我国政府购买公共服务的现状分析及对策203150.pdf
我国政府购买公共服务的现状分析及对策 摘要 随着政府购买公共服务的施行越来越近，同时也冒出了一系列的问题，以及相关法律制度不完善会带来的后果，政府购买服务，其实是要改革公共服务供给机制。要在充分结合自身实际的基础上逐步落实公共服务政策由“直接干预、直接调控”变为“购买服务，有效监督”，使政府把公共服务工作的关键点放在可以有效的增强实施效率的可持续发展战略的方面上，制定各方面的标准以及加大执法力度和了解人民群众的需要上面。为了使政府的职能移交得更加顺利以及真正做到提高切实有效的提高政府决策的科学性，合理运用现有资金与资源，增强公共服务供给的质量，优化社会综合，满足人民群众的需求。公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。就需要制定相关的法律制度来管理，约束，使之更好地运行，没有规矩不成方圆。关键词 公共服务；监管评估机制；资金；高效率；组织 ABSTRACT As the government purchase of public services to more and more closer to,and at the same time also emitted a series of problems,and the consequences of a relevant legal system is not perfect,the government purchasing service,is to reform the public service supply mechanism.To be on the basis of fully combined with their own actual step by step to carry out the policy of public service from direct intervention,direct control into buy services,effective supervision,the government put the public service work the key point in can effectively enhance the operational efficiency of sustainable development strategy,on the aspect of making all aspects of the standard and intensify law enforcement and understand peoples needs.In order to make the function of the government over go more smoothly,and truly improve effective government decision-making more scientific,reasonable use of existing funds and resources,increase the quality of public service supply,and optimize the society comprehensive,meet the needs of the masses of the people.The public service market main body was stronger than the public sector has the consciousness of cost,more strict management and flexible response ability,are more likely to promote competition,improve service quality and reduce costs.Will need to formulate relevant legal system to manage,constraints,and make it run better,nothing can be accomplished without norms or standards.KEY WORDS Public services;Supervision evaluation mechanism;Money;High efficiency;organization 目录 一、前 言 4 二、政府购买公共服务概述 4（一）政府购买公共服务的概念 4（二）政府购买公共服务的组成要素 5（三）政府购买公共服务的内容 5 1.