财政学第5章讲义.doc

第五章讲义第五章 财政投资性支出-购买性支出之二 （The government investment- The purchases of the government II）第一节 财政投资支出的一般分析 （Analysis of government investment in general）第二节 基础设施投资 （Government investment in infrastructures）第三节 财政用于“三农”的支出 （The government investment in“three rural issue”）第四节 财政投融资制度 （Fiscal investment and loan program ）第五章 财政投资性支出-购买性支出之二一、本章简介主要阐述财政投资性支出的一般理论，核心问题是财政投资的特点.范围和标准。二、重要名词财政投资性支出基础设施BOT投资方式财政投融资三、重点内容1、了解投资与经济增长之间的关系2、掌握政府投资和非政府投资的区别3、掌握政府投资的特点、范围和标准。4、了解基础设施的属性、特征和提供方式5、掌握农业在国民经济发展中的重要性和财政对“三农”投入的一般特征。6、掌握财政对“三农”投入的特殊性7、了解国家对“三农”投入的基本政策和财政采取的措施。8、掌握财政投融资的概念和基本特征。第一节 财政投资支出的一般分析一、投资与经济增长(investment and economy growth)1、如何理解投资与经济增长之间的关系？投资是经济增长或经济发展的主要因素和主要动力。马克思把货币资本的投入看作是经济增长的第一推动力。凯恩斯不仅认为投资是经济增长的推动力，而且论述了投资对经济增长具有乘数作用，并提出了加速原理。投资与经济增长之间的关系：1.投资可以直接增加社会总需求，刺激经济增长。2.增加投资可以带动基础工业的发展，包括生产资料或设备生产的增长。3.增加投资中的一部分，可转换为个人消费和社会消费，又可刺激消费品生产的增长。4.投资可以刺激需求的增长，同样可以增加和改善供给。这是投资刺激需求的乘数效果，所以，投资又成了调节供求总量平衡的重要手段。5.投资规模与经济增长波动有着密切的关系。也就说，投资规模受当期生产和收入水平的制约。因此，研究与安排投资规模时必须考虑三个问题：（1）投资规模要适当；（2）投资结构要合理；（3）要注重投资效益。一般来说，当经济增长趋缓时，政府会加大投资来刺激经济的增长；当投资增速过快，并造成经济过热或出现通货膨胀时，政府会采取压缩投资的措施，迫使经济增速减缓。二、政府财政投资的特点、范围和标准 (features、scope and criteria of government investment) 1、政府投资的具体范围是什么？生产性投资基本建设支出增拨流动资金非生产性投资生产性投资挖潜改造资金科技三项费用支援农业生产支出非生产性投资狭义经济性基础设施-生产性（交通运输、通信、水利、供电、机场、港口、桥梁等）基础产业 生产性投资基础设施投资社会性基础设施-非生产性（科文教卫） 能源（电力）工业基础工业 原材料工业（建筑材料、钢材、石油化工）非生产性投资国家机关、社会团体、文教科卫等部门的办公用房建设。2、政府投资与非政府投资的特点是什么？ 在任何社会中，社会总投资都可分为政府投资和非政府投资两大部分。政府投资是指预算内投资，即财政投资，或称政府财政投资。是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。非政府投资是指由具有独立法人资格的企业和个人从事的投资。市场经济体制下，政府投资与非政府投资相比，具有自身的特点：比较内容政府投资非政府投资1.投资地位不同居于国家宏观调控的主体地位。居于市场投资的主体地位。2.投资目标不同追求国民经济整体效益，可以是微利或不盈利。追求企业盈利最大化。3.资金来源不同政府财力雄厚，依靠财政无偿拨款和政府投融资。依靠自身的资金积累和社会筹资进行。4.投资项目不同从事规模大、周期长、资金占用多的开发性或战略性投资项目。从事规模小、周转快、见效快的短期性项目。5.投资结构不同优化投资结构，保持经济结构的合理。导致经济结构和投资结构的失衡，经济发展速度受到“瓶颈”制约。3、政府投资在社会总投资中的地位和作用是什么？ 