食品安全立法是保证我国食品安全的必然选择.doc

食品安全立法是保证我国食品安全的必然选择 -浅析我国出现食品安全问题的主要原因及对策六安市食品药品监管局党组书记、局长 吕进      俗话说：“民以食为天，食以安为先。”吴仪副总理也说：“食品安全是天大的事。”由此可见食品安全工作是何等的重要。可以说，食品安全问题不仅关系到亿万人民群众的身体健康，而且关系到经济发展和社会和谐进步问题。然而我国频繁发生的食品安全事故，频频曝光的假冒伪劣食品，接二连三的食品中毒事件，却让人感到食品安全形势十分严峻。如不采取有效措施加以解决将直接威胁到人民群众的身体健康和生命安全。那么，我国为什么接连出现食品安全事故？能否从根本上加以解决呢？笔者就此问题试进行探讨，以抛砖引玉。     一、食品安全存在问题的主要原因及其表现     在有关部门公布的一系列食品违法犯罪案件中，无论是广州甲醇勾兑的假酒致人死亡，劣质奶粉事件，还是四川彭州的毒泡菜，陈化粮事件或是龙口粉丝等恶性食品安全事件，造成这些案件的原因是多方面的，包括执法力度不够、检测手段落后、企业惟利是图、消费者缺乏自我保护意识等等渲幸桓鲋饕蚴俏夜氖称钒踩肷缁岱沟牟幌嗍视贾率称钒踩商逑涤胧称钒踩问葡嗤呀冢饕硐衷冢?     1、食品安全的立法工作滞后。至今为止，我国尚无一部从全局出发保障食品安全综合性的母法“食品安全法”来统一各相关食品安全法律法规。即食品安全法律体系广度不够，具体标准和法规制定上不够协调和系统。虽然我国涉及食品监管方面制定的法律法规和规章达数百部，但都分别授权特定职能部门实施。食品安全监管，缺乏综合监督的法律法规，造成几个部门分工有交叉和空白地带，容易引发多头执法，浪费行政资源。同时又容易造成相互推诿，无人监管的现象，给不法分子以可乘之机。一些不法分子在利益驱使下制售假冒伪劣食品，坑害群众，造成食品安全问题。     2、食品监管体制尚未理顺。目前我国食品安全监管体制的基本特点是一个监管环节由一个部门负责，即农业部门负责初级农产品生产环节监管；质监部门负责食品生产加工环节；并承担原由卫生部门负责的食品生产加工环节的卫生监管职责；工商部门负责食品流通环节监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节监管；食品药品监管部门负责对食品安全综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。除此以外。还有林业部门负责野生动植物的检验检疫和野生动物饲养、运输许可证的发放等工作；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。从表面上看，这样的体制似乎把“从田间到餐桌”的各个环节分得很清楚，但由于缺乏相关的协调机制、制约机制、监督机制和法律责任的不明确，加之各职能部门执行的是各自的部门法，多从本部门利益出发，缺乏沟通与衔接，可操作性不强，形成“法定”的“各自为政”、“各管一段”局面。     3、体制改革不彻底，综合监管难实现。在新一轮改革中，虽然国家成立了食品药品监管局，按照国务院关于进一步加强食品安全工作的决定中规定其职能是负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大食品安全事故。但由于缺乏相应的工作机制和法律依据，权威性受到影响，“抓手”作用未能充分体现，无法从根本上解决目前各部门在食品安全方面职能分散，各自为战的局面，难以改变目前“各吹各的号，各唱各的调”的局面，同时关于“综合监督”的职责过于笼统抽象，在执行中容易造成“越位”或“缺位”现象，不便于执法工作的开展。     4、食品安全监管职能体系中存在界定不清问题。