地方政策性投融资体制改革若干问题探讨(26页DOC).docx

最新资料推荐地方政策性投融资体制改革若干问题研究摘要本文对社会主义市场经济条件下建立和完善地方政策性投融资体系的必要性及其功能作用进行充分论证和阐述的基础上指出要建立与社会主义市场经济相适应的地方政策性投融资体系从长远来看必须建立地方政策性金融机构并提出了组建地方政策性金融机构的基本原则和初步设想在目前条件尚不具备的情况下可以先对现有地方政策性投融的机构、运作方式、管理体制进行改造、规范和完善进一步拓宽政策性资金来源调整政策性投融资的领域范围加强对政策性投融资的监督管理运用新的投融资方式和手段进一步发挥地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用关键词投融资地方政策性金融投融资体系地方政策性投融资是由地方政府创立、参股或保证根据中央和地方事权划分主要为贯彻地方政府经济社会发展政策或意图在地区范围内和特定的业务领域内不以盈利为主要目的投融资活动按照行为主体不同可以分为政策性投资和政策性融资两个方面作为一个整体这两个方面共同构成了地方政策性投融资体系一、地方政策性投融资体系的必要性及其功能作用在社会主义市场经济条件下国家政策性投融资体系的必要性和重要性是显而易见的1994年我国进行投融资改革以来在建立国家政策性投融资体系方面已经取得了很大的进展以国家开发银行、农业发展银行、进出口银行为主的国家政策性投融资体系已基本确立并在现实经济生活中发挥了重要的作用但是对于在社会主义市场经济条件下特别是在国家政策性投融资体系下面是否需要建立地方主要是省一级政策性投融资体系各方面认识还相当不一致不少人认为建立政策性投融资体系应是中央政府的事地方政府没有必要也不能有自己的政策性投融资体系反映在实际工作中允许地方发展商业性的金融机构如城市商业银行、城市信用社等但不允许地方建立地区政策性金融机构我们认为随着社会主义市场经济的不断发展构建地方政策性投融资体系建立地方政策性金融机构有其客观的必然性无论是从理论上来看还是从国外的实践以及现实政策性投融资亟待解决的一些问题来看构建地方政策性投融资体系都是十分重要的（一）建立地方政策性投融资体系的必要性1.建立地方政策性投融资体系是完善宏观调控体系、增强地方政府对经济调控能力的要求改革开放以来为了调动地方发展经济的积极性中央把部分经济调控权逐步下放给了地方政府与以往相比地方政府对本区域经济发展拥有了更大的调控权但总的来说地方政府主要是省级政府还缺乏有效的、与社会主义市场经济体制要求相适应的经济调控手段地方政府往往感到对本地区经济难以进行有效的调控管理一些经济发展意图不能得到很好的贯彻实施因而运用行政手段进行经济调控管理甚至直接干预经济活动仍然经常发生使地方政府职能转换相对滞后而建立地方政策性投融资体系强化地方政策性投融资功能是完善宏观经济调控体系、增强地方政府经济调控能力的重要途径政策性投融资遵循非商业性原则能够通过各种业务手段纠正市场性、商业性的不足和偏差直接、迅速、集中地体现或贯彻地方政府的经济社会政策一个有效的地方政策性投融资体系既能较好地配合地方政府经济社会政策目标实现经济效益与社会效益相统一和资源配置合理化又能够避免调控手段的行政化倾向较好地体现市场经济的原则发挥市场机制的优势弥补市场机制在某些方面存在的缺陷实现计划与市场的有机结合因此地方政策性投融资体系的建立及其规范有效运作是社会主义市场经济条件下地方政府对地方经济实施有效调控管理的客观要求2.建立地方政策性投融资体系是实施地区产业政策、促进产业结构合理化、高级化的需要经过改革开放20年来的快速增长各地区的经济总量都已达到相当的规模都面临着结构调整的艰巨任务各地区在全国统一的产业政策指导下根据各地的实际制定和实施科学合理的产业政策调整优化不合理的产业结构克服经济发展的“瓶颈”制约不断提高产业的技术层次对支撑一个地区经济的持续发展具有重要的战略意义在这一过程中地方政策性投融资体系由于其特定的优势和功能可以扮演更为重要的角色发挥更为重要的作用成为地方政府产业政策最重要的执行载体发挥其扶持重点产业促进产业结构优化的特殊作用3.