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北京流动人口面临的困难与对策中国人民大学人口学系教授 段成荣人口流动是流动者脱离原有生活环境、进入新生活环境并力图成为新环境正式成员的过程。这是一个不同思想、不同文化、不同社会经济背景、乃至不同语言之间的矛盾、冲突、交流，并最终达到融合的过程。只有这个过程的完整实现，人口流动过程才能真正实现。在这个过程中，流动者必须忍受一系列心理上、文化上、生活习惯上等诸多方面的冲突、痛苦和折磨。但是，忍受这些冲突、痛苦和折磨，并战胜它们，又是人们在流动过程中享有的一种乐趣。人类思想和文化的交流也是在克服和战胜这些冲突、痛苦和折磨的过程中得以实现的。当前，我国流动人口规模急剧扩大，流动人口数量已经由20世纪80年代初期的200多万人激增到1.2亿（参见图1）。我国的流动人口以由农村到城市流动为主要特征。流动人口由乡村集中到城市，进入一个完全陌生的环境。在这样一个陌生的环境中，流动入口必然是一个弱者，要面临各种各样的问题和困难。而真正的问题在于，我国城市体系现有的诸多制度为流动人口适应城市生产和生活环境设置了各种各样的障碍。虽然近年来城市体系正在逐步减少形形色色的障碍，但还远未达到根除障碍的目标。也正因为如此，流动入口面临的各种才显得格外突出，流动人口融入城市社会的过程才显得异常艰难。本文将从流动劳动力的就业、流动劳动力的收入、流动儿童的教育等方面探讨流动人口在城市的社会适应状况，探求流动人口不能真正适应城市社会的制度性因素以及这些因素的作用机制，寻找解决相关问题的对策建议。1 流动劳动力的就业寻求就业机会是大多数农民流入城市的第一动力。北京市1994年流动人口抽样调查、1997年外来人口普查和2000年人口普查结果表明，在全部外来人口（流动人口）中，以经济活动为目的者分别占75%参考文献： 邹兰春. 北京的流动人口. 北京：中国人口出版社，1996. 7-91 、78% 北京市外来人口普查领导小组办公室. 1997年北京市外来人口普查资料. 北京：中国商业出版社，1998. 4-26和68% 根据2000年北京市人口普查长表样本数据计算。因此，能不能够在城市里顺利地实现就业，是流动人口社会适应的首要方面。但是，城市在这方面却为流动人口设置了一系列障碍。近年来，一些大城市和特大城市为了解决本地居民的就业问题以及其他相关问题，先后提出了对“外来人口”实施“总量控制”和实行差别就业等限制外地人员就业的措施。比如，广州市于1997年规定，该市党政机关、社会团体的工勤人员等22个工种必须使用本市劳动力，外来人口不得在这些工种就业；北京市劳动局于1997年也提出了类似规定，并提出对外来人口实行总量控制；西安市规定，凡国有工商企业下岗职工超过10以及市劳动行政部门规定限制的工种岗位，禁止使用农民工，已经使用的坚决清退；山东省劳动部门规定，城镇企业招用农民工，除按有关规定严格审批外，同时要收取一定的费用，用作城镇职工就业开发经费；上海市按照工种性质对不同的岗位进行了分级管理，苦、累、脏、险的A类工种允许招用外地工，较为轻松的C类工种不得招用外地工，介于上述两者之间的B类工种则本着先本市后外地的原则招用 余大兴，胡小勇. 脚下的长路. 北京：经济科学出版社，1998. 102103。在这些限制性政策的作用下，流动人口在城市的就业地位和职业类型与城市原有人口之间存在明显的差异。从就业地位方面看，流动劳动力中在个体、私营经济单位就业的比例显著地高。1997年北京市外来人口普查收集了北京市外来人口的“就业者身份”资料，结果表明：在有职业的外来人口中，作为私营个体企业雇员的外来人口、作为自营劳动者的外来人口和作为私营个体顾主的外来人口比例分别为19.32%，16.80%和3.57%（见表1），三者合计达40%。