全国公路水路交通运输“十二五”发展规划思路.doc

附件一：公路水路交通运输“十二五”发展规划基本思路（草案）交通运输部二一年一月目 录一、现状评价1二、总体思路2（一）指导思想2（二）基本原则3（三）发展目标4三、发展重点6第一，继续加快交通基础设施建设。6第二，全面提升运输效率和服务水平。7第三，加快推进区域、城乡交通协调发展。8第四，加强公路、航道养护管理。8第五，全面增强水上安全和交通应急保障能力。8第六，大力发展绿色交通。9第七，着力抓好科技进步和信息化建设。9第八，切实加强城市客运管理。10第九，不断提高行业管理水平。10四、政策措施11（一）完善公路网规划体系。11（二）促进区域、城乡交通协调发展，加速推进基本公共服务均等化。11（三）深化公路发展体制机制改革，推进收费公路体系和不收费公路体系建设。12（四）采取有效措施，大力发展绿色交通。13（五）利用先进的科学技术和管理技术，改造提升传统交通运输业。13（六）高度重视水上安全救助和交通应急保障体系建设。14公路水路交通运输“十二五”发展规划思路一、现状评价“十一五”期交通运输行业深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕做好“三个服务”，加快交通基础设施建设，努力提升运输服务水平，着力加强安全保障和应急能力建设，不断强化节能减排和科技进步，积极推进体制机制改革，交通运输发展又上新台阶，成为交通运输发展速度最快、发展质量最好、服务水平提升最显著的时期之一。“十一五”末，预计我国公路总里程将达到395万公里，其中高速公路将突破7万公里，二级及以上公路超过45万公里；农村公路达到345万公里，实现中央提出的“十一五”农村公路建设目标；公路网络进一步优化，以高速公路为骨架的干线公路网基本形成。沿海港口通过能力达到50亿吨，煤炭、原油、铁矿石、集装箱大型专业化泊位占总通过能力比例达到40%，主要货类运输系统码头布局基本形成，通过能力、生产效率以及大型化、专业化水平都将达到世界先进水平。改善内河航道里程5900公里，三级及以上航道里程将达到1万公里左右，内河水运建设规模达到历史最高水平。运输装备进一步改进和增加，公路水路客货运量持续快速增长，运输市场监管得到进一步强化，城市公共客运能力稳步提高，运输服务水平和效率得到明显提升。应急和安全保障能力得到进一步加强。公路水路交通在科研教育、信息化建设等方面取得较大进展。交通改革取得了重大突破，行业管理进一步加强。经过“十一五”期的努力，公路水路交通运输紧张状况已实现总体缓解，公路水路交通运输不仅在拉动经济增长、应对国际金融危机、应对突发公共事件等方面发挥了积极而显著的作用，而且为保持经济平稳较快发展、加快转变增长方式、促进城乡区域协调发展、保障社会和谐稳定、进一步提高我国的综合国力和国际竞争力做出了重要贡献，也为“十二五”期公路水路交通运输发展奠定了坚实的基础。站在新的历史起点上，面对国民经济和社会发展的新要求，公路水路交通运输发展还存在一些问题和薄弱环节，主要表现在：一是基础设施规模总量不足，结构不尽合理，养护保障能力薄弱，运输装备现代化程度低；二是运输服务，特别是道路运输服务效率、水平不高，城市公交发展不足，现代物流亟待推进；三是安全监管和救助装备设施总量不足问题仍很突出，交通应急能力亟需加强；四是交通基础设施区域、城乡发展不平衡，交通一体化进程不快；五是节能减排、环境保护和集约节约利用资源等工作还有待进一步加强，交通发展方式还比较粗放；六是交通运输在筹融资、债务、建管养体制等方面积累的深层次矛盾逐渐凸显，行业管理体制机制有待进一步完善。二、总体思路公路水路交通运输“十二五”发展规划的总体思路主要包括指导思想、基本原则和发展目标三部分内容。