，危房率高达13.2%。虽然XX省政府连续四年将排除中小学危房作为当年政府工作报告中承诺的“民心工程”之一，已排除了近300多万平方米中小学危房，但由于云南教育底子薄，投入低，土木结构的损坏房面积大；且云南处于自然灾害频发地区，每年地震、泥石流等自然灾害产生大量新增危房（2004全省中小学新增危房304.3万平方米，恰好充抵了已排除的中小学危房数），因此，加快中小学危房改造在云南显得十分重要和紧迫。 1.教室紧缺在课题组调研的这几个少数民族地区，中小学教学设施普遍较差，并且存在不少安全隐患。如xx州全州的中小学除XX县区部分学校的校舍基本可以满足教学需求外，其余的大部分学校都存在教室紧缺、教学设施不足等现象。根据规划，如果要在全州全面实现普及九年义务教育，则初中在校生要增加9238人，以目前的学校设施更本无法满足新增学生的就学。 2.住宿条件较差云南的少数民族地区由于多处山区，居住分散，要普及农村九年义务教育，大力推行寄宿制、半寄宿制中小学是一个最有效的举措。但在广大的中小学校里，学生的住宿条件十分简陋。如迪庆州xx县五境乡中心完小34平方米的宿舍里竟住着36个学生；而维西县巴迪乡中心完小一间由教室改装的宿舍里则住着64个学生；xx县托项乡中心完小56.4平方米的简易木板房内住着72个学生。由于住宿条件有限，有的学校甚至让3个学生挤住2个床位，有的学校则让学生在校外借住，给学校的管理带来困难，同时学生的安全也难以保证。 3.教师住房紧张由于教育经费奇缺，XX省少数民族地区的中小学基本上无力建盖专门的教师宿舍，教师住房紧张的现象十分普遍。在迪庆州维西县白济汛中心完小，教师不得不住在危房里。在xx县第二中学，从上海前来支教的5位教师以及6位本地教师，都住在单间面积不足5平方米的简易木板房内，其中4名上海支教教师每2人合住一间。全州不少学校的教师都住在只有十多平方米的单间里，即充当卧室，同时又是书房、厨房、客厅，给教师的工作和生活带来很多不便。由于校舍严重不足，许多学校不得不继续使用已经被城建部门鉴定为d级危房的房屋。据迪庆州20*年的统计显示，全州各级各类学校校舍建筑总面积为490086平方米，其中危房面积为56941平方米，占11.6%，d级危房更多达32163平方米，占6.7%。 （五）师资缺乏，素质偏低，流失严重1.师资队伍素质偏低由于农村中小学教师队伍素质偏低，虽然从表面上看教师学历达标率较高，但教师提高学历的途径基本上是函授、成人高考等形式，并且在此过程中不少教师村在调换专业提升学历的现象。如原来具有中师学历的数学、物理、生物等专业的理科教师，再提升学历的时候考虑到学科本身的难度，往往选择教育管理、政治、中文、历史等人文专业，这样一来，虽然获得了比以前高一级的学历证书，但本专业水平却没有得到真正提高。 2.师资严重不足由于教育经费投入不足，生活条件不如城镇优越等因素的影响，少数民族地区中小学师资严重不足。师范院校的毕业生不愿意到农村中小学任教，而优秀的农村中小学教师则又设法向城镇流动，此外，由于实行了“以县为主”的管理体制，教师工资由县财政统筹，并且不得拖欠，考虑到各县的财政负担，每年所能补充的教师人数也相当有限。以上种种不利因素使得原本已经十分缺乏师资的农小学更加举步维艰。 3.教师队伍不稳定，流失现象严重由于上述的不利因素，加之当前实施的教师人事制度改革，使得教师的流动合理化，不少教师想尽办法向生活、福利待遇好的地区流动。由于农村地区师资奇缺，教师大多教学任务中，而住房、福利等待遇却不能与城镇学校的教师相当。有的地方民办学校甚至不要档案，可以为招来的教师重新建档；也有的地方规定去民办学校的教师档案可以放在教育局。有的地方的教育主管部门每年都要对教师进行考试、考核，将一些优秀教师调入XX县区学校或其他一些离XX县区近、教育质量好、待遇高的学校。这些教师大多是县（市、区）级骨干教师或教坛新秀，是学校师资队伍中的栋梁，学校在培养他们时往往花了很多人力、物力和财力，他们的离去不但给学校的教育计划造成了一定程度的紊乱，也给教育质量带来一定影响，更是给学校培养教师工作的信心以打击。