而从表2则可以更加清楚地反映出外来劳动力与北京市户籍劳动力在职业构成上的巨大差异。从表中数据可以看到，尽管北京市户籍劳动力中相当大比例集中在各类专业技术人员和国家机关、党群组织和企事业负责人（合计达27%），但在外来劳动力中，这两类劳动力的比例只有2%。与此相成鲜明对比的是，在外来劳动力中，服务性工作人员和生产运输工作人员的比例则分别高达30.48%和43.35%，远远高于户籍劳动力的相应比例。表1 北京市外来人口就业者身份构成%就业者国有企业私营个自营集体企业乡镇企业机关事业私营个其他合计身份从业人员体雇员劳动者从业人员从业人员单位人员 体雇主构成%19.6619.3216.8016.317.565.843.5711.0 100资料来源：根据1997年北京市外来人口普查数据计算。表2北京市外来和常住劳动力职业构成%职业分类 外来劳动力 户籍劳动力（1995年）各类专业技术人员1.6318.29国家机关、党群组织、企事业单位负责人0.318.62办事人员和有关人员3.056.86商业工作人员16.288.44服务性工作人员30.389.01农林牧渔劳动者4.0716.39生产、运输和有关人员43.3532.37不便分类的劳动者0.930.02合计100100资料来源：外来劳动力的职业构成根据1997年北京市外来人口普查数据计算；1995年常住劳动力的职业构成来自北京市统计局人口处等编95北京人口（中国统计出版社，1997年）第383-384页。这种就业格局，一方面是由流动人口本身的条件和能力所决定的，另一方面也是由上述限制性就业政策决定的。这些政策，违背了“公平”原则。城市政府强行清退外地民工，把他们藤出来的岗位“送给”当地下岗人员。这是一种歧视性的就业干预措施，违背了公平和公正的原则，在保护一部分人的利益的同时，牺牲了另一部分人的利益。这样作的结果，将最终影响社会的整体利益和长远利益。这实际上是一种地方保护主义。它与市场经济所要求的“全国一盘棋”是不相符合的。在建立市场经济的过程中，人们对商品壁垒的害处已经有了清楚的认识，人人都反对商品壁垒。但对于同样作为市场要素的劳动力，地方保护的幽灵却迟迟没有引起人们的重视。劳动力问题上的壁垒也应该及早清除，否则，社会主义市场经济的健康发展就会受到损害。这些政策，还损害了企业的自主权，不利于提高企业的劳动效率。我国城市经济体制改革的重要任务之一就是要建立现代企业制度。而现代企业制度的重要要求之一就是企业能够根据市场的需要和企业自身的情况自主地决定经营行为，并最大限度地提高效率。但现在城市政府强行规定企业应该用哪些人，而不能用哪些人，实际上是剥夺了企业使用劳动力的自主权，也剥夺了劳动者择业的自主权，这是既不经济也无效率的行为，与市场经济的要求是格格不入的。事实上，在调研查活动中我们发现，许多城市企业已经开始因为执行政府的限制外来人口就业的政策而引起效率下降。必须从根本上打破这些限制性政策。为此，需要做好以下几个方面的工作：（1）城市搞人口总量控制是应该的，但必须注意并且首先解决两个方面的问题：第一，什么是合理的总量规模？第二，总量确定后，如何确定什么人应该在城市而什么人不应该，不能以户口或其他任何身份标志来确定，而必须以“能力”来确定。（2）有人提出，雇佣外来人口的企业少交了很多费用，钻了政策的空子。因而提出，要让雇佣外来人口的企业多交费，从而达到限制它们雇佣流动人口的目的。这个思路可行，但出发点不对。其出发点是限制外来人口。但外来人口实际上是受害者，他们的权益受到了侵害。