建立地方政策性投融资体系是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段由于自然、历史和现实的种种原因我国各地区经济和社会发展严重不平衡即使是在一个省域内不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异而且在市场经济体制条件下由于市场机制的某些缺陷与不足使得“富者更富穷者更穷”的“马太效应”更加明显如在金融领域中商业性金融往往在市场利益机制作用下以实现利润最大化为目标在选择信贷投向时哪里资金收益高资金便往哪里流使得资金不断流向效益高的地区这在客观上促进资源相对全速合理配置的同时也表现出它的局限性即相对落后的地区会得不到或不易得到所需的资金甚至还会出现资金逆向流动的现象这是“马太效应”更趋明显的重要原因建立地方政策性投融资体系可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用促进落后地区加快发展尽可能缩小地区间发展水平的差距逐步实现地区经济社会的协调发展4.建立地方政策性投融资体系是投融资体制改革后地方政府履行所承担投资职责的要求随着投资体制改革的不断深化政府在投资活动中的地位和作用发生了很大的变化表现在政府直接投资范围大大缩小逐步从大量的竞争性投资中退出而主要承担基础性、公益性项目的投资责任其中中央政府只承担全国性或跨地区、跨省市的重大基础设施项目而地区性基础设施项目投资主要由地方政府来承担因此相比之下尽管地方政府退出了部分竞争性项目的投资但同时由于中央政府相对缩小了在地方的投资再加上长期以来各地区在基础设施、基础产业等方面的欠债以及区域经济社会加快发展对基础设施建设的更高要求使地方政府在基础性项目投资方面的任务更重、压力更大另一方面地方政府能够用于基础性投资项目的资金筹措渠道、资金来源却相对减少一是中央主要是各部门、国家专业投资公司原来用于支持各地区进行基础设施建设发展基础产业的投资由于强调了地方政府在这方面的责任而有所减少一个地区能够列入国家级重大建设项目的数量很少绝大部分是地区性的、为本地区发展服务为主的基础设施项目这些项目在投资体制改革前还能从中央争取较多的投资资金投资体制改革以后这部分资金来源减少有的来源渠道已被限消；二是国有各商业性银行地方分支行政策性业务逐步分离出去以后原来用于支持各地区进行政策性投融资的资金来源随之减少甚至取消这部分资金或集中由国家政策性金融机构掌握营运或转向商业性经营；三是财税体制改革的基本出发点之一是提高中央财政收入在整个财政收入中的比重增强中央政府的财政调控能力而地方对财政手段的运用能力则表现出相对不足在很多情况下基本上是吃饭财政能够用于投资建设的财力十分有限根本难以满足地方政府对基础性、公益性项目的投资要求总之投资、金融、财税体制改革后地方政府所承担的投资责任与地方政府所以能调控的用于基础性、公益性项目投资的财政资金和政策性资金不相适应因此建立地方政策性投融资体系是投资、金融、财税体制改革后中央与地方投资责任、政策性与商业性投融资关系发生变化所提出的客观要求5.建立地方政策性投融资体系是进一步深化金融体制改革、完善全国政策性投融资体系的要求通过这些年的改革我国的金融体系从总体上已初步实现了政策性业务与商业性业务相分离但国有商业银行仍承担着不少政策性金融业务特别是地方政府仍然通过某些形式要求国有商业银行继续承担一定的政策性投融资职能商业银行的正常经营业务会受到地方政府政策不同程度的“影响”从而也制约了国有商业银行真正向商业银行的转变其中的重要原因是全国的政策性投融资体系尚不健全作为一个完整的政策性投融资体系或系统还缺乏有效的地方政策性投融资体系这一部分虽然国家农业发展银行在各地都设立了分支机构国家开发银行最近也在各省市设立了分支机构但其功能作用还远不能满足地方政策性投融资的需要因此建立地方政策性投融资体系不仅是弥补国家政策性投融资体系的不足构建中央与地方各有分工、互相补充的完整的政策性投融资体系的需要也是进一步深化金融体制改革完善与社会主义市场经济相适应的金融体系推动金融市场进一步发展的要求（二）地方政策性投融资体系的功能特征与作用地方政策性投融资体系是以银行经营活动原理与方式实现地方政府政策目标的特殊的投融资体系其职能定位在于弥补商业性投融资空隙和市场机制缺陷它同时具有财政与金融两种特性兼备财政与金融两种功能在一定意义上它执行地方政府经济政策的过程就是其代表地方政府对经济进行干预调节的过程具体说地方政策性投融资体系的主要功能与作用有1.