（一）指导思想以科学发展观为指导，围绕全面建设小康社会宏伟目标，以发展现代交通运输业为主线，着力调整交通结构、转变发展方式、提升发展质量；坚持建、养、运、管并重，统筹区域、城乡交通协调发展，积极推动综合运输体系建设，促进现代物流发展；不断推进科技进步、行业创新和从业人员素质提高，发展绿色交通，强化安全保障，提升公共服务水平，进一步提高公路水路交通运输现代化水平。（二）基本原则“十二五”期是深入应对金融危机的关键时期，是调整经济结构、转变发展方式的重要时期，是发展现代交通运输业的重点时期。公路水路交通运输行业要贯彻落实科学发展观，坚持全面、协调、可持续发展，着重推进交通基础设施建设，努力提高运输服务效率和水平，大力发展绿色交通，切实加强安全和应急保障能力建设。优化结构，转变发展方式，坚持公路水路交通基础设施建设又好又快发展。在科学规划的指导下，加速形成基础设施网络，提升运输能力和技术水平；立足当前，着眼长远，把应对金融危机、扩大内需、拉动经济平稳较快发展，同交通运输自身的长远发展要求结合起来，在发展中优化结构、提高发展质量和效率，实现基础设施建设又好又快发展。提高运输服务效率和质量，拓展运输服务通达度和覆盖面，坚持公路水路交通运输服务与经济社会发展和人民生活改善的协调发展。把提升运输效率、降低运输成本、改善服务质量、增强通达深度作为行业发展的重要任务；坚持以人为本，切实提高客运服务水平，努力满足人民更安全、更便捷、更舒适、更个性化的出行新要求；坚持以市场为导向，以企业为主体，政府“有所为、有所不为”，积极引导运力结构优化、组织方式创新，提高货物运输的组织化程度和专业化水平，切实促进现代物流发展。高度重视环境保护，大力推进绿色交通，坚持公路水路交通运输与资源环境的和谐发展。充分依靠现代科技进步和理念创新，推动发展方式转变。以节约集约用地、实现节能减排、提高运输效率等为核心内容，以低投入、低消耗、低排放、高效率为主要特征，减少交通运输和交通设施带来的污染及对环境的其他负面影响，制定绿色交通和谐发展方案，实现经济社会和交通运输的可持续发展。强化安全意识，提升安全保障能力，坚持公路水路交通运输的安全发展。要加强全社会交通安全防范意识宣传教育，强化交通运输行业从业人员安全技能教育培训，提高运输装备的安全技术标准，完善交通基础设施的安全防护和监测能力，减少交通事故伤亡人数。要加强政府安全监管，增强人命救助和应急处置能力，建立健全交通应急保障体系，不断提高交通运输保障生命安全、经济安全和国家安全的能力。（三）发展目标到2015年，公路水路交通基础设施总量进一步增加，基础设施网络更加完善，养护管理能力显著增强；运输装备现代化程度进一步提高，运输结构更加合理，运输服务的效率和质量显著提升；安全和应急保障能力显著增强；资源利用效率、节能环保水平明显提高，形成“能力适应、服务优良、安全环保、保障有效”的公路水路交通运输系统，基本适应国民经济和社会发展的需要。主要指标有：1基础设施。继续加强高速公路建设，基本建成国家高速公路网。公路网总里程达到450万公里，高速公路总里程达到10万公里。重点加强国、省干线建设，国、省道连接所有县级及以上城市。二级及以上公路里程达到65万公里；国、省道中二级及以上公路比例达到80%以上。继续帮扶农村公路建设，完善农村公路整体水平和服务能力，西部地区建制村通沥青（水泥）路比率明显提高。农村公路里程达到390万公里。煤炭、石油、铁矿石和集装箱专业化码头合理布局基本形成，沿海港口通过能力适应度达到1.11。内河高等级航道达标率达到70%，其中“两横一纵一网十线”基本达到规划等级。2运输服务。