矿产资源税费知识.doc

依法被批准取得采矿许可证的矿山企业（或个体采矿者）与国家之间的经济权利和义务关系，即采矿权人依法享有采矿权利，获得一定的经济利益，同时要承担支付相应的采矿权价款、矿产资源税和矿产资源补偿费的义务。矿产资源违法行为的种类根据矿产资源法、矿产资源法实施细则、矿产资源勘查区块登记管理办法、矿产资源开采登记管理办法、探矿权采矿权转让管理办法、矿产资源补偿费征收管理办法、地质灾害防治条例、地质资料管理条例等。矿政建设与改革要坚持开放精神访原地质矿产部副部长张文驹2009-01-06 信息来源：中国国土资源报冬日的一个下午，记者采访了原地质矿产部副部长张文驹。老人依旧健谈,依旧思维敏捷，视野宽阔，思虑精深。张老一直关注地质工作和矿政管理改革，近年来更多地深入探讨了矿政管理的一些基础理论问题。早在年，他就撰文指出，矿产资源属于实物性财产，它的产权制度建设，完全适用物权理论和立法原则，当时，离我国物权法公布施行还有七年。张老首先向记者介绍了国内外矿业法制建设的情况。接着，谈了他对矿产资源和矿权性质的看法。他说，矿产资源是实物性财产。那么，什么是财产呢？有四个条件：对人有用；具有稀缺性（所以才会出现争夺财产的事）；价值能够用货币计量（所以财产或财产权才有可能进入市场交易）；是人的“身外之物”（“生不带来，死不带去”，所以才有财产转让和继承制度问题需要研究）。事物是否具有财产属性，除上述四个条件外，无需再附加任何多余的要求。一无需强调来源不管是人造的还是天生的；二无需强调存在形态无论是实物形态还是知识形态。自然，不同来源和不同存在形态的财产，其产权制度建设原则会有很大的不同。指向实物性财产的权利，只能是物权。把探矿权归属于“知识产权”的说法是讲不通道理的。张老说，“建立健全现代产权制度”是2003年党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中极为重要的理论创新和制度创新内容之一。决定认为，这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。而建立健全矿产资源产权制度，也应是完善矿业基本经济制度的内在要求，是构建现代矿业企业制度的重要基础。这样，就必须在理论和实践两个方面都明确地回答好以下问题：矿产资源是不是财产？是什么性质的财产？指向这一财产客体的权利（财产权）都有哪些？是什么性质？归属于哪些主体？之后，他以“改革开放以来我国矿产资源产权制度建设”为主线，回顾了我国年第一部矿产资源法公布施行以来的历史，回答了记者提出的有关问题。1986年公布施行的矿产资源法，是从计划经济走向市场经济的重要步骤记者：请你回顾一下第一部矿产资源法诞生的背景，你怎么评价第一部矿产资源法的意义？张文驹：第一部矿产资源法是年着手起草的，我1985年10月才调到地质矿产部机关，没有机会参与这部法律的起草工作，不可能有亲身体验。只能依靠在基层学习到的有关法规和政策性文件，加上后来对于历史资料的研究，才形成了后面的一些间接的认识。怎么看第一部矿法出现的意义？我认为，这是孙大光部长主持工作时高瞻远瞩的一步棋。地质部1979年恢复，同年成立了矿产资源法起草办公室。1982年地质部改为地质矿产部，第二年各省级地质局改为地质矿产局。孙大光同志主持工作时期，大家看到了他的许多突出政绩。单从矿政建设上说，有两件大事值得大书一笔：一是矿法起草；二是地质部改成地质矿产部，各省级地质局改成地质矿产局。地质部和省级地质局改名的意义，不仅仅是机构名称的改变，而是标志着地质矿产系统社会身份转化的起步。在当时和后来很长一段时间内，不少人不理解这一点，还是按地质部的思路办事，发生了许多无谓的争论，例如是以履行政府行政职能为主还是以管理本部门直属队伍为主，是实行政企政事分开还是实行“一套人马，两块牌子”，等等。从本质上说，在计划经济体制下，地质部只是一个事业集团的首脑机关，基本任务是率领直属队伍，从事找矿以及其他地质工作。而当时涉矿的工业部门，身份也只是企业集团的首脑机关，或者说是一家大公司的总部。在计划经济体制下，政府的任务是直接组织生产，政府的各个部门管理着自己直属的那一块，调动人、财、物，组织供、产、销。在市场经济体制下，政府是管社会的，这是重大的区别。可是，没有了“人财物供产销六统一”的传统手段，还要把事情管好，这就需要另一套本事和条件。将地质部改为地质矿产部，着手矿法起草，两项措施相辅相成，一个是确立社会管理者的主体地位，一个是创造新的工作方法依法行政。