有的校长说，以后在培养教师时只要培养成“半成品”就行了，即培养出来后不给上报评“骨干教师”或“教坛新秀”，以免被人挖走，但这样又会挫伤教师的积极性。骨干教师的流失导致农村教育质量下降，使农村生源流失。在有些地方，农村生源流失问题已比较严重，一些比较优秀的学生或家庭比较富裕的学生，都流向了XX县区比较好的学校。 （六）学生贫困面较大，中小学生入巩固难、控辍保学任务较重在课题组调研的几个少数民族地区，中小学入学率、辍学率、完学率存在着较为明显的城乡差别。在小学阶段，乡镇一级的学校入学率和巩固率均较高，而村完小及其以下的教学点入学率和巩固率都大大低于乡镇一级。在初中阶段，城镇家庭子女入学率和巩固率都高于农村家庭子女。根据XX省教育厅XX省教育事业统计手册（2004-2005学年）中的有关数据显示，在XX省16个地市及自治州中，xx州小学辍学率为4.99%（农村高达6.14%），xx州小学辍学率为6.00%（农村为8.45%），都大大高于其他地区。在普通初中，辍学率平均最高的民族地区仍是这两个民族自治州。以上的数据以市/州为单位，但每个地区内的县辍学率差别很大，部分民族县的辍学率甚至很高。例如，在小学阶段，xx州xx县农村辍学率为11.01%，xx州贡山县农村小学的辍学率也高达11.77%。在初中阶段，xx州xx县农村辍学率是24.65%，而xx州贡山县独龙族聚居区辍学率为14.51%。此外，在调查中调查组还发现在小学阶段，女生的辍学率一般要比男生略高，而农村学生的辍学率明显高于城镇。在普通初中，女生辍学率则低于男生，而农村学生的辍学率高于城镇。如迪庆州xx县托项乡中心完小学生入学率、巩固率均达到100%，而全乡合计入学率仅达84.5%，而xx县的霞若中心小学仅上学年就流失了24名学生，流失率达12%，这24名学生全部来自农村。虽然近年来国家不断加大对农村贫困地区学生的救助力度，对义务教育阶段的学生实行了“三免费”和“两免一补”政策，极大的缓解了农村贫困家庭的经济压力，但在云南的少数民族地区，困难并没有得到全面的解决。云南少数民族地区大多山高谷深，群众居住较为分散，给学校的布局设点带来困难，为提高学校办学效益，节省教育开支，不少学校进行了撤销和合并，这就带来了大部分学生入学必须住宿的问题。以迪庆州为例，由于国家补贴的寄宿制学校学生仅限于小学阶段的五、六年级学生以及初中阶段的部分学生。小学四年级以下的学生和绝大多数的初中学生无法享受寄宿生活补贴。而从当地的最低生活标准来看，由于海拔高、气候寒冷，生活成本高，每顿饭仅一菜一汤一个小学生就至少需要60元，初中生至少需要80元，加上其它的生活费用和交通费用，每个校学生每月的学习和生活至少需要100元左右，而初中生则需要150元左右。这给当地许多还在温饱线上挣扎的农村家庭带来了较为沉重的负担，进而导致了中小学生的辍学。据了解，每天春夏和夏秋季节相交的时候农村学生流失较多。由于家庭劳动力不足，许多家长往往在农忙季节让孩子停学在家中帮忙，以增加家庭收入。 （七）中小学校点分散、办学规模小、效益低由于受到地理因素的影响，云南少数民族地区大多山高谷深，村落分散。加之改革开放后，政府本着方便群众子女就近入学的原则，积极发动群众办学，村村有学校，从客观上造成了学校布点缺乏合理性。在2003/2004学年，全省有19752所小学，但仍有教学点17982个，其中一点一教师的多达12187个。教学点为当地适龄儿童就近入学提供了机会，但师生比低，办学效率低，教育教学质量难以保证。教学点办学的低效益直接影响着整个云南教育的效益。在2003/2004学年，全省共有小学生4418821人，平均每校只有112人（全国平均为374.54人），云南明显低于全国水平。根据迪庆州20*年的统计数据显示，全州947所小学中，一师一校点就多达610所，占全州小学总数的64%。维西县的叶枝镇、康普乡和巴迪乡三个乡镇总人口不到3万人，却建有3所中学，其中一所学校在校生仅有149人，办学效益极低。由于校点分散，办学规模小，对学校管理极为不利。