公路客运量约400亿人次、货运量约300亿吨，年均增长约6%和7%；公路客运周转量约2万亿人公里、货运周转量5.4万亿吨公里，年均增长均约7%；沿海港口货物吞吐量约80亿吨，年均增长约6%；内河货运量约19亿吨、货运周转量约6200亿吨公里，年均增长约5%和6%。国省干线公路平均拥挤度不超过0.5，交通繁忙地区和路线平均拥挤度不超过0.8；国省干线公路平均运行时速达到70公里/小时；公路营运客车、货车实载率分别达到54%和58%。城市建成区公交线网密度不低于3公里/平方公里，公交站点300米半径覆盖率不低于70%。3安全应急。水上人命救助有效率达到93%以上，万艘运输船舶重大事故率下降10%。监测和应急保障力量初步覆盖国省干线公路和国家高速公路网，基本覆盖全国主要港口及其进出港航道，以及沿海主通道和内河干线航道。4绿色交通。资源、能源利用效率进一步提高，单位运输能耗明显下降。营运货车单位运输周转量能耗下降6%。海运船舶和内河船舶单位运输周转量能耗下降约8%和7%。公交优先战略实施取得明显成效，500万人口以上特大城市和100500万人口大城市公交出行分担率分别达到35%以上和25%以上；大中城市新增公共汽车均为欧以上标准，新能源公共汽车使用比例达到5%以上。三、发展重点第一，继续加快交通基础设施建设。公路方面：扩大公路网规模总量，提高公路网的覆盖与通达能力，优化公路网布局，完善国家公路、省区市公路和农村公路三个层次路网，统筹发展收费公路体系和不收费公路体系。构建国家公路系统，重点推进国家高速公路建设和普通国道升级改造，将省际和区域间重要的地方高速公路纳入国家公路系统建设；优化完善省级公路网布局，扩大覆盖范围，提高整体技术水平；完善和提高农村公路整体水平，重点推进西部地区具备条件的建制村通沥青（水泥）路建设。加快推进国家公路运输枢纽建设。重点支持综合客运枢纽建设，加快公路客运枢纽及依托港口等大型货物集散地的货运枢纽站场建设，支持有条件的货运站场向物流站场或物流园区转型。沿海港口方面：稳步推进基础设施建设，进一步完善主要货类运输系统布局。按照总体规划，抓好新港区建设，并注重现有设施技术改造，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，合理把握建设节奏。继续推进重点区域煤炭、外贸进口铁矿石等重点物资运输系统码头建设和布局。结合产业布局，相应建设原油码头。大力发展公用码头。加强老港区技术改造，优化港区功能布局。有序建设邮轮码头。完善陆岛交通码头建设。继续加快深水航道、防波堤等公共基础设施建设。加强港口铁路、公路集疏运通道建设。内河水运方面：全面加快基础设施建设。重点推进高等级航道建设，全面加强长江干线航道建设；继续实施西江航运干线扩能工程；继续加强京杭运河航道建设；加快建设长江三角洲高等级航道网，基本建成并继续完善珠江三角洲高等级航道网；进一步加强长江水系、珠江水系、京杭运河和淮河水系、黑龙江和松辽水系等主要支流高等级航道建设，积极推进高等级航道航电枢纽建设。推进其他重要航道、界河航道建设。推进数字航道建设。加强主要港口规模化、专业化港区建设，集中新建一批集装箱、多用途、大宗散货等专业化泊位，拓展港口功能。加强主要港口规模化港区铁路、公路集疏运通道建设。 第二，全面提升运输效率和服务水平。运输装备方面：引导营运车船向标准化、专业化、清洁化方向发展。鼓励发展集装箱、厢式、冷藏、散装、液罐、城市配送等专用运输车辆和多轴重载大型车辆，鼓励发展大中型高档客车，大力发展适合农村客运的安全、实用、经济型客车。促进沿海运输船舶向大型化、专业化方向发展。规范和促进内河船舶大型化、标准化。加快长江干线（含川江和三峡库区）、西江航运干线船型标准化工作，继续推进京杭运河船型标准化。运输组织方面：大力推进多式联运，提高运输的专业化、组织化和网络化水平。