政府购买公共服务的内容 5 2政府向社会力量购买公共服务的路径 5 三、我国政府购买公共服务存在的主要问题 6（一）法制不够健全,制度供给不足 6（二）开展购买公共服务的领域较窄 6（三）缺乏独立性 7（四）资金管理不够规范 7（五）有能力承接公共服务的社会力量不够 8（六）政府购买公共服务的附加目的较多 8（七）公共服务供给的监管机制不健全 8 四、我国发展政府购买公共服务的政策建议 9（一）明确政府在购买公共服务中的角色定位 9（二）鼓励社会力量多途径参与提供公共服务 9（三）明确界定政府购买公共服务的对象 10（四）提高政府购买公共服务的独立性 11（五）建立健全政府购买机制,实现规范管理 11（六）培育政府购买公共服务买方市场的发展 11（七）建立健全监管评估机制 12 五、结论 12 参考文献 12 我国政府购买公共服务的现状分析及对策 一、前 言 在新的历史形势下，我国政府购买公共服务的行为出现了一系列新情况与新问题。对此，如何切实有效地提高政府决策的科学性，合理运用现有资金与资源，增强公共服务供给的质量，优化社会综合，满足人民群众的需求”便成了当前政府解决的一个问题。二、政府购买公共服务概述（一）政府购买公共服务的概念 从理论上来分析，政府的最基本职能就是向社会公众提供管理与服务，而购买公共服务则属于政府的服务职能范畴。值得注意的是，这里的政府是一个广义的概念，包含各个级层与地区，但是由于税收等各方面的因素，政府的财力先现实中也是有限的。在这种背景“如何切实有效的提高政府决策的科学性，合理运用现有资金与资源，增强公共服务供给的质量，优化社会综合，满足人民群众的需求”便成了在新的历史形势下急需政府解决的一个问题。与西方对政府购买公共服务研究相比，我国显然有许多不足。自上世纪末，我国国内学者在充分借鉴西方政府购买公共服务研究的基础上，从国内的实际出发，开始相关的研究。其中，有不少关于这方面的文献，如：苏明、韩俊魁等学者的中国政府购买公共服务研究终期报告，郝君超学者的“政府购买社会组织公共服务”国际学术研讨会综述，张汝立，陈书洁学者关于西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训等等。学者们对购买公共服务收集了各种资料，提出了不同的见解。综上所述：政府购买公共服务必将成为政府实现有效使用财政资金和提高公共服务质量的主要方法。作为提供公共服务的一种方式：政府购买公共服务是指并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，同时也是国务院常务会议上李克强总理所说的：“放开市场准入,释放改革红利,将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担。”政府购买公共服务是一种新型的政府提供公共服务方式。（二）政府购买公共服务的组成要素 政府购买公共服务的主体是政府，不论是一级政府，还是政府相关部门。政府购买公共服务的客体是社会组织与企事业单位，社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，企业包括国有企业、民营企业，事业单位同样也是政府购买公共服务的客体。政府购买公共服务的作用对象是广大的人民以及让人民受益的各类工程建设和服务还有机构。（三）政府购买公共服务的内容 1.政府购买公共服务的内容。政府购买的服务可以分为两大类：一是政府内部的服务，即政府机构及其工作人员自身消费的服务，服务对象是政府机构和政府官员自身。二是公共服务，即政府机构及其工作人员为社会所提供的服务，服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。就是说实际上政府购买的是用以更高效率和质量的利用政府资金来提供服务的劳动力或者是设备。劳动力又包括了抽象劳动和具体劳动，也就是说不止是体力劳动，还有知识，技术和思想。2政府向社会力量购买公共服务的路径。结合上文的分析可知，政府购买服务，其实是要改革公共服务供给机制。要在充分结合自身实际的基础上逐步落实公共服务政策由“直接干预、直接调控”变为“购买服务，有效监督”，使政府把公共服务工作的关键点放在可以有效的增强实施效率的可持续发展战略的方面上，从而合理地制定各方面的标准，充分地了解人民群众的需要。在此过程中，政府必须从当地的实际出发，合理公平地制定公共服务的相关方案，并广泛地吸纳社会资金，为购买社会公共服务奠定必要的物质基础。此外，政府必须加强“阳光政务”建设，充分动员社会各方面的力量，强化对公共服务购买行为的过程与结果的监管。换句话说，政府对公共服务的购买仅仅是起到一个宏观调控与指引的作用，但不再作为公共服务的主体。此外，政府应当在建立绩效评价指标和组织考评，确定服务定价模式和建立价格监督体系等方面发挥更大的作用。所以政府向社会力量购买公共服务的路径就是提供资金和标准还有规划，监管制度让社会力量去完成，随后负责检查验收，并不直接参与过程，只提供标准而已。