不仅资金投入无法做到校校兼顾，图书、教学设备等严重短缺，更加严重的是不少一师一校教学点的教师由此产生了“山高皇帝远”的心理，更有甚者从自己每月1000多元的工资中拿出300元请一个代课教师为自己“打工”，而教师本人则当起了“老板”，不仅严重损坏了教师队伍的形象，还对当地的教学质量产生了极坏的影响。 （八）双语教育发展滞后、缓慢目前，云南少数民族使用民族语言的情况大致有三种类型。（1）母语型。以本民族语言作为主要交际工具，人口约700万人，多聚居于边疆和山区；（2）兼语型。既使用本民族语言，也使用汉语或其它民族语言，人口约300万人，居住在民族杂居区和集镇，或交通要道附近；（3）汉语型。本民族语言已经丧失，现完全转用汉语，人口约100万人，多居住于汉语占绝对优势的杂居区。少数民族需要采用双语教学手段，而民族地区的双语教学仍存在很多不足之处。在小学使用双语教学，一部分学生学习汉语的主动性不够，造成学生汉语口语表达能力低下，社会交际能力弱，进入初中后，学习成绩普遍较差。这样，少数民族学生在学校就构成一个“弱势群体”，他们心理脆弱，容易产生自卑感，对学习、自身缺乏信心，没有学习热情和动力。形成群体性流失的主要是居住在少数民族聚居区且家庭比较贫困的学生。根据XX省教育厅20*年发表的XX省少数民族双语教学情况调查报告，XX省的少数民族操本民族单语、不通汉语的人口比例总体说比较高，最低的达27.85%（普米族），最高的达85.99%（独龙族）。操双语或转用其他民族语的人口比例总体比较小。过去由于经费匮乏，双语教材出版、使用随意性大，多是各地自编、自印乡土教材，规模不大，难以保证教学用书的数量。1998年以来，民文教材纳入省统一审定工作后，民文教材工作逐步有所改善。特别值得一提的是，2003年对10个民族13个文种29本4127页399.3万字新课改教材进行了审查审定，并于当年向各地出版发行使用，解决了双语教学师生们期盼多年的问题。但新课改民文教材的出版，还面临许多管理工作跟不上的问题：一是宣传力度不够大，应该加大宣传力度，让开展双语教学地区的师生踊跃订购；二是贫困学生购书难的问题，应该制定相关政策，让他们享受免费教材；三是把辅导教材配套工作列入规划。XX省的双语教学教师尤为缺乏。据2005年的相关统计显示，双语单文教师10635人，其中，本科126人，专科2737人，中专6259人，高中1482人，语文教师4669人，数学教师3717人，其他学科教师1046人；双语双文教师2301人，其中，本科24人，专科368人，中专1484人，高中407人，语文教师486人，数学教师427人，其他学科教师16人。现全省双语教师约占小学专任教师总数218969人的5.6%。师资匮乏的原因，一方面是少数民族语言文字的专职双语教师非常紧缺。实施双语教学的校点多数是一师一校，教学点分散，不少校点属高寒山区，环境差、条件艰苦、工作量大、任务繁重，没有特殊待遇，评职称、评先进、晋级没有优惠政策。因而，从事双语教学的教师，大部分是代课教师，收入低，对教学不够重视。加之大多没有经过正规师范培训，缺乏教学理论和经验，教学方法单一，专业文化素质不高，造成教师变动较大，师资队伍不够稳定。另一方面，教师中熟悉少数民族语言的，大多数汉语水平不高，汉语水平高的，又不懂少数民族语言。既懂汉语又懂少数民族语言，既有丰富的教学经验，又有良好的语言修养的承担双语教学任务的教师比较匮乏。此外，管理机构不健全，双语教学没有纳入当地教育教学管理范畴；相关部门认为双语教学不属于考试范围，可有可无。还有，一些地方政府、学校和群众对双语教学的认识也不完全统一。主要表现在，认为时代在进步，科技在发展，少数民族和民族地区在经济文化等方面落后，原因就是受少数民族语言的制约，甚至把少数民族语言作为一种民族陋习来看待，认为应当让少数民族儿童从幼儿期即开始接触汉族语言，尽快尽早学好汉语，从而推动本民族发展、繁荣、进步。 （九）当前激烈的社会竞争和就业形势给义务教育发展造成压力由于当前的就业形势较为严峻，不少大中专毕业生就业都存在困难，因而在少数民族地区，一股新的“读书无用论”正在悄悄蔓延。不少学生和家长看到这种现实，加上当地科技含量较低的粗放型农业生产方式使他们看不到接受教育所带来的收益，因而上学受教育的观念较为淡薄。