政府引导功能地方政策性投融资体系是地方政府对经济进行调控管理的一个重要工具它通过特定的政策手段能够以较少的资金带动和引导大量的社会资金按照政府的政策意图进行投资地方政府可以利用政策性投融资体系的这一功能引导社会资金投向一些期限较长、风险较大从而商业银行或民间资金不愿进入的投资领域2.补充地方财政功能地方政策性投融资体系是以财政支持为背景通过财政与金融有机结合的政策性投融资活动既体现财政资金的无偿分配功能又可以利用金融手段提高资金的有效性和效益性实现单靠财政本身难以完成的社会经济目标因而可以起到“第二财政”的作用3.收益补偿功能地方政策性投融资体系通过政府财政等手段支持资金成本较低可以以低于市场资金成本价格提供项目建设需资金从而能够对一些投资回报较低收益水平低于市场平均水平的项目投资给予收益补偿使投资主体的投资收益能够达到一定的水平4.降低风险功能由于地方政策性投融资体系拥有比较雄厚的资金实力和较强的风险承受能力因此对于一些风险较大的项目地方政策性投融资的参与能够降低或分散项目本身以及项目其他投融资主体的投融资风险从而引导更多的社会资金参与风险投资促进技术风险、市场风险较高的开发项目取得成功5.提高信用功能地方政策性投融资体系以地方政府强有力的支持为后盾在一定程度上代表了地方政府的信用因此对于一些新设立的或经济实力较弱信用等级不高的投融资主体地方政策性投融资的参与可以弥补其在信用方面的不足提高在市场上的信用程度有利于吸引社会资金共同参与项目的投融资避免因为信用不足对其发展的束缚和制约6.延伸期限功能由于地方政策性投融资体系拥有长期的、稳定的资金来源因而地方政策性投融资体系可以为一些建设周期和投资回收期限较长的项目提供长期资金而且可以以此吸引部分社会短期资金使用长期化起到延伸短期资金使用期限的作用促使更多原来分散的、短期的资金集中投入到期限较长的项目中去二、建立地方政策性金融机构的基本原则与框架要建立地方政策性投融资体系从长远来看必须建立地方政策性金融机构这是克服现行政策性投融资诸多不足与弊端构建地方政策性投融资体系的不可或缺的重要方面也是其核心与关键可以说如果没有一个地方政策性金融机构地方政策性投融资就不可能形成一个完整、有效的体系虽然从目前的政策条件来看建立地方政策性金融机构难度很大而且一些地方银行如海南发展银行由于种种原因而被关闭但并不能由此否定建立地方政策性金融机构的必要性和重要性（一）建立地方政策性金融机构的基本原则从政策性投融资体系的运行机理出发建立地方政策性金融机构必须遵循若干基本原则1.组建行为的政府性从某种意义上讲政策性投融资机构都是政府的投融资机构由政府出资创设或控股因此组建地方政策性金融机构必须是政府行为由地方政府出资以地方政府作后盾与地方政府机构具有密切的特殊联系这种联系首先最集中具体地体现在地方政策性金融机构与地方财政的关系上通过建立财政与金融有机结合的多种形式形成无偿资金有偿使用的机制其次组建行为的政府性还体现在组建手段的行政性上在组建过程中通过地方政府的行政手段协调各部门的利益关系保证地方政策性金融机构按照政府的要求设立并由地方政府确定政策性金融机构的负责人2.经营目标的不盈利性从政策性金融机构执行政府经济政策职能看政策性金融机构与商业性金融机构以市场原则从事盈利性经营活动不同它必须从政府的角度和社会公共利益出发并按政府的经济政策意图从事政策性投融资活动以贯彻实施地方政府区域经济发展与产业政策为主要职能和任务通过优惠的利率、贷款期限和融资条件对政府支持发展的产业、项目提供资金支持地方政策性金融机构作为地方政府实施其经济政策的工具主要是通过政策性的投融资行为以贯彻地方政府对经济和社会中长期发展的方针政策或意图从而在地区经济发展的整体和长远利益上发挥作用并不以盈利为经营目标当商业性金融机构在按市场原则进行资源配置不能解决问题或作用失效时政策性金融机构就依据非商业性原则以特定的投融资手段对社会资源进行逆向配置以政府特殊职能机构的身份既面向市场又超越市场法则进行运作通过非盈利的或者是低盈利的投融资活动实现地方政府赋予政策性金融机构的任务和目标3.