三、我国政府购买公共服务存在的主要问题（一）法制不够健全,制度供给不足 我国在购买公共服务方面的相关法律到目前为止都没有一个明确的像 政府购买公共服务法这样的专门的法律法规，而只有中华人民共和国政府采购法，并且根据中华人民共和国政府采购法第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这里的有关于服务但是一笔带过的，但是服务明显不同于其他的货物和工程，因为社会服务的购买内容是有关劳动力以及机构的，是活的并不像其他的是一般商品，所以一般的广泛的制度也不能具体的适用于购买公共服务，政府购买公共服务应当公开且透明。可以通过竞标的方式择优确定公共服务的市场主体、内容、期限、资金拨付方式、效果、监管方式等。还有非营利组织不适于让政府购买公共服务，因为非营利的性质决定了购买的性质，这样会给他们造成巨大的财产压力或者因为收了用以购买公共服务的资金内部产生了腐败等。购买的相关规定准则也没有说明这样可能会给政府购买公共服务这一行动来带不公平的因素，不是可能会出现政府压榨劳动力或者相关机构企业迫于政府的权利使购买公共服务这一行为实际上给他们带来了灾难，也有可能出现的情况是相关企业或者机构出于某种原因不接受政府的购买但是只有他们才能办到。这在法律上仍然是一个空白，制度的不完善性给政府购买公共服务带来了不少问题。（二）开展购买公共服务的领域较窄 中国政法大学法学院宪法研究所副教授张吕好说过：“在发达国家,监狱管理、法律援助服务都可以由社会承担,这取决于政府行政传统和市场发育程度。我国市场化、社会化的深度及广度有待拓展,这对公共服务市场化、对政府购买公共服务的范围形成很大制约。”由此看来由于我国的市场化社会化的深度广度不够，那么公共服务的市场也是非常的狭窄的，不能做到像发达国家那么深广的公共服务购买领域。（三）缺乏独立性 缺乏独立性即非独立性。非独立性购买是由政府设立非营利组织，承接自身的部分服务或管理职能，并以项目或其他形式给予一定资金和资源。由于该模式下生产服务的非营利组织由政府设立，二者不是独立分开的主体，购买目标不存在竞争市场和竞标程序，因此也称为形式性购买。以上海现行的政府购买公共服务的机制为例：上海现行的政府购买公共服务大多都是采取该种形式性购买模式，如果在一些本可以更大程度发挥市场机制作用的领域采取非独立性购买，往往会带来服务质量不高、资金使用效率较低的问题。像上海称之为魔都的地方，经济文化以及政法发展已经处于我国的高水平阶段尚且是非独立性的购买公共服务。那么可见全国的城市政府采取的购买公共服务的机制也是缺乏独立性的。这样并不能使资金更加高效和高质量的运转，而使这个购买公共服务的初衷背离。（四）资金管理不够规范 也像之前说的我国在购买公共服务方面的相关法律到目前为止只有 中华人民共和国政府采购法，并且根据中华人民共和国政府采购法中第二条规定：“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”既然购买就一定会有金钱方面的来往，尤其是公共服务这样没有明确的市场标价与可比性的，对于资金的控制就存在问题，从现实来看，当前有部分国家机关人员运用自己的权利，利用国家的资金，聘用大量的派遣制工人向社会提供公共服务。然而从实际效果来看，这种通过派遣制工人的公共服务不仅在相当一定程度上降低了政府的工作效率，而且掩盖了政府的相关义务，也使得许多贪腐行为的产生。此外，很有可能征管机关人员就凭借“购买公共服务”之名将用以真正购买公共服务的资金据为己有。如果政府权力不明晰，购买公务服务很可能会成为政府相关工作人员不作为或不履行义务的借口。因此，除非有明确的法律依据，政府不能向“社会力量”购买公共服务。否则资金的流动就更加不知去向了。在制度配套不完善的情况下，政府应该谨慎地投入财政资金购买公共服务，因为那样做有可能会导致整个社会资源配置更加混乱，社会腐败现象更加严重。（五）有能力承接公共服务的社会力量不够 政府基本职能是提供公共服务与公共产品，是面向全社会的，这就是说政府的服务对象是15 亿中国人民，这个数量是非常庞大的，但是没有一个企业或者组织等社会力量能够为全国人民提供公共服务。作为被购买公共服务的市场主体可以是非营利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多，而且非营利组织中的社会力量并不足以承担公共服务。如果使用过多的不同企业或者组织来作为承担公共服务的社会力量，势必会造成混乱且不利于管理监督。管理几个大人与一群小孩子的难易程度我想大家心里自有定数。（六）政府购买公共服务的附加目的较多 2013 年 7 月 31 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。会议要求，制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容。