有的学生不愿意学习，家长也不愿送子女入学。有部分学生辍学流失后，经过学校动员和救助重返学校，但由于学习过程断断续续，基础较差，且年龄比同龄人偏大，逐渐失去学习兴趣，加之受到这种新“读书无用论”的影响，一旦得不到救助，便会重新离开学校。 （十）宗教信仰等民族特殊问题给义务教育发展带来困难1.早婚习俗藏族、彝族、傈僳族等少数民族学生由于受到民族风俗习惯的影响，早婚现象十分突出，许多学生往往年仅十四、五岁就按照家庭的安排回家组织家庭，形成事实婚姻。 2.宗教习俗在云南少数民族地区，群众普遍有宗教信仰。如藏族几乎是全民信教，大部分家庭都有送一个男孩到寺庙出家的传统。迪庆州xx县、xx县的不少适龄儿童辍学到佛教寺庙出家，给当地义务教育的实施带来不少影响。而在维西向和xx县的傈僳族聚居区，除佛教外，不少群众还信仰基督教等宗教，民族传统更为复杂，对中小学生的入学和巩固也造成不小的影响。 三、对解决XX省少数民族地区义务教育发展问题的对策探索党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。我国80的人口在农村，实现这一目标的关键在农村，重点在农村，难点也在农村。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。农村义务教育是农村教育的主体，发展农村义务教育，使广大农村学龄儿童享有接受良好教育的机会，是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，也是社会主义教育的本质要求，更是提高农民素质、实现全面小康的重要保证。农村义务教育是提高农民素质的基础性工作，目前的农村义务教育从“量”上来看（如小学入学率，小学毕业生升学率，初中入学率、巩固率等）已经是形势喜人了，但在提高教育质量上仍面临很多困难和问题，仍有很多工作要做。为此，我们提出以下建议： （一）改革城乡义务教育投入的“二元机制”，做到“统筹兼顾”中国农村教育面临的最主要困难是教育负担不公平。城市推行九年义务教育，教育费用基本上由政府承担，而农村的九年义务教育，费用绝大部分由农民自己承担。国务院发展研究中心县乡财政与农民负担课题组的调查结果显示，目前我国农村义务教育的投入实际上主要还是由农民们自己负担的，在全部投入中，乡镇一级的负担竟高达78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。鉴于这种情况，课题组认为，必须逐步取消城乡分割的教育投入机制，中央和省级财政要加大对县级、尤其是贫困地区转移支付力度，逐步压缩高等教育经费所占的比例，教育投入逐步向义务教育倾斜。同时，应逐步调整义务教育负担的比例，应由县级统筹为主逐步转向省和中央为主。从课题组调查的情况看，要县级财政扛起农村义务教育的重担，县级财政恐怕难当重任。首先，县级的“财权”远远小于它的“事权”，目前国家财政总收入中中央占有了51%，县乡两级只能分享约20%，而1999年全国5721.57万在校初中生中，农村学生占57.2%，13547.96万小学生中农村学生占80%。其次，中央的转移支付不足以解决落后地区义务教育的现实问题，很明显，越是落后的地区教育投入越是不足。虽然，中央自1995年就启动了“贫困地区义务教育工程”和“义务教育危房改造工程”，但这两项投入只占全国义务教育总支出的1%。最后，我国义务教育还有巨大的资金缺口需要填补。财政部1999年的调研认为，要全面达到“普九”标准，至少还需要对1053个县投入资金总计约354亿元；截至20*年4月，全国共拖欠教师工资76.68亿元；此外，农村税费改革后，农村教育附加费将被取消，课题组估计这个需要填补的资金缺口约有200亿元，三项合计资金缺口达630.68亿元。这显然是“以县为主”难以解决的问题。课题组认为，义务教育经费工资部分应由中央统筹。去年中央财政收入增加5000亿元，如果中央带头实习科教兴国战略，只要将新增收入的13%拿出来，就可一次性解决。