绩效预算在中国的应用及发展(18页DOC).docx

最新资料推荐绩效预算在中国的应用及发展（Performance Budgeting in China）政务学院03行政管理 陈 纲 031321017【摘要】绩效预算发源于1949年胡佛委员会所提出来的“绩效预算”概念，经过几十年的发展和演变，很多国家对绩效预算都有过尝试。从1999年部门预算改革之后，我国的预算制度改革步伐很快，目前很多地方也进行了绩效预算的试点。本文从绩效预算的定义、要素和发展过程谈起，以中国G省F市S区的绩效预算改革试点为案例，对绩效预算在中国运用的优点、难点、现阶段存在问题以及发展方向等做了讨论。【关键词】绩效预算 绩效评价一、 概念与特点（1）绩效预算（Performance Budgeting，PBB）：“绩效预算”有广义与狭义的概念。狭义的绩效预算特指1949年胡佛委员会提出来的预算形式（Mikesell，1995），这种预算形式以衡量产出与单位成本为特征，变以往以投入为导向的预算形式为以产出为导向。广义的绩效预算指所有将结果与投入联系起来的预算形式（GAO，1997a），除了胡佛委员会提出的绩效预算外，还包括计划项目预算（PPBS），零基预算（ZBB）、目标管理（MBO）、80年代后的新绩效预算等预算形式（GAO，1997a）注 Researchers use the term performance budgeting in two contexts. It sometimes refers to the budget reform initiated by the Hoover Commission in the late 1940s（Mikesell， 1995）. The reform was designed to change traditional input-oriented budgeting into output-oriented budgeting by measuring output and unit cost of public service. A broader definition includes all budget reforms linking budget input and budget results （GAO， 1997a）. Besides the Hoover Commission's effort， this definition also includes Planning-Programming-Budgeting-System （PPBS）， Zero-Based Budgeting （ZBB）， Management by Objective （MBO）， and the performance budgeting initiative since the 1980s（GAO， 1997a） （XiaoHu Wang，1999） 。（2） 新绩效预算（New Performance Budgeting）：Mikesell（1995） 将90年代预算投入与结果相联系的绩效预算称为“新绩效预算”，以与1949年胡佛委员会提出绩效预算相区别注 Mikesell calls the current effort to build a link between budget input and budget results "new performance budgeting，" distinguishing it from the budget reform initiated by the Hoover Commission（XiaoHu Wang，1999）。新绩效预算的主要特征是“使命驱动（mission-driven）、结果定位（results-oriented）”（美国全国绩效评估委员会），有四个基本特征（马骏，2004）：强调运用战略计划来引导资金配置和进行总额控制；采取一种管理责任模式，将支出控制的重点从投入转向了产出或结果；各个部门及其管理者对结果的实现负责；重视预算透明与改进沟通。（3）绩效预算在中国（PBB in China）：中国的绩效预算接受了绩效预算与新绩效预算的一些特点，应用于中国的预算发展阶段。