同时，要按照公开、公平、公正原则，严格程序，强化竞争，通过优胜劣汰来确定承接主体，并严禁转包。具体做法是，在既有预算中安排支出，以事定费，规范透明，强化审计。同时，建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布。从会议相关内容来看，附加条目非常多，这就给政府购买公共服务的体制的完善在时间线上拉长了，而且实行起来也更加的繁琐。（七）公共服务供给的监管机制不健全 购买公共服务关系到资金和服务客体的执行力度以及服务对象的满意程度，但是没有相关法律法规规定了对于这些的监管机制，目前这些交易和反馈都是没有提上日程或者说是没有明确规定的，这个的隐患就非常多了，首先是政府作为主体的资金供给，没有监管机制就代表当官员贪污或者以其他借口或是不存在的购买公共服务支出将资金转移到自己身上。其次对于被购买公共服务的社会力量，没有严格的监管机制，就无法得知服务的质量和效率，也没有办法落实资金的去向，也有可能出现资金被挪用或者直接占为已有的但是政府仍然蒙在鼓里，作为服务对象的人民群众却在享受与投入资金不符的“公共服务”，政府并不知道。四、我国发展政府购买公共服务的政策建议（一）明确政府在购买公共服务中的角色定位 从现实中来看，政府应当在充分结合实际的基础上，明确在购买公共服务中作为管理者地位，但是这里的管理者并不是要自己全权负责所有的购买流程，而是作为一个主人，亦或是一个主持人，主持购买公共服务的行为，就像一个公司的 CEO，并不负责所有的从决策到施行到工作的所有环节，而是制定计划，做出决策，监督管理，验收成果。而政府正是如此，竞争且透明的选出提供公共服务的社会力量以一种高效和高质量的状态来完成公共服务。政府作为管理者购买公共服务的目的并不仅仅是为省钱，衡量其成功与否有很多标准，公共管理者需要在省钱与效率、有效性与回应性、回应性与公共责任、平等与效率等常常相互冲突的标准之间权衡，并将这些标准体系化。从而切实有效地提升政府决策的科学性，完善社会服务体系，充分地满足人民群众的多方位需求。（二）鼓励社会力量多途径参与提供公共服务 从现实来看，一个国家或地区的人类发展指数，在相当一定程度上受当地的社会公共服务的建设水平的影响。因此，各地政府必须对公共服务建设予以高度重视，从为人民服务的宗旨出发，提高社会公共服务水平。作为人类的我们，自然也是要发展进步的，每个人都有责任和义务来使人类进步。社会力量是由人组成的，应当宣传公共服务的重要性以及为全人类服务的精神，鼓励社会力量多途径参与提供公共服务建设，通过这种形式，能够切实有效地增强社会公共服务的建设水平，并与当地的实际发展状况相适应，也能在一定程度上使政府投入的资源与资金的得到了更加高效和高质量的使用，使社会整体的服务水平提高，也从一定程度上减少了官员贪污腐败的几率。同样的提供公共服务并不是无偿的，也会有收益，既可以增加收入，说得更大一点，与政府合作提供公共服务在一定程度上可以提高就业率和社会生产效率以及人们的收入，使市场的资金流动加快，且有更多的资金流入到市场，促进市场经济的运行，对于每个人来说都是有好处的。而作为服务对象的人民来说得到了更高质量的服务，何乐而不为？当今缺少的只是宣传，让人们更了解政府购买社会力量提供公共服务的好处以及途径，以便更好的实施。（三）明确界定政府购买公共服务的对象 从某种意义上说，政府购买公共服务的行为必须具备明确的界限。简单的讲，就是政府在行使公共服务购买权利的过程中，必须承担相应的义务。从现实来看，当前有部分国家机关人员运用自己的权利，利用国家的资金，聘用大量的派遣制工人向社会提供公共服务。然而从实际效果来看，这种通过派遣制工人的公共服务不仅在相当一定程度上降低了政府的工作效率，而且掩盖了政府的相关义务，也使得许多贪腐行为的产生。此外，很有可能征管机关人员就凭借“购买公共服务”之名将用以真正购买公共服务的资金据为己有。如果政府权力不明晰，购买公务服务很可能会成为政府相关工作人员不作为或不履行义务的借口。同时，值得注意的是，随着公共服务购买行为的深入，政府对于资源配置的权限在现实上也有所扩宽。换言之，政府掌握公共服务购买的权利，就在市场上具备资源配置的选择权。在这样的背景下，相关公共服务产品的经营者则受到政府的挤压，使得市场交易的公平性受到影响。社会上还有一类组织是非营利组织，他们以基本无偿的提供公共服务来实现自己的社会价值，如果政府把非营利组织作为客体来购买公共服务会使非营利组织的意义受到影响，以及非营利组织内部的资金流动，如果政府看中非营利组织的无偿性性质“购买”公共服务，会增加非营利组织组成人员的负担。再者如果政府购买了过多的“公共服务”，那么非营利组织存在的价值也被影响了，生存空间更小了。我国是依法治国的法制国家，因此，政府在行使购买公共服务的相关权利的过程中，必须遵守相关的法律法规。因此，公共服务产品的竞标要公平公正公开的向市场主体购买公共服务，这样可以避免上述情况的发生或者减少发生的几率。