政府投资在社会总投资中的地位和作用，可以从分析各国政府投资在社会总投资中所占的比重入手。然而，其比重的大小会受到两大因素的影响：1.经济体制的不同。一般而言，实行市场经济体制的国家，政府投资所占的比重相对较小，非政府投资所占的比重相对较大；实行计划经济体制或政府主导型市场经济体制的国家，政府投资所占的比重相对较大，非政府投资所占的比重相对较小。2.经济发展阶段的不同。一般而言，经济发达国家的非政府投资占社会总投资的比重较大；欠发达和中等发达国家的政府投资占社会总投资的比重较大。以上影响因素对投资格局造成的差异，不仅仅在于政府投资规模的大小，还在于经济运行机制的不同和所发挥作用的主从次序不同。经济发达国家的投资主要通过市场的充分竞争来实现经济的有效运行，在投资活动中发挥资源配置的基础性作用，政府只是在关系国计民生的基础产业、支柱产业和高新技术产业领域发挥作用，通过间接手段进行宏观调控。而欠发达国家和仍处于经济体制转轨时期的国家，仍需要通过政府投资等直接手段来培育市场，调整经济结构，并维持适度经济增长速度。4、政府投资的宏观调控方式是什么？政府投资的宏观调控方式有直接调控和间接调控。政府投资的宏观调控功能体现在两个方面：1.直接调节自身投资的规模，间接调节非政府的投资规模，使两者加总的总量与国民经济稳定增长所要求的投资总量相吻合；2.调节自身投资的结构，纠正非政府投资结构的偏差，使全社会的投资结构符合国家产业政策的要求。直接调控是指政府根据宏观经济政策的目标，结合非政府投资的状况，安排政府自身投资的方向.规模与结构，使全社会的投资达到优化状态。间接调控指通过产业政策的引导作用，通过政府投资的导向和税收、财政补贴、折旧政策等来制约非政府投资的条件以及投资的方向、规模与结构。5、政府投资的决策标准是什么？政府投资的决策标准有：1.资本产出比率最小化2.资本劳动比率最大化3.就业创造标准资本产出比率最小化，又称稀缺要素标准，是指政府在确定投资项目时，应当选择单位资本投入产出最大的投资项目。资本劳动比率最大化，是指政府投资应选择能使边际人均投资额最大化的投资项目。资本劳动比率越高，说明资本技术构成越高，劳动生产率越高，说明经济增长越快。强调政府应投资资本密集型项目。就业创造标准，是指政府应当选择单位投资额能够动员最大数量劳动力的项目。它不仅要求政府在外延增加就业机会，扩大财政投资规模，而且要求内涵增加就业机会，优先选择劳动力密集型的项目。第二节 基础设施投资一、基础设施投资的性质1、基础设施的属性是什么？基础设施是支撑一国经济运行的基础部门。它决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。基础设施包括基础产业和基础工业。基础设施的内涵也有广义和狭义之分。狭义的基础产业是指社会经济活动的公共设施，包括交通运输、机场、港口、道路、桥梁等公共工程设施；还包括城市排水、供水、供电、供气、通信等公共事业设施。基础设施中的基础工业是指能源（电力）工业和原材料工业（建筑材料、钢材、石油化工）广义的基础设施除上述的基础产业和基础工业之外，还包括提供无形产品或服务的科学、文化、教育、卫生等部门的公共设施。基础设施的经济属性可以从基础设施本身具有特征中来加以认识。1.基础设施是为整个生产过程提供“共同生产条件”的，具有公用性.非独占性、不可分割性的公共物品的一般特征。2.基础设施特别是大型基础设施，大多数属于资本密集型行业，不仅需要投入大量的资金；而且，其设施项目的建设周期长，投资所能形成的生产能力和获得投资回报的时间需要很多年。这就决定了个别企业很难承担或独立完成这些投资项目。这就需要政府对市场失灵的基础设施建设领域进行强有力地干预。3.在经济发展过程中，各国政府对基础设施投资实行干预的程度是不同的，在同一国家的不同经济发展阶段，其干预程度也会有很大的差别。经济发达国家的政府干预程度相对较弱；而经济欠发达国家在经济增长过程中，常常受到基础设施“瓶颈”的困扰，其政府干预程度相对较高。尤其是发展中国家的财政，除了具有一部分弥补“市场失灵”的作用外，还部分地充当了社会资本原始积累的角色。二、基础设施投资的提供方式(methods of infrastructures provision )1、基础设施提供方式的特点是什么？从经济性质看，建成的基础设施在使用过程中，具有一定程度的排他性和竞争性，其产生的经济效益会转移到下游的产业和部门，由他们受益。