马国贤（2006）将绩效预算定义为“按绩效目标和成本计算的政府资金供给计划”，以“在预算表中列出绩效目标”、“支出项目以功能预算项目为依据”为特征，在年终决算的事后以绩效评价环节评价预算结果。由以上可以看出，中国绩效预算的特点是以产出、结果为指标来衡量资金支出的效率和效果，具有绩效预算与新绩效预算的某些特征，但由于中国预算的发展阶段所限，目前中国的绩效预算还只限于对资金支出的绩效评价和绩效管理方面，而在其他预算环节，绩效预算的特征还未体现。本文将对就绩效预算在中国的应用、存在问题以及发展前景予以讨论，本文所用的“绩效预算”概念以以上概念中的（3）为主。二、起源与发展1、 绩效预算的起源与发展历程绩效预算作为政府预算管理的一种方式，最早正式出现于1949年的美国。随后它在不同的时期不同的地区被诠释为不同的形态，项目预算、项目规划预算、产出预算、绩效预算等概念常常在文献上被交互使用，“存在引起混淆的倾向”（Diamond，2003）。从上个世纪九十年代开始被广泛应用于OECD的“新绩效预算”继承了效率导向的一系列预算改革的成果并有所发展，更加强调支出责任和“结果导向”。由于绩效预算在美国发源并以与美国的预算发展阶段相联系，下面以美国绩效预算历程中的几个关键性文件为标志来说明绩效预算发展的历程注 总结自 Meagan M. Jordan & Merl M. Hackbart. 1999.以及 吴金华，2003： （1）1949年，胡佛委员会（Hoover Commission），预算与会计报告。“我们建议联邦政府整个预算观念应当更新，采用以功能、活动和项目为基础的预算，即我们所设计的“绩效预算”。1949年胡佛委员会提出 “绩效预算”（performance budgeting），其关键特征是要在预算过程中描述每个政府组织运行的各种活动， 把总的支出分配到各种不同的活动上，并对政府部门的实际活动进行测量。它已经具备了当代新绩效预算的一些主要内容，但是这一改革很大程度上失败了。绩效测量等概念在当时还未被各政府部门对所接受注 “The success of these initiatives was limited as performance measures were hard to quantify，and implementation was cumbersome.”（Meagan M. Jordan & Merl M. Hackbart. 1999.）。（2）1993年，克林顿政府，政府绩效与结果法（GPRA）。新绩效预算标志性的变化是1993年出台的政府绩效与结果法（GPRA），以提高政府的公众责任，公共服务的质量以及国会的决策控制力注 The Government Performance and Results Act is intended to encourage the use of performance measurement by federal agencies and has as its goals the improvement of public accountability，service delivery，and congressional decision making.（同上），它要求所有政府部门都要提交五年策略发展计划、年度绩效计划和年度绩效报告；要求预算与管理办公室（the Office of Management and Budgets，OMB）负责提交关于整个政府部门的绩效计划，会计总署则提交关于实施情况的报告。在经过1994年到1996年的试点后，从1997年到1999年，GPRA进入全面推广阶段，会计总署的报告称它“在增进政府的公共责任和对结果负责方面迈进了一大步”注 This is part of a broader movement towards greater accountability in government and greater responsibility for results. （United States General Accounting Office，2002，P3）（GAO，2002）（3）2002年，OMB，项目评估比率工具（Program Assessment Rating Tool， PART）。OMB于2002年推出了项目评估比率工具（Program Assessment Rating Tool，PART），试图系统地、连续地、透明地评价支出项目，用于预算分析和决策。