但是我国还没有出台具体的政府购买公共服务的相关法律法规。从这个层面上来讲，政府的公共服务购买行为在当前还缺乏必要的法律法规保障。如今把政府的职责移交了，确实存在很大的隐患。所以在没有明确的较为健全的关于“政府购买公共服务”的法律条文来明确政府购买公共服务的对象，很有可能造成资金的滥用，确实以及腐败的滋生，还有对非营利组织的社会价值实现的影响。（四）提高政府购买公共服务的独立性 从现实来看，政府要作为购买公共服务的独立的主体，即不以自身的力量成立组织或者机构参与购买公共服务的环节，这样在很大的程度上减少了政府官员的贪污腐败，使资金的去向更加明确。并且也为市场主体提供了更多的资金，还给构成社会的人也就是我们提供了更多的就业机会还有收入，使资金取之于民用之于民。（五）建立健全政府购买机制,实现规范管理 要切实有效地解决政府购买公共服务的现实问题，最根本的还应当是从体制层面上入手，规范相关的管理规定。从现实来看，政府的购买机制应该有明确的规定，政府购买对象的不明确性以及制度的缺失性，很容易出现合约的效力问题以及费用的纷争问题，这里的一定的标准也没有明确的规定，有资质的社会组织中的“资质”两个字到底应该以何种标准判定等。基于以上问题也可能会出现权利的滥用，资金的滥用等等问题。如果有了健全的支付购买机制，进行了规范的管理那么这些问题能得到很好的解决，也为政府购买公共服务的合法性正名了，使之更有执行力度，更有可信度，毕竟没有规矩不成方圆。（六）培育政府购买公共服务买方市场的发展 从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力。但现实中，我国公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。同时，我国却多是企业，并且为数不多，而且非营利组织中的社会力量并不足以承担公共服务，如果还要从其他营利组织中购买公共服务就会使市场混乱，而且资金分配不合理，以及营利组织里面的人员是否能做到跟非营利组织成员一样的提供公共服务的责任与耐心还有熟练程度等等的客观方面的问题。这就会给资金的有效利用以及质量问题的保证带来了问题。综上所述，培育政府购买公共服务的买方市场是十分必要的，做法可以是扶持非营利组织使之具备承担公共服务的能力，大力支持非营利组织的建成，并且全权交于非营利组织去做，这样既避免交给营利组织去做对于非营利组织实现社会价值的影响，也解决了关于提供公共服务方的责任，耐心，以及熟练程度问题，使质量和效率得到了保障。或者是将营利组织通过竞标的方式选出适合并且能够与非营利组织成员相当的组织去承担一部分公共服务，并不是全部。但是这一切的前提都是要有健全的法律制度，才能使资金，监督，以及后期的反馈得以体现，使政府购买公共服务这一行为高效运行。（七）建立健全监管评估机制 在购买社会服务过程中，由于政府与服务方地位的差别，由政府机构来进行绩效评估和项目验收，容易造成“重视政绩而忽视其他”，“资金的去向不明”，“服务方的地位导致收益受影响”，“所提供的公共服务质量的保证与检查被忽视”等问题。所以应该建立健全监管评估机制并且由独立的“第三方评估小组”来执行这个监管评估，改变原来单一由政府机构来评估和验收的模式，从而提高切实有效的提高政府决策的科学性，合理运用现有资金与资源，增强公共服务供给的质量，优化社会综合，满足人民群众的需求。这里的建立健全监管评估机制应当从“评估方法、程序和标准，从效益、质量、满意度”等方面做出标准与规定。购买信息要做到透明化，通过类似竞争投标的方式择优选择机构或者组织来承担公共服务，既能在很大程度上降低政府购买公共服务的成本，又能提升整体的社会效益和经济效益。最大化购买公共服务的益处。五、结论 综合以上所有的内容，我国要想好好的实行政府购买公共服务，那么就得有完善的相关法律制度的建立来保全公平公正公开以及高效率高质量的完成以实现最初的目的。参考文献 1.陈振明著.理解公共事务M.北京:北京大学出版社,2007.3.2.孙晓莉.中外公共服务体制比较M.北京:国家行政学院出版社,2007.3.罗豪才、毕洪海编.行政法的新视野M.北京:商务印书馆,2011.4.刘 波,崔 鹏 鹏,赵 云 云.公 共 服 务 外 包 决 策 的 影 响 因 素 研 究 J.公 共 管 理 学报,2010,02:46-53+124-125.5.张汝立,陈书洁.西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训J.中国行政管理,2010.11:98-102.6.阎磊著.行政契约批判M.北京:知识产权出版社,2011.11 7.苏明,贾西津,孙洁,韩俊魁.中国政府购买公共服务研究终期报告R.亚行对华技术援助项目TA4790-PRC:改革支持和能力建设.亚洲开发银行,2009.6.8.郝君超.“政府购买社会组织公共服务”国际学术研讨会综述J.社团管理研究,2012,02:57-59.