从这个意义上讲，基础设施的提供可以通过部分收费或大部分收费来弥补基础设施的投入成本。这与混合物品的一般提供方式是相一致的。如具有自然垄断的电力、电信行业等，可以由私人投资和经营，政府实施价格管制；也可以由公共部门投资和经营，政府可以按边际成本定价，其亏损由财政进行补贴。所以，作为混合物品的基础设施，它的提供方式应该是多元化的。在发展中国家，对于关系国计民生、关系国家安全的具有外部效应的大型工程项目，一般可以采取以政府为主、吸收社会资本参与的多种形式的混合提供方式。其中，对于难以通过收费弥补成本，私人部门通常不会投资的基础设施项目，一般应由政府来提供。这就是基础设施提供方式的特点。2、基础设施具体提供方式是什么？从我国的实践看，基础设施投资的具体提供方式有以下几种形式：1.政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费。这种形式主要出于三方面的考虑：一是关系国计民生的重大项目；二是维护国家安全的需要；三是反垄断的需要，2.私人出资、定期收费补偿成本并适当盈利，或者由地方主管部门筹资、定期收费补偿成本。如地方性公路和桥梁的建设通过“贷款修路，收费还贷”的提供方式。3.政府与民间共同投资的提供方式。对于具有一定的外部效应、盈利率较低或风险较大的项目，政府可采取投资参股、优惠贷款、提供借款担保、低价提供土地使用权、部分补贴和减免税收等方式，与民间共同投资，混合提供。4.政府投资，法人团体经营运作的方式。这种形式有两个优点：一是政府拥有最终的决策权，政府可以从具体的经营活动中解脱出来；二是法人团体拥有经营自主权，责任明确，可以提高成本效益的透明度，提高服务质量。5. BOT投资方式（建设经营转让投资方式）BOT投资方式（Build-Operate-Transfer ）也称“特许权融资”。指政府将一些拟建的基础设施建设项目，通过招标转让给某一财团或公司，由他们组建项目经营公司进行融资、开发建设和经营；在协议期内, 由项目经营公司通过收取使用费或服务费用进行经营，偿还贷款，收回投资并取得合理的利润。协议期满后,该项目的产权将无偿移交给政府的一种方法。BOT投资方式的最大特点是，能鼓励和吸引私人投资者，特别是外国直接投资者对可以收费的高速公路、发电厂、城市地铁、能源开发等基础设施项目进行投资。BOT项目的特许期，一般为10年至35年。第三节 财政用于“三农”的支出一、推进社会主义新农村建设，统筹城乡社会经济发展1、如何认识农业在国民经济发展中的重要性？在着手研究财政用于“三农”的支出之前，有必要对农业在国民经济发展中的战略地位加深认识。发展农业的重要性主要表现在三个方面：1.农业生产为人类提供了基本的生存条件，为其他生产活动提供了基础。即衣食之源，生存之本。2.农业劳动生产率的提高是工业化的起点和基础；3.稳定农业是使国民经济持续稳定快速发展的重要因素，即“无粮不稳”。但是，只是从有粮或无粮的角度来认识农业的重要性是不够的，即使农业发展已经达到解决温饱并有余的程度，我们仍然应当继续重视农业发展问题。如发达国家在农产品过剩的背景下，仍然得到政府的高度重视，其目的是基于社会经济稳定和发展的整体目标。同样，我国大力发展现代农业，发展农业生产力，转变农业增长方式，巩固和加强农业基础地位，是我国全面建设小康社会和构建和谐社会的战略举措。所谓工业化，就是指工业部门成为国民经济的主导部门，工业产值占社会总产值的主要比重的实现过程。二、财政对“三农”投入的特点1、“三农”投入的一般特点是什么？“三农”投入的一般特点对“三农”投入一般特点的分析，应从了解“三农”投入的范围着手。财政对“三农”的投入主要是:以农田水利为核心的基础设施建设和农民急需的生活设施建设、农业研究和科技推广、农村义务教育和技能培训、环境保护和公共卫生以及社会保障等方面投入，这些都是市场不可能提供或满足的具有“外部效应”的公共物品和公共服务，是属于“市场失灵”范围。而这些公共物品和公共服务是具有投资额大、投资期长、投资后产生的效益不易分割，其投入成本和产出效益之间不十分清晰等特点。也就是说，凡事具有外部效应的牵涉面广、规模巨大的农业投资，原则上应由政府承担。这就是财政对“三农”投入的一般特点。2、财政对“三农”投入的特殊性是什么？财政对“三农”投入的特殊性1.我国当前农业生产率和收益率低下，难以产生满足自身发展的积累。