它努力地把GPRA规定的关于政府活动绩效与预算的复杂联系过程变为快速而简洁的程序，试图通过连续、客观地获取支出项目的绩效信息并用于预算决策。在2004年的美国联邦预算中，OMB选择20的支出项目进行PART评估，并计划在五年内实现对所有项目采用PART进行评估，PART使绩效与预算的联系真正地更紧密，更清晰，新绩效预算真正建立了。（4）2004年，普赖特（Todd Platt），项目评估与结果法案（PAR）。在2004年3月，美国国会又通过了普赖特（Todd Platt）提出的项目评估与结果法案（PAR），要求OMB每五年至少对所有政府项目进行一次评估，“评估其目的、设计、策略计划、管理、结果以及OMB首长认为合适的其它方面”。 一般认为PAR赋予了OMB更大的权限，可以单独对所有的政府部门进行绩效评价。这样，OMB更进一步拥有了削减部门预算额度，减少政府支出规模的法律武器。2、 绩效预算在中国的发展绩效预算在一些OECD国家的成功尤其是美国克林顿时代以其作为“重塑政府”的重要工具所取得的一系列显著进展，令不少国家对绩效预算产生了浓厚兴趣。目前已经有50多个国家不同程度的实施了绩效预算，取得了一定的效果。许多发展中国家也对绩效预算所能带给他们的传统预算模式的改革寄予了很高的期望。但是，绩效预算的发展历史是一个充满着希望与失望的历程注 “The history of performance budgeting is one of high hopes and disappointing achievement.” （Peter N. Dean， 1986），在很多国家绩效预算并不能充分地发挥它的优势。近年来，我国的理论界和实践者都对绩效预算产生了浓厚的兴趣，不少地方都开展了绩效预算的试点。财政部也在2006年的工作重点中强调，今年要积极推进绩效考评等工作，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式。但是，引入并完善绩效预算需要一定的制度与技术条件（IMF，2003）。1999年以来，虽然我国部门预算改革已经取得了很大进展，各地都在逐步探索中建立了政府采购制度，这为绩效预算的推行创造了良好的条件。但是绩效考核的缺乏，大大限制了部门预算功能的发挥。由于绩效预算是一个全方位的复杂的预算系统，我国在预算改革刚刚起步的时候不可能马上建立我国的绩效预算系统（刘燕凌，2005）。目前在浙江省、广东省等地开展的绩效预算试点主要在形成绩效评价体系以及建立预算约束机制等方面做出努力。二、 要素与过程（一）要素：1、 绩效评价体系绩效预算的核心绩效评价体系的建立是实行绩效预算的关键。由于绩效预算的理念在于以效果决定投入，因此对产出与结果的衡量显得十分重要。一个有效的绩效评价体系不仅能向公共服务的提供者揭示公众的满意程度和公共预期目标的实现程度， 而且也能指明公共支出决策的改进范围和应采取的行动。并为不断完善财政管理政策提供可持续稳定科学的依据。（祝小宁、华燕玲，2005）为了使结果的衡量具有可信度，绩效评价体系的建立要求设立一整套科学、合理的衡量公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。在衡量财政支出的绩效时，既要考虑支出的经济效益和社会效益，也要考虑支出的短期效益和长期效益、直接效益和间接效益。为此，必须建立定量与定性相结合、统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价体系，并以大量的有效样本为基础，测算出评价指标的标准样本，采用科学的计量方法，对绩效预算结果进行衡量和评价。绩效评价体系的建立是绩效预算改革的基础性工作，也是预算制度未成熟的国家发展绩效预算的最大障碍，因此我国目前开展的绩效预算试点都是以政府绩效评价体系的建立为重点，在政府的资金管理中引入绩效管理的理念。2、 财政部门绩效预算的实施者绩效预算给予政府部门充分的自主权和灵活性，各个部门在使用预算资金时，只受到总额控制，除此之外，绩效预算本身没有其他的过程控制，这对财政部门的预算监督机制提出了更高的挑战，政府预算部门必须建立良好的部门间沟通机制，了解部门项目执行的目标，并以专业性的指标对项目执行的效果予以衡量。