1986年公布施行的矿产资源法，我认为是非常重要的一部法律，它是从计划经济走向市场经济的第一部矿法，也是地矿系统从部门管理转向社会管理的重要条件，它尽管还不完善，但绝不应贬之为计划经济的产物。记者：在立法思路上，西方市场经济国家一般制定的是矿业法，我国为什么制定的是矿产资源法？两者有什么区别？张文驹：矿业法属于民商法体系中的产业法，立法宗旨在于规范产业活动，自然要突出矿业市场的主体身份、权利义务以及市场活动规则。矿产资源法的法学属性没有明确定位，从其实际内容及作用看，大家是把它当作行政法看待的，重点是在矿产资源国有的前提下，规范资源产权制度。是制定矿产资源法还是制定矿业法，很难简单地判定优劣,要看各国国情如何。那么，西方市场经济国家没有单独制定“矿产资源法”，是否意味着在他们那里，健全的资源产权制度就不重要，就不是“完善基本经济制度的内在要求”，不是“构建现代企业制度的重要基础”了呢？当然不能这样理解。我理解，西方在几百年的资本主义发展过程中，产权制度这个基础已经基本完善，在制定矿业法时，健全的矿产资源产权制度这一条件已经天然具备，作为其矿业法的有机组成部分，已经同其他规范性内容融为一体了，无需再单独制定“资源法”。以西方大陆法系的主要代表法国为例，它的矿业法中，对合法探矿权和采矿权的保护，比中国现行矿产资源法要有力得多。 中国就不具备这一条件。中国封建社会漫长，缺乏市民社会发展的背景条件。共和国建立后，又长期实行计划经济体制，这一体制的核心，就是政府用行政手段配置各种经济资源，其中当然包括了矿产资源。所以，矿产资源产权关系长期是模糊的，产权制度长期是残缺的。孙大光同志当年是否自觉地意识到了中外的这一差别，在他生前，我由于还没有形成这一概念，自然也想不到向他请教。从客观效果看，制定矿产资源法符合中国的这一国情。在第一部矿产资源法中，矿产资源财产属性这一概念不够清晰鲜明，但不能说是没有。有偿开采方针的提出，资源补偿费制度的设计，实际上是把矿产资源当作财产看待的。这是第一部矿法的重要贡献。记者：那么，第一部矿法的主要不足之处在哪里？张文驹：第一部矿产资源法的主要不足之处，也正是在矿产资源产权制度建设这件事上理论准备不足，因而自觉性不够高，迈出的步伐不够大，没有能够为矿产资源产权制度的进一步建设奠定足够厚实的基础。其一，没有鲜明地肯定矿产资源的财产属性和探矿权、采矿权的财产权属性。1986年4月12日，由全国人民代表大会通过公布的中华人民共和国民法通则，把采矿权列为“与财产所有权有关的财产权”之一，而在比民法通则只不过早公布了24天的矿产资源法中，探矿权、采矿权的财产权性质都没有提及。这是当时立法的局限性，也表明了地矿部门的封闭性对社会法制建设参与程度不高。其二，探矿权、采矿权的权利证书，被称之为“探矿许可证”和“采矿许可证”，不但模糊了两者的财产权地位，有着浓厚的计划经济体制下单纯行政授权的色彩，而且造成行政许可制度和物权制度的混淆，主体资格和客体权利的混淆，经营权和财产权的混淆。这一概念混淆一直延续至今，甚至还影响到了2003年公布的行政许可法立法思路的清晰。可以同地政领域的情况作一下对比。同属用益物权，土地使用权的权利证书叫“土地使用权证”，从来没有人叫过“土地使用许可证”。其三，探矿权和采矿权的取得，应该是有偿还是无偿，第一部矿法采取了回避的处理方法。但是“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的法律条款，实际上肯定了无偿取得原则，对进一步深化改革造成了不利的影响。矿产资源补偿费制度的确立和采矿权有偿出让探索的挫折记者：在矿产资源有偿使用制度的建设进程中，矿产资源补偿费制度的确立确实是一件大事，这一制度是怎么确立的？张文驹：完整的有偿开采原则，应当包括矿产资源消耗补偿和矿产地有偿占用两个方面。前者列入了1986年第一部矿法，后者则未列入。从第一部矿法公布施行到1996年矿法第二版问世，经历了整整十年。十年中间，为了促进这两个方面的制度建设，许多有志之士进行了不懈的努力。结果是前者取得了初步成功，后者则一度遭到了挫折。矿产资源补偿费制度的确立，其实也很艰难。开征矿产资源补偿费，本来只是执行矿产资源法的已有规定，议案在1990年3月的六届全国人大第三次会议和全国政协六届三次会议上提出，到年月，矿产资源补偿费征收管理规定以国务院号令发布，年月日起施行。从此才结束了矿产资源无偿开采三十七年的旧规矩，可以说是跨出了划时代的一步。前面已经说过，第一部矿法从1979年着手起草到1986年公布施行，前后历时七年。而其中有偿开采原则的规定，从矿法生效到150号令落实，倒用了八年，比建立本法还多了一年。