根据有关资料的粗略估计和测算：农村义务教育支出中最重要的是教师工资。中国农村小学教师有380万人，如果中央政府能够保证其每月500元的收入，需要232亿人民币。全国农村还有中学教师223万人，如果保证其每月800元收入，总费用是214亿人民币。两项加起来是446亿人民币，占20*年全国财政总收入的2.3%。用中央财政来支付义务教育中最大的一笔教师费用，完全可行。义务教育的其他经费如校舍、教学仪器、设备等由省、县两级负担。 （二）调整税费改革后义务教育投入的国家、省、市、县分担比例1.加大国家对义务教育的投入力度九年制义务教育是当前农村教育的主体，加大义务教育投入的力度，也是发展农村教育事业最基本和最重要的一点。党的十四大明确指出：必须把教育摆在优先发展的战略地位，最近召开的十六届五中全会再次提出把教育放在优先发展的地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计。1993年中共中央、国务院发布的中国教育改革和发展纲要（以下简称纲要）规定，到本世纪末（指二十世纪）全国财政性教育投入占gdp的4%。课题组建议必须采取切实有效的措施和非常手段，增加各级政府对教育的投入。要明确规定教育经费“三个增长”的具体速度，制定分年度的财政对教育支出比例，使财政性教育投入占gdp的比例在最短的时间内达到纲要规定的4%的要求，并在分配上向义务教育尤其是农村义务教育倾斜，为全面建设小康社会夯实教育这个基础。通过加大对义务教育投入的力度，使农村中小学校长和教师能把自己的时间和精力百分之百集中在教育上，不再为学校的经费、教师的福利发愁。 2.加大省、市一级政府对欠发xx县（市、区）义务教育的责任第一，农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。全国农村中小学教师约690万人，按每人年工资7000元计算，全年需要483亿元。中央和地方财政各负担多少，可视各省的财力情况而定。中西部地区主要由中央财政承担，沿海发达地区主要由省、市、县各级政府承担，要提高省级财政承担的比例。从总体上讲，中央和地方政府承担的比例可以定为5：5，即中央财政承担约240亿元。就目前中央财力情况而言，应该是可以承受的。目前社会各界对收入分配差异过大、贫富分化悬殊的危险性已经有了比较共同的认识，但对城乡之间、地区之间教育上的“贫富分化悬殊”问题认识不足。现代经济学虽然在平等与效率的理论与实践之间始终未能找到良策，但有一点却是被公认的，即教育会改变人的能力、改进生存的状况、改善社会平等与公正。而教育的不平等，最终将危害社会的安定、危害民族素质的提高、危害国家的发展。因此兴办公立学校成为西方社会解决由于公民先天差别导致贫富悬殊问题的一个重要途径。政府尤其是中央一级和省（州）一级政府在基础教育上的投入占了很大比重。如美国，上世九十年代以来，联邦政府和州级政府负担义务教育经费比重分别为7%和46%；日本国家和省级政府分别承担了初等中等教育经费的24%和76%。而目前我国中央一级和省一级财政教育支出只占教育总支出的9%和13%，而且这其中的大部分都流向了大中专院校等非义务教育领域。作为一个主要社会资源是全民所有的国家，我们的政府尤其是较高级的政府更有必要解决教育资源在地区间公正配置的课题。美国经济学家格里高利X8226;曼昆说：政府有时可以改善市场的结果。我们的政府在教育市场中已经不是“守夜人，而是直接的主体和参与者，因此它要做的不仅仅是改善结果，而是应承担起对教育全过程优化配置和公正监管的责任。农村税费改革后，农村义务教育模式由以前的以“乡镇为主”改为“以县为主”，这是一个很大的进步。我们在一些发达地区农村也看到漂亮的校舍、良好的师资、与公务员完全一致的教师待遇。但是必须看到，即使在经济发达的我省，仍有25个经济欠发xx县（市、区），它们自身财政往往入不敷出，根本就没有太多的钱来用于教育，要它们承担义务教育的主要责任显然是有点力不从心的。因此，上级政府必须承担起义务教育公正监管的责任，出台相应的政策措施，逐步加大对欠发达地区义务教育的投入力度，缩小贫富地区间教育的差距，尽可能让每个孩子享受公平教育的机会。 