因此在西方绩效预算的实践中非常重视对财政部门有关人员的培训，以及来自信息技术上的支持，建设适应结果衡量和部门间沟通的财政预算体制（杨松，2004）。3、 政府和立法部门来自决策者的支持（孔志峰，2005）实施“结果导向”的绩效预算的最终目的是使得资金的使用符合公共利益的要求，这与公共服务的提供者和公共利益的代表者政府部门的公共责任（accountability）是一致的。这也说明了为何绩效预算在理念上更符合政府受托责任的要求。在整个的预算过程中，政府部门与议会的参与是很重要的一部分，对于绩效预算同样如此。我们从西方的绩效预算实践中可以发现，决策者的支持以及立法层面的保障是绩效预算改革能否顺利进行的一个前提条件。20世纪90年代兴起的这一轮绩效预算改革无一不是由各国的中央政府发起的（杨松，2004）。比如联邦制国家的美国于1993年颁布实施了1993政府预算与结果法案（GPRA），规定各级政府对政府的行政绩效进行评估；英国在工党1997年上台后，在中央和地方政府两个层次推出了以提高政府绩效为目标的财政预算改革。4、 民众绩效预算的参与者民众是政府部门的服务对象，是公共资金的来源（公民纳税），也是绩效预算的最终目的。在强调“结果”的新绩效预算中，民众的满意度指标受到了很高的重视。这是因为，对于政府部门是否实现了预算结果，最权威的评价者是公民（政府公共服务的消费者）（马骏，2004）。在西方的绩效预算实践中，在制度的设计和行政过程方面始终保持着透明度，改进会计记录方式，通过各种方式与民众进行接触、沟通和咨询，从而使其参与绩效的衡量过程以及决策的制定过程（杨松，2004）。民众的参与除了个人的参与外，还包括通过议会、社会中介结构以及民选官员等方式。（二）过程：从各国绩效预算的实践看，其主要的工作内容包括四个部分：一是计划编制。职能部门根据所要达到目标编制中长期战略计划和年度计划。二是预算编制。根据职能部门的目标和计划分配资金，编制中长期预算和年度预算。三是绩效评价。由财政部门或专门的绩效评价机构对预算执行的最终成果进行评价。四是预算调整，即根据绩效调整预算。（姚少波，2005）在中国的政府绩效管理中，绩效预算通常有三个环节：（马国贤，2006，P150）绩效目标设定。给每个支出项目设定若干绩效目标指标，并评价指标的合理性，为确定项目拨款额以及事后评价提供依据。绩效拨款。根据确定的绩效目标和成本，计算预定拨款额度，将实施环节委托有关行政部门。绩效评价。评价绩效目标达成情况，为结算提供依据，分析单位未达到目标指标的原因，提出意见和建议。将评价结果上报人大、政府，并在一定的范围内公布。三、绩效预算的优点（一）绩效预算的优点引入绩效预算将预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在指标确定的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线；同时，绩效预算把市场经济的一些基本理念融入公共预算改革之中，有效降低了政府提供公共产品的成本，提高了公共支出的“货币价值”，使政府行为更符合市场经济的要求。（马骏）总的来说，新绩效预算具有四大优点：（马骏，2004；余小平、孔志峰，2004）绩效预算将预算决策的重点从投入转向了产出和结果，从而将效率绩效引入了公共预算。绩效预算强调的是产出和结果绩效，放弃了对预算拨款进行过程的控制，而是直接要求支出机构确保实现某种社会所希望的预算结果，否则将承担管理上的责任。实现了预算改革从“手段”到“目的”的转移；绩效预算旨在改变支出机构的支出动机。在绩效预算的资源配置过程中，预算机构与支出机构签订绩效合同，将支出机构的预算要求与政府目标相联系，支出机构在使用了预算经费后必须实现该结果，否则就要承担管理责任。在这种模式下，支出机构将调整自己的行为方式，合理运用预算资金。绩效预算更好地调动了各部门的积极性。绩效预算放弃了严格的“外部控制”，把预算的执行权还给部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，支出部门可以自行调整实现业绩的方式，甚至将一定比例的预算结余转到下一个预算年度。因此，绩效预算鼓励支出部门进行创新和节约。