应该从保护外来人口的合法权益角度来解决这个问题，从而使外来人口受到与市民同样的保护，并间接起到调节外来劳动力的作用。（3）要建立全国统一的劳动力市场，加强劳动力市场的建设，促进人口的有序化流动。人口流动的方向是趋利避害。但当信息流通不畅时，人们对利与弊的了解并不清楚，因而产生了人口流动的盲目性。盲目流动的结果，既浪费了个人的时间和资金，也造成了对交通等公用事业的巨大压力。因此，有必要加强城乡劳动力市场的建设，以劳动力市场为中介，引导人口实现更加合理、有效的流动。在这一方面，北京市多年来在保姆市场建设上的经验是值得提倡和借鉴的。为了搞好保姆市场的建设，北京市的有关部门与劳动力输出地区的有关部门联合起来，互通信息，有效地组织保姆的输出和输入工作。既减少了保姆流动的盲目性，避免了不必要的浪费，同时，也增强了劳动力市场对保姆的管理能力，减少了保姆中的违法犯罪事件的发生，表现出多方面的社会和经济效益。2 流动劳动力的收入就业本身并不是目的。流动劳动力在城市寻求就业的根本目的是要增加收入。改革开放以来，随着流动入口的不断增加，农村地区和农民家庭的收入得到了大幅度的增加。应该说，在增加农村收入、减少农村贫困方面，流动人口做出了巨大的贡献。但是，我们又必须看到，和城市市民相比，流动劳动力的收入是明显偏低的。在调查中我们了解到，流动劳动力的平均收入只有城市劳动力平均收入的50甚至更低。形成流动劳动力收入偏低的原因是多方面的，其中最主要的原因有以下两个方面：首先，由于自身文化、技术等条件的限制以及制度因素的限制，流动劳动力大多只能在一些收入低下的行业或部门就业，他们的收入普遍低于城市劳动力的收入。其次，部分雇佣流动劳动力的单位和个人利用各种手段压低、拖欠甚至拒付流动劳动力的工资，使流动劳动力收入偏低的状况更是雪上加霜。近年来，每到春节前夕，各地媒体都会出现关于流动劳动力与雇主之间因为工资拖欠问题而发生冲突的报道。今年，这种矛盾爆发得更加尖锐、突出，一些地方甚至出现了民工由于无法得到应得的报酬而自焚、跳楼自杀等极端现象。流动劳动力的收入高低直接关系到社会的稳定，一定要高度重视。当前，在不少城市，流动劳动力的数量已经超过本地劳动力的20甚至30。在一些特大城市，流动劳动力的绝对规模甚至达到了200300万人。如此高比例和如此大规模的流动劳动力队伍，使流动劳动力成为影响城市社会稳定的重要因素之一。如果流动劳动力收入偏低的问题特别是他们的工资被拖欠的问题长期得不到有效的解决，就有可能引发危及社会稳定的极端事件。对此，我们必须有足够的重视和警惕。要解决流动劳动力收入偏低的问题，从根本上讲，就必须提高流动劳动力的收入水平。当然，我们并不是盲目地主张提高流动劳动力的收入。但是，作为体现“按劳分配”原则的基本要求，流动劳动力的收入应该和从事同类工作的城市市民保持在同一水平上，而不是象现在这样，同工不同酬：同一个工作，城里人一个价，乡下人一个价。为了真正有效地贯彻落实“按劳分配”的原则，必须充分发挥政府的作用。在建设社会主义市场经济的今天，我们强调经济活动要由市场机制来调节，而不要由政府进行干预。但是，在贯彻“按劳分配”原则、提高流动劳动力收入这个问题上，政府必须加大干预的力度，这是因为：在激烈竞争的劳动市场上，流动劳动力是弱小的、无力的，他们难以依靠自身的力量保护自己的合法权益。在这种背景下，政府必须站出来，代表弱者，维护弱者的权益。政府的作用体现在：监督劳动合同的签订和执行。当前，我国劳动力供给远远大于需求。在这种“买方市场”条件下，由农村进入城市、对城市完全陌生的流动劳动力根本没有能力去与雇主谈判雇佣条件（包括工资待遇、劳动时间、劳动安全保障等）、签订劳动合同。正是因为这个原因，才使得很多流动劳动力根本得不到劳动合同的保护。