事业单位面临的主要问题.doc

事业单位岗位设置工作当前面临的主要问题及对策2008年03月27日来源：市政府研究室    岗位设置是事业单位人事制度改革的重要内容,是深化人事制度改革的需要,是实行聘用制和收入分配改革的前提和基础。科学合理的岗位设置和有效的岗位管理对创新人事管理体制,转换用人机制,调动专业技术人员的积极性、创造性,具有十分重要的意义。    为使岗位设置做到科学合理、有序规范，国家人事部2006年7月和8月相继制订出台了事业单位岗位设置管理试行办法（以下简称试行办法）和事业单位岗位设置管理试行办法实施意见(以下简称实施意见)文件，使事业单位岗位设置工作的开展有了可操作的规范和依据，加快了岗位设置管理工作的开展进程，但我们也清醒的意识到，在推行岗位设置工作的过程中，还有一些问题困绕着岗位设置工作的开展，这些问题解决的好坏，直接影响着岗位设置工作进展，只有对这些影响岗位设置工作的问题和因素进行综合分析考虑，找出解决问题的方法和途径，才能保证岗位设置工作的顺利进行。下面，本文拟就影响岗位设置工作开展的有关问题和因素作一分析，并就解决问题的方法和途径谈几点不成熟的看法。    一、岗位设置管理实施人员范围应明确界定。事业单位设置专业技术岗位，必须按照核准的岗位总量、结构比例和最高等级来进行设置，因此，首先面临的问题是以何为基数来核定岗位总量的问题。目前，事业单位人员构成情况比较复杂，人员组成既有正式固定人员，也有聘用的人事代理人员，在人事代理人员中，又分为“有编代理”人员和“无编代理”人员，由于自98年以来，各事业单位就没有大规模的增加过编制，很多单位尤其是一些差额拨款事业单位，新进人员绝大多数是“无编人事代理”人员，并且随着事业的发展，这部分人员在单位占了相当大的比重。（如我市某县医院，正式带编人员仅有89人，而无编代理人员却有384人。）很多重要的技术岗位都由“无编代理”人员支撑，是否把这部分人员纳入核岗的基数，是一个十分现实的问题。实施意见三十九条指出.“ 各级政府人事行政部门、事业单位主管部门和事业单位要根据国家有关规定，使事业单位现有在册的正式工作人员，按照现聘职务或岗位进入相应等级的岗位。”似把无编人事代理人员排除在核岗的基数之外，但人事部关于印发事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释的通知（国人部发200361号）第1大条第2小条又规定“试行人员聘用制度的事业单位中，原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单位的职工，包括工勤人员都要实行聘用制度”。似又与此相矛盾。这部分人员如何管理，应有一个具体明确的办法，否则，将直接影响到这部分人员的工作积极性和事业单位的发展和稳定，也与我们逐步将“单位人”变“社会人”的事业单位改革思路相矛盾。    以何为基数核定事业单位的专业技术岗位总量，我们认为，应具体情况具体分析，不能简单的一刀切。对全额拨款事业单位，由于经费全部来源于财政，所以应严格按照编制人数来核定岗位设置的总量。而对差额拨款事业单位和自收自支事业单位来说，其经费主要来源于从事社会公益服务的收入，单位“人事代理”人员既是社会公益服务的参与者，又是单位经济效益的创收人，且其中的许多人还是单位事业发展的骨干力量，所以，理应将这部分在人事部门办理了代理关系的“人事代理”人员纳入核岗的基数。此外，随着改革的深入和聘任制的全面推行，事业单位的人员将逐步由“单位人”向“社会人”过渡，人员人事关系也将从目前的部分人事代理向全员人事代理过渡，从这点来看，将差额拨款事业单位和自收自支事业单位“人事代理”人员纳入核岗的基数，也是与改革的方向并行不悖的。    