食品安全体系中，“角色不清”，职能部门既制定和解释法规标准，又行使执法功能，食品安全监管各部门“权限不清”，如卫生部、农业部、国家环保总局、国家粮食局、国家质检总局，国家工商总局在食品安全监管中的职能权限界定不清；又如国家食品药品监管局职能中的“综合监督和组织协调”的含义和职能如何行使问题？综合监督、组织协调的机制是什么？如何参与监督？食品药品监管局参与食品安全监管的执法依据是什么？等等。同时不同食品等级“定义不清”，食品安全范畴不清，常用食品卫生管理代替食品安全管理，以及多数食品缺乏食品安全标准等问题比较突出。     5、相关法律法规修订滞后于经济发展。一是一些法律多年没有修订，在内容和标准上严重滞后，造成监管不力。如我国目前生产的食品有上万种，而食品标准只有2000多个，涉及安全标准仅500个，而欧洲国家仅对农药残留标准就有15700多个。二是法律法规滞后在处罚金额上与现行生活水平不相适应，相对于违法者取得的高额利润来说，显得微不足道，无法起到应有的惩戒作用。     6、食品安全教育体系滞后，消费者自我保护意识缺乏。一是食品安全宣传教育培训体系建设滞后。首先表现在食品从业人员素质普遍较低，法制意识淡薄，亟待培训提高。据调查，六安市食品从业人员初中以下文化程度占75%以上，甚至一些小作坊从老板到工人全部只有初中以下水平。其次表现在食品从业人员法制意识淡漠。据调查，在六安的一些偏远的农村。仅有少数人知道食品卫生法，但对此内容知之甚少，大多数人对食品安全及相关法律一无所知。二是消费者自我保护意识淡漠。特别是偏远农村受传统观念影响，认为“不干不净，吃了没病”，他们往往考虑的是食品价格而不是食品安全。     二、部门法律制度滞后，要求加快食品安全立法     我国目前虽然涉及食品安全方面的法律法规有食品卫生法、产品质量法、农业法、标准化法、进出口商品检验法、食品标签标准规定、散装食品管理办法等法律数百部，还有很多省及地方政府关于食品安全方面的地方规章，可以说法律体系基本形成，但这些法律、法规、规章仍然存在以下问题：     一是体系不完整、覆盖面不全。从总体上看，我国目前尚无一部法律涵盖从农田到餐桌的全过程。特别是种植、养殖环节食品安全问题尚未有法律予以调整。在现有法律中，有的环节职能交叉，如流通环节有农业、工商、卫生、质监、商务等部门参与；有的环节执法空白，如前店后坊的小作坊怎么管的问题，尚未有法律明文规定。     二是具体内容单薄，缺乏一系列法律保护制度。在现有的食品卫生法和产品质量法等法律中，涉及食品质量安全的内容偏少，且缺乏可操作性。如食品安全责任保障制度，食品安全风险评估制度，食品安全预警制度，食品安全事故处理制度，食品安全事故赔偿制度等重要内容尚未纳入法律范围，使食品安全保障制度存在空白。     三是具体要求不统一，有的管理重复，有的相互矛盾。如食品卫生法对食品卫生规定为无毒无害，符合应有的营养要求，而产品质量法对质量的规定为不存在危及人身、财产安全的危险，具备产品应当具备的使用性能等，可见食品卫生和食品质量管理其核心是一致的，内容是重复的。既加大了执法成本，又降低了执法效率。在食品标准之间内容上相互矛盾，缺乏统一性。如：根据国标2760-1996食品添加剂使用卫生标准规定，在速冻主食品、糕点、月饼中不得检出甲苯酸，而这些产品主要原料是面粉，其标准中允许添加增白剂，而增白剂和面粉反映时会产生苯甲酸等等。由此可以看出不同标准的矛盾性。在执法中由于标准和要求不统一，容易造成企业无所适从。     四是法律责任规定与我国经济发展形势不相适应。目前，食品制假售假问题相当严重，现行法律对食品违法犯罪处罚力度不大，违法成本太低。如食品卫生法第39条规定：“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或其他食源性疾病的，责令停止生产经营，销毁导致食物中毒或其它食源性疾患的食品，没收违法所得，并处以违法所得的一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得，处一千元以上五万元以下罚款。”