绩效预算以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，支出机构的预算效果是根据它所要完成的职能，由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价，改变了各级官员盲目追求“业绩”的做法，这将有利于强化财政监督，提高政府的管理水平。（二）绩效预算对中国预算体制的启发一个国家对预算模式的选择受到自己所处的预算发展阶段的限制。处于不同预算发展阶段的国家所具有的预算管理基础条件是不同的（马骏，2004）。中国的预算改革已经进行了6年，虽然取得了很大的成效，但整个预算体制还没有摆脱“前预算时代”的很多特征（同上），因此，在中国实行的绩效预算并不能发挥上述的所有优点。但是，绩效预算的优点对中国的预算改革具有非常大的启发性，绩效预算不仅是预算模式上的改革，更是政府管理理念上的改革。总的来说，绩效预算能从以下几个方面有利于中国的预算改革：（张维平，2005；伍丽，2003；余小平、孔志峰，2004）预算公开化绩效预算强调将预算过程简单化、透明化，使公众与公众的代表能参与到预算的过程，将决策的权力真正还予民众。这对我国目前预算与决策相脱离、预算过程与结构都未对公众公开、人大对预算的参与有限等现状可以有所启发。我国的预算改革应该充分发挥人民代表大会的预算参与程度，让人大能充分发挥其代表公众的功能，对政府部门的行政绩效予以评价以进行进一步的决策。同时充分保障公众的知情权，实现政务公开与预算透明化，发展组织民众对政府绩效进行评议的方法，使利益相关者能参与预算的过程。成本理念与产出、效果相联系绩效预算强调将投入与产出、结果相联系，考虑财政投入的效率与效果。这对我国传统的预算注重投入，财政部门的大部分时间都花在处理政府各部门的支出需求，缺乏对于资金配置与政策成本的跟踪，导致行政的浪费严重等问题将有所启发。我国的预算改革应该同时注重产出与结果，控制行政支出的成本，将有限的资源用在民众最需要的地方，让社会公众从资金的运用中受益。正确的激励机制传统预算不考虑绩效，常常是哪里问题比较严重，就增加预算拨款，这种作法隐藏着一个悖论：它不是在奖励成果，而是在奖励失败。这也是我国传统预算模式存在的问题，在这种机制下，政府各部门都在扩大自己的困难，谁都不愿意少花钱而把事情办好。实行绩效预算能将各部门的预算预期工作绩效联系起来，建立了正确的激励机制，将预算拨款与绩效挂钩，使那些无所事事的官僚机构和人员暴露出来（余小平、孔志峰，2004）。这将有利于目前我国对政府机构的精简改革，以及在改革政府的管理方式过程中削减掉一些已经不能带来社会效果的支出项目。五、来自S区的调研报告绩效预算的优点以及对中国预算改革的启发，引起中国预算理论界与实践者的注意。从2005年开始，G省F市S区在全区范围内开始推行绩效预算的试点，本文以下将对S区开展绩效预算试点的背景、发展过程、目前开展情况、所遇问题以及得到的启示等予以介绍和讨论。（一） 背景S区是位于G省F市下属的一个区级行政单位，面积约870平方公里，常住人口约50万人，2005年地方可支配财力约10亿元。S区政府下属116个预算单位，S区财政局是区政府的预算编制和执行部门。S区自2001年开始实施部门预算改革，经过5年的改革，政府部门预算管理体制呈现出以下特点（S区财政局，2006.6）：1、采取综合预算，将单位所有的收支都涵盖在一本预算内；2、告别“基数加增长”的资金分配方法，全面推行“零基预算”；3、编审程序规范化，编制方法科学化，追加预算制度化；公开财政可支配财力、公开预算编审程序、公开项目资金安排会议的内容，并邀请部分单位参与讨论；4、主动接受人大、审计部门对整个编审过程的监督，达到以“公开”来促进“公平”、“公正”的目的。随着部门预算改革的深入，政府的预算约束力明显增强，为进一步深化政府预算管理体制的改革，创造了良好的条件。为了进一步增强资金的使用效率，增加财政投入的经济效益和社会效益，发展地方经济和社会。S区从2006年开始实行绩效预算试点。除了部门预算改革的良好条件外，S区推行绩效预算还具有以下的基础：1、2004年，单位编制预算融入了绩效理念。从2004年起，在设计给预算单位填报的专项申报表中，就融入绩效内容。要求单位在项目申报时，除阐述本部门、本单位的年度发展计划和工作任务外，还要求填报开展项目活动所要达到怎样的效果和目的。2、2005年，财政支出项目开展自我效益评价工作。2005年对区直部门预算单位，凡50万元以上或跨年度的项目开展自我评价工作。