服务对象的特定性地方政策性金融机构的服务对象是根据地方政府经济政策目标和具体项目在经济社会发展中的作用、项目的性质、对项目投资收回及回报等的要求决定的现行投资项目基本上划分为基础性项目、公益性项目和竞争性项目对这三类项目地方政策性金融机构都可以涉及但侧重点是不同的基础性项目主要是基础设施项目是政策性金融机构服务的重点这类项目由于投资规模大建设周期长项目建设以社会效益为重虽然可以收回投资但项目投资收益通常低于市场平均水平投资回收期限相当长需要政府通过政策性投融资进行建设和发展公益性项目有两种情况一种情况是项目本身无直接投资收益项目投资完全不能收回的纯社会公益性项目如科学、文化、教育、体育设施等；另一种情况是有一定投资收益但只能部分收回投资的公益性投资项目如相对落后地区的公路建设等这种情况投资项目的投资资金一般多渠道筹措除了无偿的财政性资金以外还需要部分有偿的银行贷款等这两种情况的公益性投资项目严格地讲基本上属于财政支出功能不是政策性投融资范围但随着一些社会事业向产业化方向发展不少项目投资都要求逐步收回投资甚至有一定的投资回报因此象这类公益性的项目也可以包括在政策性投融资范围以内总的可以这样划分即如果项目所用资金没有收回的要求则属于政府拨款对象范围；如果项目资金需要回收的则属于政策性投融资范围竞争性项目一般通过市场机制完成投融资活动不是政策性投融资的重点但也不完全排除在外如高风险、高回报的高新科技产业项目重大技术改造项目等通过市场机制筹措项目投资所需资金比较困难需要政府通过政策性投融资予以支持而一般能获得市场平均利润的竞争性项目在市场机制作用下能够筹措投资所需资金不列入政策性投融资范围在实际运作过程中地方政策性金融机构服务对象的范围可以根据不同的经济发展阶段、不同地区经济发展水平的差异、以及具体情况条件不同而有所不同（二）地方政策性金融机构的组建1.地方政策性金融机构设立我们设想地方政策性金融机构只在省一级设立而且只设综合性的一家直属省政府在一定的时候也可以在市地一级设分支机构或办事处主要任务是按照国家有关政策为地方经济社会发展提供长期、稳定、低息的资金来源可以冠以发展银行或开发银行名称设立的途径可以选择一家现有的省级政策性投融资机构如省财务开发公司作依托进行改造组建也可以另起炉灶重新组建内部机构按照地方政策性投融资的重点如农业开发、基础设施、中小企业、高新技术产业、贫困山区和海岛开发等设立若干业务部门这种地方政策性金融机构与国家政策性金融机构以及在地方的分支机构在行政上互不隶属共同接受中央银行的监管在投融资运作上则可以相互补充、相互合作共同参与对政策性项目的投融资增强政府通过政策性投融资对经济发展的调控和调节能力2.地方政策性金融机构的资金来源资金来源是政策性金融机构建立和进行政策性融资的关键这里包括两个部分的资金来源一是建立政策性金融机构的资本金来源；二是政策性金融机构建立以后除了资本金以外通过融资机制运作能够提供政策性投融资使用的政策性资金来源我国的金融市场还不够发达规模有限作为地方政策性投融资机构要从金融市场上筹措足够的资金难度较大另一方面地方财政基本上是吃饭财政主要通过财政来筹措政策性投融资所需资金也不现实因此政策性投融资的资金来源应坚持多渠道、多方面筹措的方针（1）地方政策性金融机构的资本金来源一种方案是由地方财政一家出资在组建初期根据财力可能一次性注入一部分以后逐年充实可以考虑将财政预算用于基本建设的资金、预算内有偿用的资金、一部分预算外资金包括逐步收回的财政周转金作为其重要资金来源另一种方案是通过股份制的形式由省财政、现有主要省级政策性投资机构以及市地财政共同认股出资组建筹措资本金包括现有一些政策性投资机构这些年来投放出去尚未收回、质量较好的存量资产这种方案的优势一是可以扩大资本金规模增强地方政策性金融机构的实力二是可以通过资本纽带密切地方政策性投资机构与金融机构的关系有利于促进地方政策性投融资有机整体的形成（2）地方政策性金融机构存款资金来源除了资本金以外地方政策性金融机构还要组织大量的、长期稳定的、低成本的存款作为政策性投融资的资金来源这是地方政策性金融机构能否成功运作、作用发挥大小的关键从现实情况看如果通过政府一定的政策手段将地方政府及其部门能够调配但目前分散于各商业金融机构的政策性资金统一集中存放于地方政策性金融机构那么地方政策性金融机