即便是签订了劳动合同的流动劳动力，也没有能力保证合同条款得到有效的实施。政府的作用，就是要保证所有雇佣流动劳动力的雇主必须与劳动者签订劳动合同，并监督合同的实施。3 流动儿童的教育问题教育是人们提高社会地位的重要途径。对于流动人口而言，这一点显得尤其重要。教育是流动人口融入城市主流社会、适应城市主流社会的基础。很多流动人口自身受教育有限，已经失去了提高社会地位的条件，但他们希望自己的子女能够受到良好的教育，将来有机会提高地位。在笔者进行的各种走访调查中，很多成年流动人口表示：含辛茹苦漂泊异乡的目的主要有两个，一个是尽可能增加一些收入，另一个是为孩子创造更好的受教育机会。流动儿童的教育问题，寄托了无数流动人口对未来的期望，寄托了他们实现由农村人向城里人转变的理想。从长远来讲，流动人口的教育问题，是新一代流动人口适应城市社会的最主要途径。因此，非常有必要对流动儿童的教育问题加以关注。进入20世纪90年代以后，我国流动人口在规模不断增大的同时，结构也发生了重要变化。最为显著的结构变化之一就是流动人口的“家庭化”过程，即，在流动人口中，越来越多的人不再以过去“单身外出”的方式而是以“举家迁徙”的形式进行流动 段成荣. 应及早注意流动儿童少年的教育问题. 科技导报. 2001年第3期. 21。这样，在流动人口中，儿童少年人口越来越多，所占比例越来越高。流动儿童少年人口在数量上的增多和比例上的提高，是符合人口迁移和流动的一般规律的。一般地，在人口迁移和流动的初期，由于各种未知因素很多，很少有家庭会举家迁徙，而是由少数年轻力壮、有冒险精神的人先行迁移。这种迁移被称为“先锋型迁移”。当先行者们在目的地稳定下来之后，就会安排其他家庭成员跟进迁移，这时候的迁移就是我们所说的“家庭化”迁移过程。在20世纪80年代中期以前，我国的流动人口极少。80年代中后期，流动人口开始大量涌现，当时的流动人口主要是单身闯天下的先行者。进入90年代以后，随着越来越多的人在城市里站稳脚跟，他们开始将家属接到身边，于是出现了流动儿童少年越来越多的现象。由于资料限制，目前我们尚不清楚全国到底有多少流动儿童少年人口。但局部地区的资料使我们确信，流动儿童少年人口已经达到了较大的规模。据北京市1997年外来人口普查资料，北京市外来人口中15岁及以下流动儿童少年人口的比例达7.05。假定全国流动儿童少年人口在流动人口总量中所占比例与北京市的这一比例大致相同，根据全国1.2亿流动人口的总规模，我们可以推算出目前我国的流动儿童少年人口应该在850万人左右。尽管流动儿童少年人口在全国总人口和外来人口总量中所占比例并不是很高，但850万流动儿童少年人口的总量，已经使流动儿童少年人口成为社会必须予以高度重视的一个特殊群体。这是因为，他们正处于接受教育和发育身体的关键时期，如果他们在这一关键时期能够在身心上得到健康、全面的发展，他们将成为有益于社会的建设者；相反，如果他们在这一关键时期得不到健康、全面的发展，他们就有可能成为社会发展的异己力量，成为社会发展的不利因素。而流动儿童少年面临的特殊生活环境，更容易使他们向后一方向发展。850万人的巨大规模，又使这一问题在数量上更具重要意义。全社会都应该对流动儿童少年人口问题，特别是流动儿童少年人口的教育问题予以高度的关心和重视。这不仅是理论上的合理“推论”，而且存在客观的需要。这一点，可以从流动儿童少年家长们关注的主要问题方面得到说明。1997年北京市外来人口普查资料显示：在流动人口“最关心和希望得到解决的问题”中，流动儿童少年“上学难”问题已经成为流动儿童少年家长们最关心和希望解决的第二位突出问题。这次普查十分重视外来人口对北京市有关部门在管理和服务上的要求和看法，在问卷中以户为单位调查了“本户外来人口最关心和希望解决的问题”。