二、岗位结构比例控制目标与事业单位现实情况出入不宜过大。事业单位专业技术高级、中级、初级岗位之间，以及高级、中级、初级岗位内部不同等级岗位之间的结构比例，究竟确定为多少较为适宜，是岗位设置工作面临的又一问题。实施意见要求“专业技术高级、中级、初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标为1：3：6。”结构比例控制目标总体拉平来看，经过努力可以实现，但具体到个别系列和部门，则困难较大。如卫生和教育所属事业单位，取得高、中、初级资格人员之间的结构比例，已远超总体控制结构比例。若岗位设置与实际情况出入太大，必然会给这些事业单位带来不稳定因素，并挫伤部分专业技术人员的积极性。不利于调动专业技术人员的积极性，不利于社会的和谐和稳定，不利于单位事业的发展。因此，对不同的系列、不同的部门，控制目标要求应有所不同，有的系列和部门，可以低于控制目标，有的系列和部门，则可高于控制目标，应本着实事求是的原则，充分考虑不同类别和层次事业单位实际情况，分门别类的制订不同的结构比例控制目标，不搞一刀切。但同时也要使实际结构比例与控制目标出入不要太大。    三、事业单位最高等级岗位设置应有的参照规范和依据。   试行办法第21条规定，“专业技术岗位的最高等级按照单位的功能、规格、隶属关系和专业技术水平等因素综合确定。”但在实际工作中操作比较困难。原因有三，1、各级专业技术岗位基本条件没有确定。试行办法将专业技术岗位划分为十三个等级，其中，一至七级为高级岗位，八至十级为中级岗位，十一至十三级为初级岗位。试行意见规定专业技术一级岗位是国家专设的特殊岗位，具有特定的任职条件，是人岗合一的岗位。但一级以下各高级岗位设置，应具备什么条件，试行意见没有明确，只规定 “专业技术高级、中级、初级岗位内部不同等级岗位的条件，由主管部门和事业单位，按照试行办法、本实施意见以及行业指导意见，根据岗位的职责任务、专业技术水平要求等因素综合确定。” 在各行业主管部门制定出台各级岗位基本条件和任职条件之前，最高等级岗位设置没有可参照的依据，因而难以准确的确定某个单位最高等级岗位设置为那一级较为适宜。2、各高级岗位设置控制核准权限没有明确。试行意见对岗位设置方案的审核权限进行了划分，但各高级岗位设置控制和管理权限没有明确，仅规定一级岗位由国家实行总量控制和管理，二级、三级及以下各高级岗位由那一级控制和管理，没做具体规定，不明确高级岗位核准控制权限，将会造成管理职责不清，管理失控。出现最高等级岗位设置与单位的规模、专业水平不相适应，甚至设置过多、过滥、岗位任职条件要求过低的状况。3、没有对不同层级事业单位最高等级岗位设置加以限制。不同层级的事业单位，由于所处的区域条件、所属部门属性、形成的规模大小不同，其专业水平能力必然存在较大的差异，因而最高等级岗位设置也必须与此相适应，这就需要对不同层级、规模、属性的事业单位最高等级岗位设置加以规范和限制。不加规范和限制，势必降低最高等级岗位设置的条件和要求，甚至使岗位设置流于形式，失去其应有的作用。为确保岗位设置工作的正常开展，针对上述存在的问题，应尽快着手从以下几个方面开展工作，一是要明确划分各级高级岗位设置的核准权限。从岗位设置工作的实践情况来看，将二、三级专业技术岗位设置由省一级控制，四、五、六级由地市州控制较为适宜。二是要尽快明确各高级岗位设置的基本条件和任职条件。各高级岗位设置的任职条件，尤其是二、三级专业技术岗位，应要求适当偏高，聘任在这些岗位的专业技术人员，至少应是省级知名专家和学者，否则，任职条件过低，将会使专业技术职务聘任工作重又走“泛化”和“福利化”的老路。三是要对不同层级、不同规模、不同地域的事业单位最高等级岗位可以设置到哪一级，作出明确具体的规定，从制度上防止一些不够条件的基层事业单位高设专业技术岗位情况发生。    