构的资金来源是相当可观的包括各种财政间歇资金、临时性调度资金、政府建立的各种建设基金（农业发展基金、水利基金、电力发展基金等等）、社会保险基金、住房基金、地方政府部门通过出借等形式有偿转让使用的资金、国家有关部门下拨的各种政策性资金这些由地方政府及其部门所有或使用管理的资金通过地方政策性金融机构融通使用一方面可最大限度地发挥这些政策性资金的政策性作用另一方面有利于统一管理改变目前不少政策性资金商业化运作的状况这两年国家通过清理整顿试图通过财政专户存储加强对这块政策性资金的管理但由于财政的功能及机构人员的局限从实际情况来看要真正管好难度很大更不要说如何真正用好它充分发挥它的政策性调控作用造成地方政府拥有的资金资源的闲置地方政策性金融机构资金来源的还有一个方面是社会资金政策性金融机构一般不直接吸收储蓄存款和企业存款但在政策性资金来源不足而且地方财政可以对贷款进行贴息的情况下直接吸收部分成本相对较高的社会资金用于政策性投融资是一条重要的渠道在政策条件允许的情况下地方政策性金融机构还可向地方商业金融机构如城市商业银行、合作银行、城乡信用社等发行金融债券这也是引导社会资金投向增强地方政策性金融机构调控实力的重要途径（三）地方政策性金融机构的主要职能地方政策性金融机构作为一种提供“准公共物品”的机构主要职能应是在资金上支持政府的政策要求具体表现在以下几个方面1.支持收益低的项目在经济发展的初期阶段基础设施通常收益较低即使经济发展进入一个相对发达的阶段也会存在一些商业利益较低但外部经济明显社会效益较高的项目这类项目只能有政策性金融机构来支持2.支持高风险科技投资对于高风险科技项目获得社会资金比较困难或资金成本较高通过政策性金融机构提供政策性贷款可以克服风险科技项目产业化的障碍促成更多科技成果向现实生产力转化加快发展高新技术产业3.支持企业家创业一般地创业者在开发新事业时期中小企业在发展初期都有信用度不高的问题获得商业性金融机构贷款难度和成本都较大需要政策性金融机构给予支持4.支持贷款期限长的项目对于投资建设期限和投资回收期较长投资规模较大的项目商业性金融机构通常会因各种原因贷款积极性不高或难以满足项目贷款规模的要求需要政策性金融机构利用在贷款期限、规模等方面的优势对期限长、规模大的投资项目提供资金支持5.为项目建设提供的稳定的资金来源商业性金融机构的金融活动通常受到其资金来源松紧程度的左右对于长期投资活动来说往往难以提供稳定的资金政策性金融机构则可以提供必要的稳定资金（四）地方政策性金融机构的资金运作按现行有关法规银行不能直接进行实业投资因此地方政策性金融机构的资金运作主要以提供政策性贷款为主这种贷款的政策性主要体现在贷款的利率相对同期商业银行要低一些这部分利差一是通过降低资金成本解决二是通过地方财政补贴解决根据地方政策性金融机构承担的主要任务贷款应以中长期固定资产投资贷款为主同时也可提供部分优惠短期流动资金贷款以满足不同的政策调控目标需要地方政策性金融机构发放贷款对象主要有三类一类是政策性投资机构一类是建设项目法人还有一类是企业其中前两类是发放的重点政策性投资机构除了运用自有资金进行政策性投资外在资金不足的情况下还可以向地方政策性金融机构审请政策性贷款贷款规模和用途可以根据政策性投资机构所投项目来定也可以由政策性投资机构统一运筹使用不规定具体的投放项目尤其是如果政策性投资机构是股份制的地方政策性金融机构的股东就允许按出资额大小确定一定的政策性贷款规模由政策性投资机构灵活掌握使用不需进行严格的审查批准建设项目法人贷款则根据项目建设的需要除了项目自身的资本金外可以向政策性金融机构申请政策性贷款以弥补建设资金的不足对企业的政策性贷款主要是一些需要政府支持的重点企业或困难企业的短期流动资金贷款或是由于自然灾害对企业造成重大损失通过发放政策性贷款对企业恢复生产减少损失进行支持政策性金融机构如何与计划及行业主管部门的衔接与协调是政策性资金运作的重要方面计划及行业主管部门作为地方政府管理经济的综合部门承担着对地区经济社会发展中进行中长期规划、产业政策制定、区域发展布局与经济综合协调和调节的重要职能因此它的意见和建议很大程度上也代表丁地方政府经济社会发展的意图和政策调控目标取向地方政策性金融机构要真正成为地方政府调控经济的政策工具必须与计划及行业主管部门