可见一旦涉及利益调整，这划时代的一步是何等地艰难与可贵。而在各方利益博弈、反复扯皮的过程中，资源补偿费率被不断地压低，最后通过的方案，平均费率是1.18%，创全球最低水平。这等于是在说，在矿产资源短缺、人均占有值不到全球平均值一半的中国，矿产资源最不值钱。讲到这里，张老还讲了一段插曲。1992年8月，张老在山东出差开会，正好碰上中韩建交。这时，正在筹建泗水水泥厂、并且已经取得了泗水石灰岩矿采矿权的大宇集团，立刻找到山东省政府，说是欣逢中韩两国建交的大喜日子，他们希望也能沾一点光，得到一点优惠照顾。其中有关矿产资源利用方面的几条要求，省政府责成地矿局拿出答复意见。省地矿局找张老讨主意。别的都好说，只有缴纳资源补偿费这一条，大宇集团提出，他们愿意遵守中国法律规定，缴纳资源补偿费，但希望能享受优惠费率，这有点让人犯难。因为中国的资源补偿费制度当时尚未出台，连法定费率也没有，哪来的“优惠费率”？总不能答复他们说，照中国企业一样先无偿开采吧。按张老的主意，第一次答复是让他们按照在韩国国内的权利金率缴纳，大宇集团不同意，说他们是在中国采矿，执行韩国规定不合适。无奈之下，张老让山东省地矿局按照正在讨论中的矿产资源补偿费征收管理规定中间稿的方案答复按照销售收入的8%缴纳（后来150号令发布的方案是4%）。大宇集团很痛快地接受了，再也没有提别的意见和要求。张老回顾说，他当时和事后都没有去查过韩国的矿业法规，到现在他也不知道在韩国开采石灰岩的权利金率是多少，总该是高于8%的吧。他只是感慨，矿产资源有偿开采制度，在全世界本是一件很平常的事，在我国当时要想办成却显得十分艰难。维护中国全民权益的正当要求，韩国企业能接受，中国企业倒不能接受，中国的有些政府部门也不能接受。记者：不管怎么说，矿产资源补偿费制度毕竟是从此确立起来了，这是一次重大的进步。而采矿权有偿出让的探索，据说经历了一些曲折的过程张文驹：当时有这么一件事。1994年三四月间，福建省漳州市下属的龙海县发生了这么一件事：县矿管局以150万元的价格将一处石材产地的采矿权有偿出让给一位采石场老板，这位老板取得采矿权没几天，也没有组织采石，就以250万元价格转手倒卖给了另一位老板。事情被市矿管局发现，上报给省地质矿产厅。我当时在福建省调研，省地质矿产厅派了一位副厅长赶到漳州同我汇合，同时查处此事。处理此事的难点是如何看待县矿管局的作为。我当时认为，从形式上看，县矿管局的作为缺乏执法依据；但从实质看，这代表了一种勇于改革探索的精神，说不定还代表着推进矿业法制建设的方向。为此建议省厅，要保护基层干部坚持改革的积极性，不要简单地批评县局，而要在充分说理的基础上引导和帮助。对事件各方不当乃至违法行为的处理要低调。这一个案妥善处理后，地矿部矿管局在矿管简报上用写实的方法向全国介绍了这件事，未加任何评论，意在供各地的同志进一步研究问题。后来辽宁、河南、广西等省区也进行了类似的探索，海南省人大常委会还开始酝酿制订采矿权有偿出让的地方性法规。张老说，可惜的是，这一派大好形势，当时没有能够充分认识和把握，没有能够就此因势利导、推进改革、完善法制，反而在年末发出了一份措词严厉的通报，批评地方干部“出卖矿产资源”的行为，责令停止。这一方面的改革探索由此而不得不被迫中止。张老说，20个月后的1996年8月，修改后的矿产资源法公布,规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”，所谓“出卖矿产资源”的批评指责，才从此销声匿迹。1999年东方县金矿探矿权招标，浙江省武义县萤石矿采矿权招标，既是对于新版矿法的贯彻落实，也可以看作是1994年改革探索的继续在走了五年弯路之后，回到了起跑线。矿政建设与改革要坚持开放精神，融入社会大潮记者：我们知道，矿法在1996年进行了修改，在一些环节上有重大突破，回顾矿产资源法制建设进程，给我们什么样的启示呢？张文驹：1996年矿产资源法修改的重大突破，是承认了矿产资源的财产地位和探矿权、采矿权的财产权地位，实行了两权有偿取得和有偿转让的制度，从而为矿权市场的发展奠定了法律基础。我认为，1996年版矿法的不足之处有三。一是没有明确界定两权属于哪一类财产权，以致引发了后来长期纠缠不清的“物权”和“知识产权”的争论，使矿产资源产权制度建设的原则无所适从；二是没有疏通两权转化为资本的渠道，使商业性矿产勘查单位的企业化改革缺乏资本支持；三是沿用了第一版矿法中“探矿许可证”、“采矿许可证”的用语，也就延续了经营权与财产权的概念混淆，影响了监管制度的进一步完善。不过，这些不足，确实是一种“历史局限性”，不应苛求。