由于该调查项目选项较多，因而答案分布比较分散，没有特别集中的选项。调查结果表明：在有流动儿童少年的外来人口户中，24.2最关心“安全保障”问题，在全部答案选项中居第一位；12.5最关心子女“上学难”问题，居第二位。其余依次为“居住困难”问题、“乱收费摊派”问题等 段成荣. 应及早注意流动儿童少年的教育问题. 科技导报. 2001年第3期. 21-22 （“北京市外来人口发展趋势及对策研究”阶段成果） 。我们通常认为，人口流动的根本目的是挣钱，因而“乱收费摊派”等经济问题对流动人口而言更为重要，他们对这些问题的反映也更为敏感。但这次普查的结果却表明，在流动儿童少年的家长中间，孩子们的教育问题，已经成为比经济问题更为重要和突出的问题。全社会，特别是教育行政管理部门对此应予高度重视。流动儿童少年的教育问题之所以成为家长们最为关注的问题，与这些孩子当前的受教育状况有关。从北京市外来人口普查结果可以看到，在北京市流动儿童少年人口中，还有相当高比例的学龄儿童和少年没有能够进入学校接受教育。普查结果表明，6至15岁流动儿童少年申报“未上学”者，占同年龄组流动儿童少年人口的13.9。这是一个不容忽视的高比例。这样高比例的流动儿童少年人口不能入学接受教育，对于全面提高我国人口素质，对于有效实施义务教育，对于我国未来的现代化建设，都是极为不利的。因此，流动儿童少年的教育问题必须尽快得到解决。应该说，国家对于流动儿童的教育问题是十分重视的。早在1998年3月，教育部和公安部就联合颁布了流动儿童少年就学暂行办法。该暂行办法第四条规定，“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责”。但需要指出的是，目前，多数流动人口比较集中的城市和城镇还没有对流动儿童少年的教育问题予以真正的重视。不少地区甚至以流动儿童少年迟早要“流动”回原籍或“流动”到其他地区去为由而有意识或无意识地拒绝重视流动儿童少年问题。应该说，这是一种不太负责任的短视态度。流动儿童少年的成长过程将对他们的一生产生长远的影响。这就要求我们对流动儿童少年的教育问题持长远眼光。从地区的角度讲，这些城市或城镇本身将来也会为这种不负责任的态度付出沉重的代价。须知，很多流动儿童少年并不一定最终“流动”而去，相反，他们会千方百计留下来。因此，他们在成长过程中因为不受重视、得不到健康成长而产生的问题最终将会成为这些城市或城镇本身不得不面对的问题。更何况，即使这些流动儿童少年最终“流动”而去，他们仍然将生活在我们这个国家之中，他们面临的种种问题，仍将是整个国家将面临的问题。因此，全社会，特别是流动人口比较集中的城市和城镇，一定要以长期的、全局的战略眼光，尽快对流动儿童少年人口的教育问题予以更多的关心和重视，绝不能以本地区的利益多寡来决定是否重视这一问题以及重视的程度。我们认为，虽然各地不重视流动儿童教育问题的原因多种多样，但管理上的漏洞无疑是一个重要的原因。目前，教育统计基本上以“户籍人口”作为统计口径，这使得一些地区特别是流动人口比较集中的城市和城镇地区可以不关心流动儿童少年的教育问题。流动儿童少年虽然从户籍上讲不是流入地的“户籍人口”，但他们是我们国家总人口的组成部分，不论他们身处何地，他们所面临的问题都是整个国家的问题。因此，流入地必须从国家的战略高度来认识流动儿童少年的教育问题。为了达到这一目的，有必要改革现有的统计口径，促使流入地政府和教育部门关心流动儿童少年的教育问题。具体的办法就是变“户籍人口”统计口径为“常住人口”统计口径，从而将流动儿童少年纳入每一个地区教育统计的基础人口之中。这样一来，流入地就必须重视流动儿童少年的教育问题了。