加快培育一批规模化、集约化、网络化运作的道路运输龙头骨干企业。进一步完善由城际快速客运、城乡公交一体化客运、农村客运和旅游客运等组成的多层次客运网络体系。以国家公路运输枢纽为主要节点，构建城际快速公路货物运输网络。大力发展甩挂运输、厢式运输、汽车列车等专业化运输。大力发展多式联运，重点推进集装箱多式联运，鼓励发展滚装运输，继续推进干支和江海直达运输，完善江海转运体系。运输市场方面：加强运输市场环境建设，完善市场准入、退出和监管制度，促进形成统一开放、公平竞争、规范有序的运输市场。促进现代物流发展方面：加快发展沿海港口现代航运服务业，推进主要港口的服务向内陆地区延伸，发展内陆无水港。支持沿海港口物流园区建设，鼓励内河港口发展现代物流，支持内河港口与当地保税物流中心（或保税区）和工业园区联动发展。以市场为导向、企业为主体，加快培育龙头企业和现代物流经营人，促进现代物流发展。第三，加快推进区域、城乡交通协调发展。区域协调发展方面：认真贯彻落实国务院推进区域改革开放和经济社会发展的若干指导意见和发展规划，努力改善区域交通发展不平衡问题，加大老少边穷地区交通发展力度。以高速公路省际断头路建设为重点，加强跨区域公路通道建设，加快中西部地区国家高速公路建设，加强西部地区通村油路建设。加强中西部地区内河水运基础设施建设，加快跨区域内河高等级航道建设，有序推进新港区开发，鼓励和促进中小港口发展。消除省市间运输市场壁垒，促进区域运输市场一体化。城乡统筹发展方面：推进城乡交通一体化进程。建立推进城乡客运一体化的协调共享机制，制定统筹城乡客运发展的经济政策，完善城乡客运一体化标准规范体系，实现城乡客运服务的有效衔接。第四，加强公路、航道养护管理。公路养护方面：完善公路养护管理政策法规体系，规范收费公路管理，加大养护力度，提高养护技术水平，建立科学合理的公路养护市场管理体系，提高路网畅通水平。航道养护方面：完善航道养护管理政策法规体系、养护技术体系和养护服务体系。切实加强高等级航道、运量较大航道、跨省航道、界河航道养护工作。第五，全面增强水上安全和交通应急保障能力。水上安全方面：继续加快水上交通安全监管和救助能力建设，基本完成全国重点水域的重大设施布局和装备配置；继续推进其他内河水域的巡航救助能力建设。加快监管救助飞机和大中型船舶建设，继续推进抢险打捞、污染监测和控制清除系统建设，完善监管救助飞行基地和船舶基地布局，加强重大装备设施资源的综合利用，建立现代化的安全监管和公众服务信息系统。应急保障方面：着力构建部、省、市、县四级交通应急体系，加快制定交通应急能力建设规划；建立跨区域交通应急信息报送和区域联动协调机制。加大重点路段和危桥、重点港口和水域的监视、监测和预警系统建设，完善四级交通应急指挥平台。部署国家级武警交通部队与地方公路交通应急物资储备中心；在国家高速公路网重点路段、沿海主要港口、内河重要航段建设应急保障物资储备点。建立应急信息管理系统，完善国家和省级运力储备制度。继续实施公路交通安全保障工程、危桥和渡口改造工程、干线公路灾害防治工程。积极推进危险品运输车辆和长途客运车辆GPS信息联网联控。第六，大力发展绿色交通。环境保护方面：加强交通运输规划、设计、施工、运营全过程环境保护工作，促进交通运输与生态环境协调发展。积极推进生态公路和绿色港口建设。加强重点港口污染监测和应急处置能力建设，提高船舶溢油防控和污水接收处理水平。资源利用方面：推行适应节约土地要求的公路技术政策，优化路线方案，提高公路建设用地和港口岸线使用效率。推广使用公路建设新材料、新工艺、新设备，推进交通循环经济。节能减排方面：大力发展节能环保的运输装备，鼓励推广使用低排放车辆，建立交通节能减排监测、考核体系，推广应用港口库场机械设备“油改电”等技术。