因为，不但在修改讨论过程中，就是在第二版矿法公布以后很长一段时间内，也未见有人（我当然也在内）指出过这些不足。但是，在当前正在进行的矿法第二次修改中，与时俱进，解决这些问题，应该是不容推卸的责任。回顾历史，矿政建设和改革的事业，需要密切同社会的联系，融入社会经济发展与改革的大潮。只有这样，才能跟上时代的步伐，才能取得社会的认同，发挥自己的作用，为自己找到应有的位置。矿政事业固然需要争取社会各界的了解和支持，但矿政工作者首先需要了解社会。矿政事业当然要有自己的专业特色，但不可以把这种专业特色强调到不适当的地步。（本报记者  刘承国  丁全利）关于我国矿业权出让制度若干问题的研究 论文提要：从1986年颁布实施的矿产资源法到1996年修订实施的矿产资源法，再到国土资源部颁布实施的矿业权出让转让管理暂行规定和探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行），我国矿业权取得制度历经了从无偿行政授予到有偿行政授予再到以招拍挂市场竞价出让为主、协议出让为辅的演变。但是，长期以来，我国民事基本法和矿产资源法对矿业权的法律性质一直缺乏明确定位。2007年颁布的物权法是我国民事立法进程中的里程碑。物权法首次从民事基本法的层面，明确赋予了矿业权用益物权的法律地位。物权法的颁布，对主要脱胎于计划经济时代的矿产资源法提出了改革的要求。本文结合物权法的规定，对我国矿业权出让制度及其存在的主要弊端进行了梳理和分析，认为我国现行矿业权出让制度存在的主要弊端为：矿业权有偿使用制度设计不尽合理，税、费设计法理依据不足，不利于矿产资源的合理开发和保护；将行政许可证同作为物权的矿业权一并出让有悖物权制度，妨碍了矿业权流转市场的建设，不利于矿产资源的优化配置；中央和地方矿产资源有偿使用收益分配不合理，不利于调动地方政府的积极性等。基于上述分析，本文进而提出了改革我国现行矿业权出让制度的相关建议。（全文约20000字，包括脚注）关键词：矿产资源法 物权法 矿业权 矿业权出让制度 引言 从1986年颁布实施的矿产资源法到1996年修订实施的矿产资源法，再到国土资源部颁布实施的矿业权出让转让管理暂行规定和探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行），我国矿业权取得制度历经了从无偿行政授予到有偿行政授予再到以招拍挂市场竞价出让为主、协议出让为辅的演变。到2007年10月1日物权法的实施，矿业权的法律性质也历经了从行政特许权到用益物权的演变。这一演变见证了我国从计划经济到社会主义市场经济的改革历程。在理论界和我国矿业主管部门的努力下，尽管我国矿业权出让制度的改革已经取得了诸多令人鼓舞的成果，对维护和实现矿产资源的国家所有者权益及维护矿产资源的合理开发、利用和保护发挥了积极的作用，但不可否认的是，我国现行矿业权出让制度仍然存在诸多弊端，已严重滞后于我国社会主义市场经济和矿产资源开发的实际需要。物权法的颁布实施，是我国社会主义法制建设，尤其是民事法律制度建设进程中的里程碑。物权法使矿业权的性质发生了根本性的变化，并因此对我国现行矿业权出让制度提出了进一步改革的要求。本文拟对我国矿业权取得制度的演变及现状进行梳理，并在此基础上，结合物权法的规定和精神，对我国现行矿业权出让制度存在的问题和弊病进行评析，进而提出改革现行矿业权出让制度的建议。 一、矿业权的法律性质 （一）矿业权在矿产资源法框架下的定义矿业权是探矿权和采矿权的统称。1探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。2采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。3 我国民法通则规定采矿权是一种财产权4，但未对探矿权作出任何规定。我国修订前的矿产资源法及其实施细则不但未对探矿权和采矿权的法律性质作出明确规定，反而严格禁止矿业权流转。在当时的法律框架下，矿业权处于一种暧昧和尴尬的境地：一方面，民法通则承认其为财产权，另一方面，矿产资源法及其实施细则严格禁止其流转。因此，有的论著认为，在当时的体制下，矿业权并不是一种严格意义上的财产权。