2005年底，财政联合审计、监察、人事部门制定了财政支出绩效评价试行方案及绩效评价指标体系。（二）发展过程S区将绩效预算定义为：“绩效预算”是以部门的职能和活动为重要内容，从战略计划和年度计划开始，把绩效计划制定、绩效计划测评贯穿于财政年度预算程序之中的一种预算方法。其主要特征表现在：把绩效信息融入预算实行决策、预算执行、预算监督过程和预算编制结构当中，明确预算资金分配要以绩效为导向，关注预算产出。其目的是节约支出，提高资金配置效益。（S区财政局，信息简报）2005年5月，S区财政局提出：要从根本上解决资金效率的问题，必须“将资金使用的事后评价工作，前置到预算编制环节中进行，创新工作模式，将“绩效管理”的理念融入预算编制当中，对部分项目资金试编绩效预算。”经过了一年的调研准备，2006年初，S区对三个预算单位（科技局、环保局、民政局）的18个项目资金试编了绩效预算。其基本原则是：将绩效预算的理念融入到“二上二下”的部门预算过程之中，以提高资金效益和效率为核心，完善财政支出管理。（S区绩效管理试行办法）S区绩效预算试点的发展思路是：从可操作性强、关注度高、项目的评价指标和实现效果较为明显的专项项目开始施行绩效预算，每年增加项目，逐步从以支出项目为基础的绩效预算走向以部门为基础的绩效预算。S区财政局绩效预算的管理方式是：事前与部门相互沟通，根据部门提供的可行性报告可行性报告：在事前绩效评价中，财政局要求部门就项目开展的效益、所需资金、计划进度以及将要达成的目标等进行论证，所提交的报告。一个项目一份可行性报告。财政局所下达的绩效目标以部门所提交可行性报告为基础。注1对申请项目进行论证，下达资金额度和项目绩效目标，事中对资金的使用和项目的开展情况进行跟踪，事后形成绩效报告，提交人大和政府。S区绩效预算试点项目的基本预算过程如下图所示：图注：本图为本文作者在S区财政局实习期间根据S区财政局绩效预算资金审批办法所做，本文引用时对具体的资金审批过程简化处理。（三）现阶段进展情况经过一年来的改革实施，S区的绩效预算试点的18个预算项目已经进入事中评价阶段，目前评价其试点成功与否仍为时过早，笔者试图通过对这18个项目在实施绩效预算过程中遇到的难题以及S区财政局所采取的措施的分析，得到一些绩效预算在中国开展的前景方面的启示。1、试点项目的开展情况：S区经调研选定的绩效预算试点18个项目中，有民政局福利基金项目8个，科技局科技基金项目4个，环保局环保资金项目4个。涉及资金近800万元。目前18个项目的财政拨款已经基本下拨，项目进度基本能按年初所提交的计划进行，从项目的具体实施情况中可以得出以下的统计注项目的进展情况统计查阅自2006年7月15日-2006年8月12日的财政局工作底稿以及截至2006年7月31日的财政资金使用情况。：从资金的计划进度方面发现：有2个项目未能按年初计划进度进行，其中1个由于国家下达其他任务致使项目进度推迟，1个由于土地证的问题导致建设问题推迟开展，相关部门都表示将加快进度，争取在年底按计划完成；有2个项目由于资金不足无法完成年初的计划，部门决定减少工作量。从下达给部门的指标变更情况发现：除了由于减少工作量所导致的指标修改外，还有2个项目在事中评价的时候对之前下达的指标进行了较大修改，都是因为财政部门对项目开展的具体情况不了解，导致下达指标与实际情况有所出入。项目指标的修改以部门的意见为主。从资金的使用与追加情况看：有1个项目上半年支出已经超支，正在申请追加，超支原因是因为部门要完成上级下达的任务所需费用甚多，财政的拨款不足；有1个项目根据上级的指示，已经追加资金。从项目经费的使用情况看：有4个项目经费在使用过程中对之前所定的使用途径作了修改，没有做到专款专用，其中有2个是因为要完成财政没有拨款的项目，只能从拨了款的项目中使用资金，有2个因为“客观原因”改变了之前的建设计划。从部门所提交的可行性报告来看：在事前提交的可行性报告中能详细将项目开展的实际情况以及将要达到的目标表述清楚，且符合实际情况的约有9个（其中环保局4个，民政局5个），可行性报告未能达到要求的原因大都是因为部门对绩效预算的具体操作要求缺乏了解。2、难题及应对措施指标体系的设计指标体系的设计是绩效预算的核心内容，也是绩效预算成功与否的关键。从S区的绩效预算改革试点过程来看，指标体系的设计也是改革中遇到的难题。