优先发展公共交通，引导私人小汽车的合理使用。第七，着力抓好科技进步和信息化建设。科技进步方面：主要考虑科技自主创新能力建设（重点实验室和科技研发中心建设、应用基础研究装备及大型综合实验场建设、交通科技信息资源共享平台建设等）、重大和关键科技研发和科技成果应用推广；进一步提升交通人力资源体系保障能力，重点考虑管理干部培训条件与能力、交通主干学科教学与科研能力、技能型人才培养基地建设等。信息化方面：根据“统一规划、分类建设，资源整合、业务协同、示范引领、务求实效”的原则，围绕强化分析决策、提高运行质量、服务百姓出行、保障安全应急等建设重点，进一步加强交通运输行业信息化建设，充分发挥信息化在现代交通运输业中的支撑和保障作用。第八，切实加强城市客运管理。公交车辆方面：进一步优化车辆结构，提升运输装备水平。加快对现有车辆更新改造步伐，鼓励使用中高档、天然气、电动车、混合动力等城市公交节能环保车辆，逐步淘汰尾气排放超过国家规定标准的车辆。服务管理方面：建设高效优质的公共交通服务网络，着力提供多层次的公共交通服务，进一步提高城市公共交通服务管理水平。加快制订城市公共交通运营服务标准和规范，建立城市公共交通服务质量考核制度和公共交通价格形成机制。加强从业人员培训，加强城市公共交通安全运营监管。出租汽车方面：加快建立出租汽车行业稳定、规范、健康发展的长效机制，完善市场准入制度，规范运营管理，加强市场监管，维护出租汽车市场秩序。第九，不断提高行业管理水平。加强法制建设，研究确定综合运输法规体系框架，提出有关立法项目。推进海上交通安全法、水路运输管理条例、公路法、收费公路管理条例等法律、行政法规的修订工作；加快航道法、公路保护条例、城市公共交通条例、海上人命搜寻救助条例等法律、行政法规的立法进程，加强城市出租车管理的立法研究工作。推进交通行业体制机制改革。加强交通人才队伍建设，特别是执法队伍建设。加强行业精神文明建设。四、政策措施（一）完善公路网规划体系。完善公路发展规划，理顺公路交通发展的中央和地方事权，进一步明确公路建设投资、运营管理导向，逐步形成层次清晰、功能完善、权责分明的公路网系统。该系统主要包括国家公路、省级公路和农村公路三个层次。调整国家高速公路和普通国道，形成以国家高速公路为主骨架、以普通国道为补充的国家公路系统。在国家公路系统框架下，推动各地开展本省（区、市）公路系统的规划工作，形成我国公路网的第二层次省级公路体系。农村公路作为我国公路网的第三层次，由县道、乡道和村道构成。“十二五”期尽快完成各层次公路系统规划的完善工作，并以规划为指导，科学推进各层次公路系统建设，进一步优化我国公路网布局，提高运营效率和服务水平。（二）促进区域、城乡交通协调发展，加速推进基本公共服务均等化。各级政府应进一步加大对区域交通协调发展的支持力度，充分发挥政府在突破行业体制障碍、跨行业综合利用资源方面的强大优势，推动建立区域交通协调机制，不断加强不同区域在交通发展规划、基础设施建设、运输组织与管理、市场监管和政策法规等各方面的协调。各级政府特别是中央政府财政性资金应进一步加大对中西部地区特别是“老少边穷”地区交通发展的投入力度，以带动当地经济社会的全面发展。推动建立城市公共交通和农村公路客运公共财政保障体系，加大各级财政资金特别是中央预算内资金对城市公交基础设施及智能服务系统建设的投入力度，扶持农村客运发展，为社会低收入人群、年迈者和残疾人等提供基本的交通运输保障。（三）深化公路发展体制机制改革，推进收费公路体系和不收费公路体系建设。按照层级清晰、权责对等的原则，探索建立“三个层次两级管理”的模式。国家公路系统的建设、养护、运营、管理属中央事权，委托省里实施。省级交通运输主管部门下设公路管理机构，对国家公路系统和省级公路系统实行统筹管理，垂直到市。