5根据矿产资源法实施细则第十六条的规定，探矿权人享有的权利包括：（1）按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；（2）在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线；（3）在勘查作业区及相邻区域通行；（4）根据工程需要临时使用土地；（5）优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；（6）优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；（7）自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。根据矿产资源法实施细则第三十条的规定，采矿权人享有的权利包括：（1）按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；（2）自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外；（3）在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；（4）根据生产建设的需要依法取得土地使用权；（5）法律、法规规定的其他权利。同时，矿产资源法实施细则第四十二条对擅自进入他人矿区范围采矿行为设定了行政处罚办法。因此，尽管我国当时矿业法律、法规禁止矿业权流转，但从矿产资源法实施细则的上述规定来看，矿业权应当是被视为一种具有排他性的民事权利的。1996年矿产资源法修订后，允许矿业权有条件转让，矿业权的财产权性质获得了一定程度的体现。直到2000年11月，国土资源部才在其发布实施的矿业权出让转让管理暂行规定中明确规定矿业权为财产权，适用不动产法律法规的调整原则6，并同时放宽了矿业权的流转方式和渠道。但该暂行规定属于部门规章，层级较低，且与上位法矿产资源法及相关行政法规明显冲突，存在违宪之嫌。7（二）学界关于矿业权法律性质的各种代表性观点长期以来，关于矿业权的法律性质，学界存在诸多争议。具有代表性的观点主要有：（1）债权说有学者认为，有偿探矿属承揽合同，有偿采矿为承揽加买卖的混合合同，因此矿业权属于债权。8另有学者认为，矿业权是一种物权化了的债权。9（2）用益物权说王利明认为，矿业权属于用益物权，但由于此种用益物权系基于行政特别许可授予，故属于用益物权中的特许物权。10但我国原地质矿产部副部长张文驹则认为，矿业权的法律性质和地位与国有土地使用权一样，均属于典型的用益物权。11（3）准物权说此说认为，矿业权是从国家矿产资源所有权中派生出来的他物权，符合物权的基本属性，具有排他性和优先效力。但同时，矿业权具有不同于普通物权的特性，其客体缺乏特定性（矿产资源具有稀缺性、耗竭性和不可再生性），权利构成具有复合性（既包括勘探、开采的行为权利，也包括对地下土地资源和赋存其中的矿产资源所享有的权利），且该权利的取得和行使均具有较强的公法色彩，因此不能完全适用物权法的一般规则。12中国政法大学李显冬教授和清华大学崔建远教授均持此观点。（4）占有权说广西大学法学院孟勤国教授提出的中国物权法草案建议稿中第三章为“占有权”，分为五节，第五节为“资源占有权”，包括传统意义上的矿业权。13（5）自物权说有的学者认为，矿业权是以消耗矿产资源为实现手段的，其与不消耗和处分财产的他物权具有本质的不同，到采矿期满后，国家就再不可能收回矿产资源，也就是说国家对矿产资源的所有权消失了。因此，采矿权实质上是以使用权的名义取得了对矿产资源的所有权。14另有学者认为，“矿产是采矿权的客体, 归属于采矿权人, 是采矿权人用货币交换来的。这就说明, 招标拍卖的是国家对矿产的所有权, 采矿权人取得的是国家所有权的转让。”15此外，还有的学者在承认采矿权的物权属性的同时，认为探矿权属于知识产权，不应纳入物权范畴。16上述观点中，债权说否定了矿业权的排他性和优先性，与矿业权的性质相悖，没有为大多数学者所认可。占有权说和知识产权说流于片面，没有认识也不承认矿业权的物权属性，同样不足为取。其他观点均承认矿业权的物权属性，都具有一定的合理性，只是站在不同的视角，得出了不同的结论。其中，特许物权说和准物权说均强调矿业权依行政许可取得的公法色彩。从此意义上来看，此两种观点实际上并无本质的区别。可能正因为如此，在物权法颁布以后，王利明教授和李显冬教授均部分调整了自己原来的观点，一致认为矿业权属于准用益物权。17自物权说存在一个难以克服的理论硬伤，那就是：我国宪法、民法通则和矿产资源法关于矿产资源属于国家所有，任何人均不得转让矿产资源的规定，确立了我国矿产资源所有权主体的一元性，即只有国家才能成为矿产资源所有权人。自物权说等于主张国家以外的其他人也可以成为矿产资源的所有人，这显然违反了我国矿产资源所有权的基本宪法原则。