建立一种职责分工明确、权力相互制衡、运作高效有序的分工协作关系总的是计划及行业主管部门确定地方政策性金融机构的资金投向主要以计划及行业主管部门提出的项目为主但政策性金融机构并不是完全的被动服从可以对计划及行业主管部门提出项目建议有权对计划及行业主管部门提出的项目决定是否提供政策性贷款但无权自主确定项目当然对一些规模较小、期限较短的政策性贷款政策性金融机构应该有权自己决定在研究具体操作方案时可以再作具体明确的规定地方政策性金融机构如何与财政部门建立起一种规范、稳定的支持关系是地方政策性金融机构有效地进行政策性投融资运作的重要保证财政部门是地方政府掌握地方财力、安排地方政府财政支出的重要职能部门地方政策性金融机构以地方政府作后盾主要也就是以地方政府的财政支持作后盾离开了财政的支持地方政策性金融机构的建立和运作都会有很大的困难地方财政对地方政策性金融机构支持的作用主要有以下几方面一是建立地方政策性金融机构的资本金主要由地方财政出资并根据财力可能逐步增加；二是为地方政策性金融机构筹措和提供政策性资金存款来源包括财政部门自身的各种财政资金和由财政部门进行专户存储管理各种政府性基金；三是对地方政策性金融机构的资金运作直接提供财政支持如对存贷利差进行财政补贴对一些重要项目提供财政担保等当然地方政策性金融机构在得到财政部门支持的同时也要接受财政部门的监督管理一些重大投融资项目要按照一定的程序得到财政部门的认可和批准（五）政策性金融机构的监督管理政策性金融机构与商业性金融机构有很大的不同商业性金融机构在市场机制作用下进行资产运作以安全性、流动性、效益性为原则开展业务主要通过担保、抵押等自我风险防范手段并接受中央银行的监管以提高资产的安全性政策性金融机构虽然不以盈利为目的但对资产的安全性要求和风险防范与商业性金融机构是一致的这是政策性金融机构生存和发展的基本前提条件如何做到既较好地履行政策性金融机构特殊的职能贯彻地方政府经济社会发展政策和意图注重社会效益同时又要防止出现大量的死帐坏帐保证资产的安全并努力保值增值这是地方政策性金融机构面临的最大困难这就要求建立一套区别于商业性金融机构的特殊的有效的风险防范机制即除了政策性金融机构自身对风险进行防范接受中央银行必要的监管以外还必须建立一个有效的监督管理体系对地方政策性金融机构监督管理应当由地方政府专门设立的管理委员会或小组承担委员会或小组负责人可由地方政府领导担任成员由地方政策性金融机构和计划、财政、审计等部门领导组成该委员会或小组的主要职责一是对地方政策性金融机构的资产质量进行及时的监控检查地方政策性金融机构是否有违规运作的情况政策性金融机构必须定期或不定期地向委员会或小组报告资产运作情况及风险程度；二是对一定规模以上的重大项目进行事前风险评估并决定是否同意融资以及融资的规模、期限、方式等；三是对一些已经形成的呆账或坏账研究提出财政支持或核销的办法、途径；四是考核评价地方政策性金融机构的经营业绩研究提出未来一个时期政策性金融机构投融资的重点在这过程中不能把政策性金融机构承担政策性项目所必须付出的代价和损失与政策性金融机构资产的安全对立起来既不能因为强调资产的安全而抛弃了政策性金融机构的本意又不能因为政策性金融机构的特殊职能而忽视资产的风险要在保证资产安全的条件下最大限度地发挥政策性金融机构的特殊作用三、加强地方政策性投融资的对策与建议建立以地方政策性金融机构为中心的完善的地方政策性投融资体系需要一个较长的过程在目前条件还不具备的情况下可以先对现行的地方政策性投融资体系进行改造、规范和完善这一方面是为今后建立地方政策性金融机构创造条件积累经验；另一方面可以尽可能克服一些现行政策性投融资存在的弊病更好地发挥现行地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用（一）充分发挥国家三大政策性银行及其分支机构为地方经济服务作用在目前情况下国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行是地方政策性投融资重要力量尤其是政策性银行贷款的主要资金来源虽然对这一块资金地方政府没有主动的调控权但政策性调控的目标以及资金的投向是与地方政府调控意图一致的地方政府应充分利用它为本地区经济社会发展服务一是