3.大力支持全社会办教育，对贫困家庭的学生实行免费教育加快教育改革步伐，加速教育产业化进程，在加大国家办学力度的同时，动员和鼓励社会力量参与办学，放开非义务教育阶段的教育市场，利用国内外企业的、私营的、个人的资金，主要举办非义务教育阶段如幼儿园、高中阶段以上的教育，同时也鼓励他们举办针对义务教育的民营、私立学校，让一部分学生分流到这些学校，便于政府能集中有限的财力更好地保证对中低收入阶层和民工子女的义务教育。鼓励企业和个人捐资助学，认真执行对捐资助学的企业和个人的税收优惠政策。继续做好“希望工程”和“春蕾计划”，多渠道帮助贫困学生完成义务教育。参照福利和体育事业的做法，考虑发行教育彩票的可能性。根据政府财力情况，有计划、有步骤地减免贫困学生的学习费用，让困难家庭的学生都能享受免费义务教育。日前发布的国务院关于进一步加强农村教育工作的决定明确规定：到20*年，让农村困难家庭学生义务教育阶段都能享受“两免一补”（免杂费、书费，补助寄宿生活费）。在时间上，可以根据各地经济发展水平，制定相应的时间表。对欠发达地区，必须由中央及省、市财政要给予相应的支持。在范围上，一是扩大免、补的范围，将整个代管费、住宿费、住校伙食费、甚至校服等考虑在内；二是放宽贫困的标准，扩大贫困生的比例。此外，实行费税改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育，使教育经费拥有切实的来源，并且进一步完善分税制，合理降低上划中央“两税”的比例。在国税的分成比例上，对中西部地区适当提高比例。重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例，确保学校正常运转，对必须设备进行及时添置、补充，对危房及相关设施进行及时修缮，排除安全隐患。 （四）加强少数民族地区农村义务教育师资队伍建设我国800万农村教师，承担着6600万农村中小学生的教育，肩负着普及九年义务教育并将我国沉重的人口负担转变为高素质人力资源的神圣使命。关注800万农村教师的生存和生活，是确保农村教育发展的关键。综合课题组在各地了解的情况来看，农村教师队伍整体素质仍有待提高。相当部分农村教师教育观念陈旧，知识老化，方法落后，难以适应教育改革发展的需要；学历达标与能力达标存在较大落差，进一步提高农村教师实际教学能力，仍是一项艰巨的任务；农村教师中民转公教师多，代课教师多，层层拔高使用的多，教师整体水平难以保证。此外，由于待遇低、工资拖欠、专业教育程度低、师资来源复杂、管理松散等多方面原因，造成一些农村教师工作责任心、职业意识淡漠。千秋基业，教育为本。硬件只是教育发展的外部条件，教师的素质才是问题的根本所在。国家之间的竞争归根到底就是人才的竞争。世界上的名牌大学也好，国内的一些名校也罢，都是建立在名师的基础上的。而目前农村义务教育面临的最大挑战之一就是师资队伍素质的提高。为此建议：一是要考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点，合理核定这些地区教职员工的编制，适当放宽农村中小学的教师编制。特别是在考虑专职教师的编制时，也要考虑校医、食堂工作人员、宿舍管理员、门卫等的编制。二是实行教师资格制度和教师聘任制度。对新聘小学教师和初中教师，原则上应分别具有大专和本科文凭，对不具备教师资格的在任教师，要坚决淘汰。三是要实行和坚持一定行政区域内（如市或县）的教师交流制度，规定城市（镇）学校每年必须接受一定数量的农村教师进修培训，城镇高级教师、骨干教师、教坛新秀必须每几年到农村中小学任教半年或一年。鼓励城镇教师到农村中小学任教，并把它作为教师晋升职称的条件之一。四是教师流动实行类似球员的“转会费”制度，对流向城镇、民办、私立学校的教师，流入学校应向流出学校缴纳一定的培养费，保障农村中小学的利益。五是每年安排一定数量农村教师脱产进修，实行农村教师终身教育制度。对于少数民族地区来讲，双语教师的缺乏的问题显得尤为突出，加强双语教学对提高民族教育质量和效益具有非常特殊的意义。