有学者认为，之所以出现上述莫衷一是的现象，根本症结在于理论界对于我国矿业权制度设计上的混乱没有充分认识，相反却在一个设计错误的矿业权概念的前提下进行争论。该学者认为，从我国矿产资源法实施细则对探矿权和采矿权所下的定义来看，探矿权或采矿权的现行权利状态是支配矿物的民事财产权和行政许可权的“杂交”。学术研究上也是混为一谈而根本没有加以区别。实践中矿业主管部门更是以行政特许的决定方式确认民事招标、拍卖结果及买受人，以行政许可证代替矿产资源出让的产权证。性质不同的权利复合成探矿权和采矿权，又被学术界将两者捆绑成为“矿业权”。如此构建的“矿业权”自然是一个多面体，权利体的不同层面展示不同的属性和关系。矿业权物权理论方面存在的诸多分歧，在于没有去质疑矿业权的设置是否科学，一味地在肯定矿业权存在的前提下进行争议。该学者进而建议，必须撤销“矿业权”作为探矿权与采矿权的上位权，然后将现行的探矿权与采矿权分别解体并各自重构为“矿产权”与“开发权”：即确认矿产排他性支配的矿产权（矿产使用权）与经行政许可而形成的对特定矿产的矿山企业开发权。探矿权或采矿权的重构，就像土地使用权的取得和房地产开发的行政批准设立一样，严格地分开。由市场配置矿产资源和由政府依法审查其资质并决定准入市场的矿山企业理所当然地应予分开。18我国原地质矿产部副部长张文驹先生也对我国现行矿产资源法将行政许可证同矿权这一物权混为一体的设计和做法提出了强烈批评，主张将作为矿业经营权的矿业市场准入资格同作为矿产资源的财产权的采矿权和探矿权予以严格区分，并且认为公共自然财产权不应通过行政许可的方式进行分配。19矿产权与开发权或经营权应予以区分的观点目前虽尚未为我国理论界普遍接受，但笔者认为这一观点确实切中了我国现行矿业权制度的核心要害，应当成为我国矿业权制度改革的理论基础之一。（三）物权法对矿业权的法律定位在已经颁布实施的物权法中，探矿权、采矿权被规定在“用益物权”编中。显然，物权法是将矿业权规定为一种用益物权的。如前所述，在物权法颁布以后，王利明教授和李显冬教授均部分调整了自己的观点，认为矿业权属于准用益物权。 二、我国矿业权取得制度的历史沿革    从1986年我国颁布实施矿产资源法至今的二十余年间，我国矿业权取得制度历经了从无偿行政授予到以有偿行政授予为主、招标授予为辅，再到以招拍挂市场竞价有偿出让为主、协议有偿出让为辅的三个阶段的变化。上述三个阶段的变化贯穿了两条主线，即从无偿到有偿，从行政主导到市场主导。（一）   第一个阶段：无偿行政授予阶段（从1986年到1996年）根据我国于1986年颁布实施的矿产资源法和1994年颁布实施的矿产资源法实施细则的规定，我国对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度，勘查或开采矿产资源，必须依法办理申请、审批、登记手续，领取勘查许可证或采矿许可证，取得探矿权或采矿权。据此，我国对探矿权和采矿权的取得是采取行政审批的方式进行授予的。在这个阶段，申请人在取得探矿权或采矿权时，无需向国家支付或缴纳任何对价。但是，根据矿产资源法第五条的规定，我国对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。资源税和资源补偿费分别是按照所开采的矿产品数量和矿产品销售收入计征，即前者系从量计征，后者系从价计征。两者均是由采矿权人在开采过程中缴纳。因此，在该阶段，我国虽然对矿业权的取得采取了无偿授予，但对矿产资源却是采取有偿开采制度的。事实上，在我国矿业权取得制度的演变过程中，矿产资源有偿开采制度是一以贯之的，发生变化的仅仅是矿业权的取得方式及是否支付对价。由于实行矿业权无偿取得，矿产资源完全由行政权进行配置，矿业权人在开采过程中浪费矿产资源的现象十分严重，国家作为矿产资源所有人的权益受到了极大的损害。因此，在该阶段的后期，我国开始考虑制定矿业权的有偿取得制度。（二）第二个阶段：有偿行政授予为主、招标授予为辅的阶段（1996年至2003年）1996年，我国对矿产资源法进行了修订。修订后的矿产资源法第五条第一款明确规定，“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”。第二款规定，“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。可见，在此阶段，我国是采取矿业权有偿取得，矿产资源有偿开采制度的。