要争取尽可能多地在地方设立分支机构目前除了中国进出口银行以外国家开发银行、中国农业发展银行在地方已设立分支机构但国家开发银行还主要只是在省一级设立机构这虽然与以前不在地方设立机构相比要有利得多但还要争取增设新的分支机构特别是在一些基础建设项目较多经济比较发达的市地；农业发展银行也要进一步完善县市一级机构理顺业务关系二是要千方百计增加政策性贷款来源除了国家政策明确的政策性贷款业务如粮食等重要农产品收购资金以外其他可以争取的政策性贷款要积极争取特别是国家开发银行的项目资金贷款在项目立项、贷款规模、资金安排等方面要争取国家有关部门和国家开发银行的支持争取更多的政策性贷款投向地方基础设施、基础产业项目投向老少边穷地区和海岛的经济开发（二）充分发挥现有地方政策性投资机构的作用地方综合性和各类专业性投资公司是前几年地方政府政策性投资的主体也是今后一个时期继续发挥作用的重点但由于这些投资机构普遍存在比较多的问题必须进行完善、规范、调整、改造以适应新的条件下地方政府赋予的政策性投资职责的要求1.健全地方政策性投资主体对现有的政策性投资机构的设置要根据地方政府在市场经济条件下政策性投资的需要进行调整加强少数综合性政策性投资机构的功能归并、撤销一些过于专业化、政策性投资业务不足的投资机构根据需要在一些新的政策性投资的领域设立若干新的地方政策性投资机构如教育产业投资公司把原来政府对教育特别是高等教育作为完全是一种公益事业进行财政无偿投资转向把教育作为政府重点扶持的产业进行政策性投资并引导社会资金投向教育产业再如高新技术产业风险投资公司虽然它不能替代市场化运作的风险投资机制但政府通过政策性投资机构对一些发展潜力大的高新技术企业进行政策性投资是地方政府扶持本地区高新技术产业发展的重要手段2.改造现有政策性投资机构首先要进一步明确政策性投资机构的政策性投资职能进而明确政策性投资机构的经营目标即主要是贯彻执行政府的政策意图不以盈利为目标改变目前政策性投资机构兼业化政策性目标不断趋于弱化而过于追求盈利目标并由此而带来的一系列弊病其次要改革政策性投资机构的企业制度转变经营机制目前一些政策性投资机构是全民所有自收自支的事业单位这与市场经济条件下政策性投资主体的要求不相适应要按照现代企业制度的要求依照公司法把这些政策性投资机构改造成为国有独资公司建立起既能较好履行政策性投资职责又能有效防范投资风险的经营机制3.增强政策性投资机构功能一是要盘活政策性投资机构的资产存量对一些不良资产该剥离的要剥离能够转让变现的要尽可能变现提高政策性投资机构的资产质量增强投资实力；二是对前些年作为政府政策性投资重点的一些领域或项目如基础原材料等由于现在情况已经发生很大变化应不再作为政策性投资的对象原来的投资要通过适当的途径逐步收回；三是投资方式要更多地采取控股、参股的形式以引导社会资金参与政策性投资对原来以借款等形式给一些政策性项目融资现在又难以收回的可以采取债权转股权的形式一方面减轻项目企业的负担另一方面有利于盘活资产收回投资；四是要更多地运用资本经营的方式促进资产保值增值增强投资机构进行政策性投资的功能和实力4.加强对政策性投资机构的监督管理由于政策性投资的主要目标是贯彻执行地方政府的政策意图投资项目不能完全自主选择确定而是很大程度上由政府有关部门提出因此首先要明确政策性投资机构与政府有关部门各自应承担的责任特别是对重大政策性投资项目决策前政策性投资机构与政府有关部门要共同对项目可行性进行全面的评估如果项目自身投资难以收回但考虑社会效益政府部门认为项目是必要的就应明确通过财政补贴或其他途径进行补偿；如果经过共同评估按照不以盈利为目的项目投资是可以收回的但在投资过程中由于种种原因使投资难以回收或项目没有发挥应有的作用政策性投资机构就应负相应的责任其次审计、财政等部门要加强对政策性投资机构资产质量、政策性项目投资的考核、审计、监督和检查及时发现问题及时研究处理办法尽可能提高政策性资金的使用效益提高政策性项目的成功率提高政策性投资机构的资产质量总的是不能因为项目的政策性资金、投资的性质和政策性项目决策过程的特殊性而使投资风险失去控制出现大量的死账、坏账（三）进一步拓宽政策性投融资的资金来源要充分发挥现有地方政策性投融资的作用很重要的一个方面是增加政策性资金来源增强政策性投资主体的资金实力除了运作用好现有的资金以外进一步拓展地方政策性投融资其他资金来源渠道1.