采取双语教学已是云南民族教育政策中的一项，但在具体实施过程中仍面临不少困难和问题，如双语教师不足、教材缺乏。今后应进一步探讨如何加强双语教师培训和民文教材编写工作，以及适当应用信息技术教育手段提高双语教学等途径。 （五）调整义务教育内容，加强教育与少数民族地区社会发展需求的适应性课题组认为，教育体制僵化，办学形式单一，农村基础教育脱离农村经济发展需要，缺乏与农村社会的血肉联系，这是当前农村教育问题的突出表现。保守、消极的教育观念很大程度上是由于当前的学校教育内容与少数民族聚居民生活需求相关联度不大。所致，因此，要根据少数民族聚居区社会发展主动加强教育与之的适应性，促进教育为少数民族聚居区的社会经济文化以及学生发展服务。特别要注意加强教育内容的适应性和教育结构的适应性。 1.加强地方课程开发，增强教育内容对地方社会、经济、文化的适应性长期以来，少数民族聚居区学校的课程设置都是按国家的统一计划制定的，缺少对地方特色的反映，学生在学校学到的知识与之所处的环境和生产活动相关性太小，降低了学校教育的吸引力。少数民族聚居区急需建立起完善的地方课程体系，这些地方课程资源是相当丰富的，可以建立起完善的适应当地社会、经济、文化需求的地方课程，通过这样的方式增强教育对地方的服务功能。根据本地的社会、经济、文化、自然和民族等方面的实际需要开设一定数量的课程，或对已有的课程进行某些完善、补充和改编，使学生更加了解家乡、热爱家乡，更加了解本民族、热爱本民族，从而立志将来为家乡的现代化建设、为传承和发展本民族的文化而贡献力量；同时还有助于克服课程、教材脱离实际的弊病，有利于学生把学得的知识运用于实际，促进学用的一致。 2.调整和完善多层次教育结构，特别是完善职业教育（农科教）结构少数民族聚居区教育结构应该与当地的社会发展相适应，因此需要建立多层次的教育结构体系，特别是根据当地的学生的发展和产业结构调整的实际来丰富和完善教育结构特别是完善职业教育结构。将教学内容与当地居民的生产、生活相结合，使他们感受到所学有所用，由此来调动他们积极的教育观念。在教育体制上，农村基础教育、职业教育、成人教育各成体系，实行条条管理，各自强化，没有充分利用农村中、小学已有的教育设施和相对雄厚的师资力量办职教和成教，而是另起炉灶，占用了有限的农村教育资源，制约了农村中、小学教育的发展。由于农村职教和成教的设施、经费和人员很难一步到位，造成农村职教、成教流于形式，收效甚微。在办学形式上，一是乡、村政府包揽办学，缺乏社会团体、其他社会组织及公民个人的积极参与，阻断了农村基础教育办学资源的源头之水；二是走升学教育之路，形成“小学初中高中大学”的升学模式，专业技术教育和农村职业技术教育含量太低，造成一方面大量的无一技之长的初、高中毕业生返乡后无法务农，流动到城镇的无一技之长只好待业，另一方面，乡镇企业缺乏大量的初、中级技术人员、经营管理人员和有一定技术基础的工人的尴尬局面。在教育投入方式上，形式上强调政府投入为主，其他形式为辅，而事实是政府投入不到位，镇乡领导直接或间接鼓励学校通过各种形式的乱收费来补充教育经费的不足，使得学校校长在夹缝中生存一方面要为学校的正常运转和发展筹集资金，另一方面又要随时准备为乱收费承担责任。中等职业学校普遍出现生存危机，农林中专更是难以为继，出现这种状况的原因是这些学校并不能为农村学生带来很好的就业出路。为此，课题组建议，农村教育的重点应放在提高农村人口的素质，培养适应三农多样化需求的人才上，而不是只有考大学一条路。不把农民禁锢在农村，展开一切阶层、城乡之间的流动，让农村与城市共同发展，各自寻求自己的发展模式，而不是让农村跟在城市后面，自然而缓慢的“城市化”。 （六）少数民族地区一些特殊问题的相应配套政策1.“普九”债务的解决中央在“十一五”规划中应安排“普九”清欠专项资金，由中央、省、县共同承担还债责任，按比例分摊偿还“普九”债务。国家教育督导团和各省也应将清理“普九”欠债列入对县级政府教育工作督导评估的内容，督促政府采取积极措施，制订还债计划，早日还清“普九”债务，为学校提供一个安定的教学环境。