农村公路由县乡人民政府负责，实行省里指导、以县为主的管理体制。在此前提下，要理顺高速公路管理体制，逐步建立和完善以省级行政区划为单位的“一厅一局”高速公路行政管理体系，对经营性收费高速公路建立完善特许经营制度。继续坚持并进一步完善“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的良好机制，逐步建立公共财政框架下的多渠道融资机制，加大公共财政资金比重，形成促进交通运输可持续发展的资金保障机制。继续实行并完善收费公路筹资政策。按照“总量控制、严格准许、公开透明、动态监控”的原则，发展以高速公路为主的收费公路体系，同时探索允许收费期满的高速公路继续按低费率收费以筹集养护资金, 并将延长年限带来的未来预期收入，用于普通公路滚动发展的融资担保，细化并进一步落实好统贷统还政策。加大政府财政投入，加快以普通公路为主体的不收费公路体系的发展，逐步形成以公共财政投入为主、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制。努力拓宽融资渠道，探索建立国家和省级层面的公路发展基金，研究开征新专项税种，提高燃油税返还比例，保障普通公路建设和正常养护资金需求。（四）采取有效措施，大力发展绿色交通。深化城市客运行政管理体制与机制改革。 实施“公交优先”战略，加大公共财政对城市公共交通的投入，综合运用经济和行政手段，探寻缓解城区交通拥堵的途径和方法，引导城市私人小汽车合理使用。加快内河水运建设。加大中央预算内资金用于内河建设的投入力度，鼓励设立地方性内河水运建设专项资金；积极引导社会资金参与内河水运建设。设立专项资金大力推进内河船型标准化。探索扶持高效、节能、环保、清洁能源车辆制造和使用以及高耗能老旧运输车船淘汰补贴的政策措施。大力发展综合运输。加强和改进各种运输方式之间的协调发展和规划编制工作，并用法律的形式予以强制。要特别注重综合运输连接线的建设，这些连接线（包括公路和铁路）将国家公路系统与港口、铁路场站、公路货运场站、机场和公共交通停靠站等各种交通设施和设备相互衔接或整合，从而根据各种运输方式的服务特点，实现航空服务的“点”、铁路服务的“线”、公路服务的“面”有机结合，达到各种运输方式优势互补，提高各种方式整体的服务效率和效能，从而达到减少土地占用、节能减排的目的。（五）利用先进的科学技术和管理技术，改造提升传统交通运输业。加大中央预算内资金和专项基金对交通运输科技开发和信息技术应用的投入力度，加快建立多渠道、多层次、多元化的投入体系，完善相关资金使用与管理办法，强化绩效问责制度，以保持公路水路交通运输系统技术的先进性。要加快利用现代信息技术和管理技术改造提升交通运输的步伐，提高交通基础设施和运输装备的现代化水平和运营效能，提高物流系统的运输效率和服务质量，加快建设现代交通运输业。（六）高度重视水上安全救助体系和交通应急保障体系建设，不断提高应急保障能力和专业救助水平。加大中央预算内资金用于水上交通安全监管和救助装备建设的投入力度，研究建立海上搜救基金、油污损害赔偿基金等专项基金。加强立法工作，提高中国海事行使海上执法的法律层次和效力；加强国际公约的研究和履约工作，加大对公约、技术规范制订、修订的参与度，提高我国履约水平和参与国际海事事务的能力。尽快完善交通应急体系特别是公路交通应急体系建设。加快建设全国路网管理与应急处置中心，落实机构、编制和经费，建立完善的公路应急机构和平台，并尽快与国家应急平台对接；加快推进专兼结合的公路应急抢通、抢运和救援队伍建设，做好区域应急物资储备，以保证国家在遭遇突发事件或自然灾害时，公路交通能在短时间内恢复正常，保障国家安全和人民生命财产安全。