为了配合修订后矿产资源法的有效实施，国务院于1998年2月12日同时颁布实施了两部行政法规，即矿产资源勘查区块登记管理办法和矿产资源开采登记管理办法。这两部行政法规对矿业权有偿取得制度进行了具体规定。矿产资源勘查区块登记管理办法第八条规定，探矿权申请人经批准并依法缴纳探矿权使用费和国家出资勘查形成的探矿权价款后，方可办理登记手续，领取探矿权证，成为探矿权人。该办法第十二条规定：“国家实行探矿权有偿取得的制度。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳。探矿权使用费标准：第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元；从第四个勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超过每平方公里每年500元。”对于探矿权价款，该办法第十三条规定，“国家出资勘查形成的探矿权价款，由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行评估；评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。”矿产资源开采登记管理办法第六条规定，采矿权申请人经批准并缴纳采矿权使用费和国家出资勘查形成的采矿权价款后，方可办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。该办法第九条规定，“国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元。”该办法第十条规定，“国家出资勘查形成的采矿权价款，由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行评估；评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。”上述两部行政法规确立的以矿业权使用费和矿业权价款为基础的矿业权有偿取得制度一致沿用至今。此外，上述两部行政法规还首次规定了矿业权可以通过招标投标的方式有偿取得。20但是，由于招标投标方式不属于强制性规定，实践中通过此种方式有偿取得矿业权的情形十分鲜见。正如我国土地使用权出让市场一样，尽管早于1995年1月1日开始实施的城市房地产管理法就规定了土地使用权的招标、拍卖方式，21但由于该规定缺乏严格的强制性，该法实施后的数年间，在全国范围内通过招标或拍卖方式出让土地使用权的情况仍然是凤毛麟角。2000年，组建后不久的国土资源部颁布实施了矿业权出让转让管理暂行规定。该规定第一次较为明确地提出了矿业权出让的概念，并将矿业权出让定义为：矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。22该规定虽然将招标和拍卖规定为矿业权的出让方式之一，但由于未对其作出严格的强制性规定，批准申请出让仍然是矿业权出让的主导方式。为了进一步发挥市场在优化配置矿产资源方面的作用，尽量减少权力寻租的腐败现象，合理开发并保护不可再生的矿产资源，实现国家作为矿产资源所有者的权益，我国矿业主管部门开始酝酿实行较为严格的矿业权招拍挂出让制度。（三）第三个阶段：招拍挂有偿出让为主，协议有偿出让为辅阶段（2003年至今）2003年，国土资源部颁布实施了探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行），对招拍挂出让矿业权进行了强制性规定。该办法规定，在新设探矿权时，符合该办法第七条规定情形的，应当通过招拍挂的方式授予探矿权23；在新设采矿权时，对于符合该办法第八条规定情形的，应当通过招拍挂的方式授予采矿权；24对于符合该办法第七条、第八条规定的范围，且有该办法第九条规定的情形之一的，应当通过招标的方式授予探矿权和采矿权。25为了进一步加强和完善对招拍挂出让矿业权的管理，国土资源部于2006年发布实施了关于进一步规范矿业权出让管理的通知。该通知对矿业权的招拍挂进一步作出了明确的规定。根据该通知，属于下列情形的，以招标拍卖挂牌方式出让探矿权：（1）矿产勘查开采分类目录规定的第二类矿产；（2）矿产勘查开采分类目录规定的第一类矿产，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。