四、专业技术主辅岗位比例要限制在一定范围任何一个事业单位，都是因一定的主业而生存的，所谓主业即我们通常所说的单位的主要工作任务、工作职能、工作目标。在单位任务、职能或目标明确的情况下，该单位所追求的便是竭尽全力地完成所定的任务、履行所定的职能、实现所定的目标，而要达到这些目的，单位的工作岗位就必须直接与之相关。因此，单位在设定岗位时首先要向与主业直接相关的岗位倾斜，这种倾斜最直观的表现是在数量上，因此，主要岗位和辅助岗位必须保持一定比例，辅助岗位设置必须控制在一定比例内，且不得超过这个比例，试行办法和试行意见对此都没有作出明确要求，但这是岗位设置工作开展过程中必须认真加以考虑的问题。从过去我们开展专业技术岗位设置的时间经验来看，将主辅岗位比例控制在10%以下较为适宜。    五、岗位设置工作流程和操作程序性需尽快完善。试行办法虽然对岗位设置工作程序作了规定，但从内容上看，属全局指导性和粗线条的，可操作性不强。如何按照因事设岗的原则，根据工作任务和发展需要，科学合理的设计工作岗位，对设置的岗位进行科学规范的评估和分析，并在此基础上制订具体明确的岗位职责和任职条件，是岗位设置工作中不可缺少的重要环节和过程。不制订出比较规范的、操作性强的工作程序，岗位设置工作必然会流于形式，必然会出现为有资历的人设置“照顾岗”，为有关系人设置“人情岗”，为喜闹事、惹不起的人设置“特殊岗”等等因人设岗现象。为此，在岗位设置的过程中，应包含以下内容和步骤。1、对拟设岗位进行科学规范的评估和分析，制定岗位设置方案，填写岗位设置审核表;2按程序报主管部门审核、政府人事行政部门核准。3、在核准的岗位总量、结构比例和最高等级限额内，对单位内部的具体岗位进行分门别类的设定（其中非主系列岗位设置不超过限定比例）4、制定岗位说明书。岗位说明书应包括岗位名称、职责任务、工作标准、任职条件、岗位待遇等内容。5、公布岗位设置方案。6、在岗位设置方案基础上，制定实施方案，广泛听取职工对岗位设置实施方案的意见。7、岗位设置实施方案由单位负责人员集体讨论通过; 8、组织实施。    六、事业单位内部需要逐步建立自我约束的控岗机制推行专业技术职务聘任制后，事业单位自主用人，但其经费全部或大部分由财政拨付，这种国家出钱，单位用人的模式，使事业单位尤其是全额拨款事业单位在岗位设置方面缺乏自我约束，在单位取得资格人数超过结构比例控制数的情况下，通常的做法是，索要岗位职数，不断增加岗位，借以回避矛盾做好人，而不是从单位事业发展和调动专业技术人员积极性方面考虑合理设置岗位。因此，建立起事业单位自我约束的控岗机制十分必要，而建立这个机制关键环节，就在于改变财政拨款的方式，应实行按人拨款与按岗拨款相结合方式对单位拨款，单位人员和设置岗位核定后，据此确定单位工资总额，工资总额一旦确定几年甚至更长时间不变，单位增人、增岗不增钱，迫使事业单位约束自己的扩岗行为。   七、“双肩挑”岗位设置目前不宜从严控制试行办法第三十二条指出“ 事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职，因行业特点确需兼任的，须按人事管理权限审批”。由此可见，国家原则上是不赞成设立“双肩挑”岗位的，并对“双肩挑”岗位设置在程序上作了限制。但从现在的实际情况来看，若对此实行严格的限制，将会带来一些问题，由于县级以下事业单位行政级别比较低，试行办法规定的十级管理岗位又分别与相应的行政级别一一对应，造成基层事业单位管理岗位的级别普遍比较低，待遇不能和专业技术岗位相比，严格限制的结果，就是专业技术岗位趋之若骛，管理岗位乏人问津，从而给基层事业单位管理工作带来不利的影响。所以，应结合行业的特点和单位的实际情况，区别对待，确保岗位设置工作的顺利进行。