预算内财政资金要努力扩大投入政策性投融资的规模随着计划、投资体制的改革财政的直接投资范围已大为缩小但财政的建设性和政策性功能仍发挥着不可替代的作用财政资金是地方政策性投融资体系有效运作的基本保证随着经济的发展地方财力的增强在保证经常性财政支出的条件下应逐步增加地方财政资金用于地方政策性投融资用于补充政策性投资机构的资本金或用于一些新的重大政策性投融资项目特别是“费改税”后政府性基金收入转人预算内收入的这部分资金主要仍应作为政策性投融资的资金来源2.依托政策性投资主体实现政府性专项基金的滚动增值作为税收体制改革的深化为进一步规范政府收入行为强化以税收方式参与国民收入分配和再分配的力度弱化规费收入的作用国家将实行“费改税”的改革除允许地方政府保留必要的规费收入外将适时开征一些新的税收同时为减轻企业负担各级政府都大力清理整顿各种收费在这种情况下增设新的政府性专项基金种类显然不太合适通过新的基金扩大政策性投融资资金来源可能性不大但通过有效运作和灵活经营增强现有政府性专项基金的实力仍大有可为通过投资开发、强化经营、加强管理以及利用间歇资金的周转使基金得到滚动增值从而增强政策性投融资的资金实力3.努力拓展地方政策性投融资新的资金来源千方百计地吸纳其他各种社会资金将其纳入政策性投融资运作的轨道是解决地方政策性投融资资金来源的重要途径之一现在可以考虑的一是沉淀的社会保险基金随着我国社会保险体系的初步建立与日臻完善各类社会保险项目统筹基金如养老保险基金、企业职工失业保险基金等资金规模已相当可观由于这些基金结余较多很大部分成为沉淀资金对这部分具有中长期性质的资金可以通过发行债券等形式将其吸纳进来作为政策性资金来源二是通过股权和债券形式筹集政策性资金通过组建股份公司并向社会公开发行股票和上市交易广泛吸收社会资金（四）不断完善地方政策性投融资的方式和手段在地方政策性金融机构没有建立以前可以通过财政贴息和组建担保机构的方式引导社会资金发挥政策性投融资的调控作用1.强化财政贴息在地方政策性投融资中的作用财政贴息是财政补贴的一种形式它与银行贷款结合在一起具有引导信贷资金投向、调整投资结构、扩大信贷投放的功能并且不会与商业银行的企业化方向相悖在财政投资总额难以有大幅度提高的情况下把一部分原来直接进行投资的财政资金改为用于贴息能够引导更多的资金按照政府的意图进行投资真正发挥财政资金的“四两拨千斤”作用特别是在目前社会资金包括商业银行资金相当充裕、而投资主体投资意愿不强政府需要扩大投资启动需要拉动经济增长的情况下增加财政贴息可以起到有效的作用政府可以选择一批基础设施项目和更新改造项目按银行贷款规模给予一定期限一定利率的补贴以调动投资主体和银行双方的积极性不仅可以扩大投资规模增加投资需求而且可以通过贴息项目的选择促进产业结构的调整和产业层次的提高因此财政贴息应成为现阶段地方政策性投融资的重要手段进一步强化在地方政策性投融资中的作用当前一是要扩大贴息规模根据地方财力可能尽可能增加财政贴息资金加大贴息的力度；二是要完善贴息的办法用好贴息资金真正发挥贴息的作用2.把组建担保机构提供贷款担保作为地方政策性投融资的重要手段目前经济发展中一个比较突出的问题是政府特别是地方政府如何扶持中小企业尤其是科技型或发展潜力大、迫切要求上规模、上水平的中小企业的发展而融资难是这类企业遇到的最大困难之一由于中小企业实力较弱很难有足够的抵押品找担保更难银行则认为给中小企业提供贷款风险太大因此地方政府通过组建为中小企业提供贷款担保服务的机构解决他们的融资难问题是支持和扶持中小企业发展的有效途径地方政府可以通过财政出一点资金引导中小企业以会员制的形式组建联合担保共同体为中小企业提供融资担保担保机构不以盈利为目的但可以收取一定的手续费这种担保机构以地方政府支持为后盾一方面可以吸引中小企业积极参与另一方面地方政府又可以对参会企业及为其提供的贷款担保进行选择体现地方政府政策支持的意图这样地方政府通过少量的财政资金就可以引导相当规模的社会资金实现支持中小企业发展的政策意图因此组建担保机构提供贷款担保是地方政府进行政策性投融资的重要方式和手段最新精品资料整理推荐，更新于二二年十二月二十七日2020年12月27日星期日11:10:02