该通知同时规定，属于下列情形的，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权：（1）矿产勘查开采分类目录规定的第三类矿产；（2）矿产勘查开采分类目录规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失、但矿产勘查工作程度已经达到详查（含）以上程度并符合开采设计要求的矿产地；（3）矿产勘查开采分类目录规定的第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。该通知还对应当通过招标方式出让矿业权的情形作出了以下规定：（1）根据法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区；（2）共伴生组分多、综合开发利用技术水平要求高的矿产地；（3）矿产资源规划规定的其他情形。同时，该通知还规定了申请在先出让和协议出让的适用情形。对于申请在先出让，该通知规定，属于矿产勘查开采分类目录规定的第一类矿产的勘查，并在矿产勘查工作空白区或进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。据此，申请在先出让的方式仅适用于探矿权的取得，而且需满足该通知规定的条件。对于协议方式出让，该通知规定，以招标拍卖挂牌方式出让探矿权采矿权有下列情形之一的，经批准允许以协议方式出让：（1）国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；（2）已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；（3）经省（区、市）人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目；（4）国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。协议出让探矿权采矿权，必须通过集体会审，从严掌握。协议出让的探矿权采矿权价款不得低于类似条件下的市场价。据此，协议出让被限制在非常狭窄的范围内。因此，从2003年至今，我国已形成了以招拍挂出让为主，协议出让为辅的矿业权出让制度。 三、我国现行矿业权出让制度存在的若干问题 如前所述，经过多年的探索和努力，我国目前已基本形成了以市场为主导，通过招拍挂竞价方式出让矿业权的制度。但是，上述改革主要是通过作为矿业主管部门的国土资源部通过颁布部门规章或规范性文件的方式进行的修补性调整，对于仍然带有浓厚的计划经济时代色彩的矿产资源法并未实施根本性的改造。物权法颁布实施后，我国构建了较为适应社会主义市场经济的物权制度，基本上建立起了较为完备的民法体系。在此背景下，我国现行矿业权出让制度与我国市场经济及现行物权制度的冲突越发突出。我国现行矿业权出让制度存在以下问题：（一）矿业权有偿使用制度设计不尽合理，国家作为矿产资源所有人的权益没有得到充分体现，同时也妨碍了矿业企业的公平竞争在现行矿产资源法律框架下，我国矿业权有偿使用制度由矿业权有偿取得制度和矿产资源有偿开采制度两部分组成。其中，矿业权有偿取得制度体现在矿业权价款和矿业权使用费的缴纳方面。而矿产资源有偿开采制度则体现在矿产资源补偿费和资源税的缴纳方面。但是，上述矿业权有偿使用制度设计不尽合理，没有充分体现国家作为矿产资源所有权人的权益，同时也不利于矿业企业的公平竞争。首先，根据我国现行矿产资源法律、法规的规定，矿业权价款分为探矿权价款和采矿权价款，其征收的条件是申请人所申请的探矿权或采矿权系国家勘查出资并形成矿产地。有的业内人士指出，矿业权价款是基于国家作为矿产资源的勘查投资人所收取的回报，并非其作为矿产资源所有人所收取的矿业权出让对价，因此并不体现国家作为矿产资源所有人的权益。26在国家未进行过勘查，或勘查后未形成矿产地的，则国家不应收取矿业权价款。在此情况下，对于地表露头矿或在勘查上风险较低或基本无风险的矿产资源，如煤矿，即便蕴藏着极大的价值，国家也不能收取矿业权价款，这无疑将导致国家将巨大的利益拱手相让。27有鉴于此，国土资源部于2006年颁布实施的关于进一步规范矿业权出让管理的通知规定对矿产资源进行分类管理。根据该通知，对于矿产勘查开采分类目录规定的第二类矿产，无论国家是否进行过勘查投入，均直接以招拍挂方式出让；对于矿产勘查开采分类目录规定的第三类矿产，不再设探矿权，直接以招拍挂方式出让采矿权。这就产生了国家对未进行过勘查投入的矿业权收取价款的情形。这表明，我国国土资源部门并不将矿业权价款的收取，视为国家作为矿产资源勘查投资人回报的实现方式，而将其视为矿产资源国家所有权的实现方