这是因为农业是一个特殊的生产部门。农业的生产经营要靠天吃饭，其农产品直接取自于自然，农产品的消费又是其他产品消费的源头。（1）受气候条件等诸多因素的影响，农产品的供应不仅波动很大，而且具有明显的周期性；（2）社会对农产品的需求却是相对稳定的，形成以相对稳定的需求和不规则波动的供给为特征。所以，为了稳定农业，进一步稳定整个国民经济，政府必须介入农业部门的生产和销售活动，将农业部门的发展置于政府的高度关注之下。增加对农业的投资，政府财政不仅责无旁贷，而且是一项基本职责。2.要提高农业生产率，仍需要政府安排好农业投入的资金来源。从长远看，农业投入的资金应当来自于农业部门和农户自身的积累，国家投资只应发挥辅助作用。但是，要靠农业部门和农户自身的积累成为农业投入的主要资金来源，又必须具备两个必要条件。一是农产品的销售必须高于农业生产的投入成本，否则，农业部门的积累就无从产生；二是农业投入的收益率必须高于、至少不低于全社会平均的投资收益率，否则，农业部门即便产生了利润，也不会转向农业投资，社会资本也不会转向农业投资。然而，在我国当前农业劳动生产率、价格体系和国民收入分配格局下，要实现以上“两个必要条件”是很困难的。其原因是：（1）我国仍有大量的过剩劳动力滞留在农村，农业生产率和人均收入仍处于低水平，即使能够形成利润也不大可能转入农业投入；（2）农产品价格受供求关系的制约，同时又面临生产资料价格上涨压力，农业自身很难形成具有实际意义的利润规模；（3）在农业投资盈利率较低的情况下，金融机构理应为农业投资提供贷款，但农业投资的盈利率低下，又使得金融机构不能将大量信贷资金投放到农业部门。除非政府给予金融机构的农业贷款以财政补贴，或专门成立以农业部门为贷款对象的政策性金融机构。否则，农业部门是很难得到金融部门的支持。 3.我国已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，只能由政府发挥主导作用。从长远看，工业和农业、城市与乡村协调发展是建立国民经济长期稳定快速增长机制的必由之路。我国正处于工业化的中级阶段，也是二元结构转变为一元结构的关键阶段。由于各种特殊原因，要完成这个阶段的转变，相比其他国家而言，会更为困难和艰巨。建设社会主义新农村，协调城乡发展，是构建和谐社会的重中之中，是一项巨大的系统工程。为此，只能由政府发挥主导作用。三、国家的“三农”投入政策，财政加大投入力度(the government's policy on " three rural issue ", enhance the public finance investment)1、 国家的“三农”投入政策是什么？ 国家的“三农”投入政策我国在支持农村建设和农业发展方面还存在诸多的薄弱环节，有待进一步完善和加强。财政的支农政策有：1.根据农业法的规定，多渠道筹集资金，加大对农业的投入。2.加快建立以工促农，以城带乡的长效机制。财政必须站在全局的高度，从统筹城乡社会经济发展的战略入手，把解决“三农”问题放在突出位置予以支持，并从思想观念上实现“两个转变”：一是有过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业；二是加大农村财政投资体系改革的力度。3.坚持“多予少取放活”的方针，重在“多予”方面下功夫。4.扩大国家财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金用于稳定增长机制。2、财政加大“三农”投入力度的具体措施是什么？财政加大“三农”投入力度的具体措施“十五”以来，财政加大对“三农”投入的主要措施：1深化以税费改革为中心的农村综合改革。2从2004年起，调整粮食风险基金使用结构，实行“三补贴”政策。3大力支持农业综合生产能力建设，增大对农业和农村基础设施建设、生态建设、科技进步、综合开发等方面的投入。4着力建立农村义务教育经费保障机制。5加大农村基本医疗、公共卫生和社会保障投入，促进城乡基本公共服务均等化。6大力推进农村综合开发投资参股经营试点，带动社会资金投入农业和农村综合开发。第四节 财政投融资制度一、财政投融资的概念.意义和特征1、什么是财政投融资？财政投融资是20世纪40年代后期产生于日本的一种新概念。它以独特的作用受到世界各国政府的重视。