该部法律类似条款很多，使法律责任与迅速发展的经济不相适应，食品产业的高额利润与处罚数额偏小构成矛盾。难以对违法分子构成威胁，起不到应有的法律制裁作用。     五是法律制定与机构改革不相衔接。新组建的食品药品监管局，国务院虽然赋予了“三句话”职能，但职权行使缺乏法律依据，同时综合监管的职责不清，目标不明，影响了食品药品监管局作为政府在食品安全方面的“抓手”作用发挥。     三、对完善我国食品安全法律制度的几点建议     针对目前食品安全工作中存在的诸多问题和法律制度滞后的情况，本人认为国家必须尽快建立“一套标准”，推进“两个转变”，建成“三个体系”，以确保我国食品安全，促进食品产业的健康快速发展。     （一）建立一套标准，即建立一套食品安全标准系统。国家应加强食品安全标准体系的建设工作，加快各类食品安全标准的制定和修订工作，国务院可以以法律条例等形式授权国家食品药品监管局成立食品安全标准化管理办公室，组织专门队伍从事食品安全标准的制定和考核工作并做到同种食品标准的科学性，统一性。如制定从源头管理到生产加工等环节的食品标准并对各类食品企业自制标准进行考核备案。及时采用国际先进技术标准，结合我国实际和地方实际，自主创新我国的各类食品标准，形成我国食品安全标准体系。     （二）推进“两个转变”：一是实现监管体制的转变。使食品安全监管由以前的多个部门各自为政转变到分段监管、综合监管的轨道上来。使食品药品监管局“负责食品安全综合监管，组织协调和对重大食品安全事故的查处”的职能得到法律确认。二是实现执法观念的转变。食品安全监管部门要逐渐改变单一（或只管自己一段）的执法观念，变多头执法为综合执法，逐渐把食品安全工作专项整治转变到强化日常监管和企业自律的轨道上来。用系统协调的法律体系保障食品安全。通过法律宣传学习，建立一支廉政高效、奉公守法的执法队伍，使良好的法律得到正确有效的执行。     （三）健全“三个体系”，即：     一是必须尽快制定食品安全法，使政策与法规配套，形成完整的食品安全法律体系。要学习借鉴欧美等发达国家食品安全方面立法的先进经验，尽快制定出一套完整细致、操作性强、符合我国国情的食品安全法，该法必须与国务院制定的相关法律法规相配套，与机构改革相一致，特别是对食品药品监管局的职能定位和执法权限必须明确，建立良性互动的工作机制和职能制约机制，避免政出多门。必要时可征求社会各界的意见，同时对原有法律法规进行清理，修改政出多门，相互矛盾的内容。同时在食品安全法的指导下，尽快制定屠宰法，保证肉食品安全，制定食品标签法，保证食品质量，明确消费者的知情权，保障消费者权益。     二是依法构建完善统一、运转高效的食品安全检测体系。在食品安全检测体系建设方面，国务院和地方政府必须加大投入，建立统一高效的食品安全检测体系。为提高检测效能，节约监督资源，国家可以规定只设立国家、省、市三级综合检测中心，这些中心由食品药品监管局统一领导，避免各部门、各地区按照自己的意愿设立检测机构，竞争检测资源的想象以及检测结果不统一而打“内战”的情况。     三是依法构建食品安全信用体系。食品安全是个经济技术问题，更是一个社会政治问题。一方面要依法建立健全食品质量安全市场准入法律制度，前移食品安全监管关口，提高企业入市门槛，以确保食品安全。不仅要对食品生产企业而且要对流通企业和消费企业都要以法律的形式规定其市场准入条件。要像药品管理法管理药品一样，加强对食品的监管。另一方面，要建立食品质量安全可追溯制度和质量信用承诺制度，对食品安全责任人员实行责任追究倒查机制；将食品安全信用作为食品企业必备的条件之一，并用法律法规的形式加以确定。逐渐建立起政府引导、企业自律、群众监督，具有中国特色的食品安全信用体系。