日本大藏省出版的财政投融资一书所作定义是：“财政投融资是以国家制度、信用为基础，以邮政储蓄、年金等各种公共资金为来源，为实现国家的政策目标，并从国家整体的角度，对应由受益者负担的领域，有偿、统一、有效地分配资金的政府投融资活动”。也就是说，它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资（入股）或融资（贷款）方式，将资金投向急需发展部门、企业或事业的一种资金融通活动。它也被称为“政策性金融”。2.财政投融资的意义是什么？财政投融资的意义财政投融资是一种政策性投融资，它既不同于无偿拨款，也不同于商业性投融资。它是将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机地结合起来的办法，进行融资和投资；是政府在基础设施投资中发挥作用的最佳途径。财政投融资的意义表现在：1.财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要。2.财政投融资的特点，在于既体现政府政策取向，又按照信用原则运营；投资的主要领域是先行资本或公共物品。由此，它既填补了财政无偿投资和商业金融投资二者结合的空白，又填补了准公共物品投资的供给不足和无人投资的空白。3.财政投融资可以形成对企业和商业银行投资的诱导机制。即利用财政投融资作为一个融资体系，直接把资金引入优先领域，形成一种“财政投融资先行商业银行投融资跟踪企业投资随后”的连锁反应机制，从而有力地促进经济结构的调整和经济增长方式的转变。 3.财政投融资的基本特征是什么？财政投融资的基本特征1.财政投融资是一种政府投入资本金的政策性融资。它是在大力发展商业银行的同时，构建的新型投融资渠道。2.财政投融资的目的性很强，范围有严格限制。主要是需要政府给予扶持或保护的产品或直接由政府控制定价的基础性产业融资。3.计划性与市场机制相结合。虽然财政投融资的政策性和计划性很强，但它并不完全脱离市场，而是以市场参数作为配置资金的主要依据，并对市场的配置起补充调整作用。4.财政投融资的管理由国家设立的专门机构政策性金融机构负责统筹管理和经营。政策性金融机构既不是一般意义上的银行，也不是制定政策的机关，而是执行有关长期性投融资政策的机构；它在很大程度上充当政府投资的代理人，把计划.财政.银行的政策性投融资业务捏合起来，形成有效的政府投资运作。5.财政投融资的预算管理比较灵活。预算年度内，国家预算的调整（削减或追加）需要经过人大审批通过，而财政投融资预算在一定范围内（如50%）的追加，无需人大审批通过的。二.我国的政策性银行(government policy bank in China )1.我国政策性银行的特点是什么？我国政策性银行的特点1994年以前，我国没有专门的政策性银行。1994年后，根据国务院关于金融体制改革的决定，先后成立了三家政策性银行，把盈利性小的信贷业务从三大国有专业银行中剥离出来，使专业银行真正实现商业化的经营目标。三家政策性银行是：中国国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行我国政策性银行的特点1.业务职能的政策性；2.资金来源的政府性与市场性相结合。资金来源的政府性体现在三方面：财政借款、财政贴息、税收减免。资金来源的市场性强调，在市场的调控机制下使供求双方在自愿的前提下达到资金供求的均衡，并可增加政策性银行经营的透明度。2、国外政策性银行运营的特点是什么？借鉴国外政策性银行的运营特点 1.以国家政府的信用为担保2.国家财政提供有力支持 3.自主决策、自主经营、自担风险 4.保持合理盈利水平5.运用新的金融手段。三.我国政策性银行体制有待进一步完善的问题 1.完善我国政策性银行体制的思路是什么？完善我国政策性银行体制的思路针对现行财政投融资体系存在的问题，需要我们进一步完善我国政策性银行体制的思路。1.财政投融资体制的法制化。2.融资渠道多元化。应逐步建立和完善政府担保债券和政府担保的借款制度，除原有的融资渠道外，可引进外资和吸收社会及个人资金，扩大融资量。3.加强财政投融资管理，促进投资环节的严谨高效。避免重复建设，提高财政投资的效率。4.完善财政投融资和市场投融资的协调机制。财政活动要严格遵照市场经济的信用原则；要发挥财政投融资的政策性导向作用，使市场投融资纳入国民经济良性运行的轨道。