一方面是因为缺少部门间的信息共享和沟通机制，致使财政局对项目开展的具体信息所知较少，仅依赖于部门所提供的“可行性报告”和相关资料，而“可行性报告”的详略以及相关资料的提交都取决于支出部门的意愿，使得财政部门与支出部门存在着信息不对称，难以设计完整的指标体系对项目的进展进行评价；另一方面由于财政部门的人力和知识上的“制约”（S区财政局，2006.6），在指标体系设计方面缺少经验，难以做到运用专业、合理、完整的指标体系区评价项目。S区财政部门对此难题所采取的措施是：在项目的实施过程中尽量与部门进行沟通，缩小信息不对称，同时聘请预算专家，建立专家库，指导绩效预算指标体系的设计。部门间的沟通绩效预算依赖于各个预算单位与预算执行部门的相互协作，部门间的沟通贯穿了绩效预算的整个过程。在S区所开展的绩效预算中，部门间沟通问题导致了绩效目标的多次修改以及资金和项目的变更。部门间沟通问题包括支出部门对绩效预算概念的不理解、部门之间的信息不能及时共享等。S区财政部门对此难题所采取的措施是：在试点的第一年以争取支出部门的合作和配合为主，在指标体系的设计方面尽量听取部门的意见。政策性的干预绩效预算的理念是按照资金支出的绩效的安排资金，但在S区的绩效预算实践中，预算的安排常常受到来自上级政府政策性支出的干预，无法按照资金的绩效安排支出。S区财政部门对此难题所采取的措施是：以上级的政策指示为主，在对政策的执行中注入绩效管理的理念。结果的应用绩效预算的作用在于把评价结果应用于下一年度的预算编制，制定相应的政策，采取一定的奖惩措施，改善资金的配置，提高资金的使用效率。但在中国的公务员制度下，难以通过绩效考核问责单位的负责人，也无法采用“断经费”等极端措施。同时由于绩效评价的可信度问题，无法完全将结果运用到下一年度的预算编制中。S区财政部门对绩效评价结果的应用是：将绩效评价的结果上报政府、人大，并通知相关部门，在一定的范围内公开，作为下一年度部门预算的参考。3、做得好的地方财政部门的努力、政府的支持与部门的配合 S区作为区一级政府，需要兼顾的政治问题相对不复杂，经济规模不大，政府机构数量不多，具备进行预算改革的优势。由于改革的阻力不大，政府与相关部门对绩效预算改革都很支持，S区财政局也尽力弥补自身的不足，在完善指标体系的设计和增强部门间沟通方面不断做出努力。这是绩效预算进一步开展的动力所在。制定了配套的政策制度和规范的流程设计 为配合绩效预算改革的进行，S区制定了财政支出绩效评价试行方案、项目绩效预算管理试行办法、绩效预算支出项目资金审批管理办法等，通过明确的流程设计对绩效预算的过程进行控制。同时及时更新单位的文件资料库、项目库，统一使用财政工作底稿，追踪项目的进程等。这为绩效预算的进一步开展打下了良好的基础。民众的参与“顾客满意度”是以结果为导向的新绩效预算十分重视的指标，民众对政府实施政策的反映如何，是绩效预算的目的所在。S区在推行绩效预算过程中十分重视民众的参与，在对项目实施进行评价的时候都尽量以实地调查的形式了解公众对政府政策实施效果的评价。这是十分难能可贵的地方。4、总结综上所述，尽管目前S区的绩效预算试点存在着不少的难题等待解决，但笔者对S区开展绩效预算的前景充满信心，其一是因为S区绩效预算改革的发展思路是符合当前中国的现实国情和预算发展阶段的；其二是因为S区目前为绩效预算试点期间所做的事情为绩效预算的进一步开展奠定了良好的基础；其三是因为S区具有适合绩效预算发展的良好的社会环境、政治环境和经济环境，改革阻力小、民众参与热情大，且有来自决策者的支持。六、绩效预算在中国的发展前景按照S区绩效预算的发展思路，在部门预算的基础上融入绩效概念，在进一步规范部门预算过程以及使预算过程透明化、民主化的基础上提高资金使用的效率，从支出项目的绩效预算开始，逐步将绩效预算推向以部门为基础的绩效预算，比较符合中国的国情和预算发展阶段，也应该是中国的绩效预算未来发展的前景。注“在现有部门预算的基础上，局部结合绩效预算的精神，实行“项目绩效预算”，先试点后推开，最后再全方位推行“部门绩效预算”，逐步构建“过程”与“结果”相结合、效果与效率相结合的预算编制模式。也就是说，分三步走。”-（张维平，2005） 作为中国预算改革的远期目标，绩效预算在中国的实现需要一些必要条件，这些条件与国家的预算发展阶段直接相关。在预算改革的过程中，中国可以逐步为以后实施绩效预算打下基础，“逐步清除那些阻碍新绩效预算实施的体制性因素”（马骏，2004）现阶段可以从以下几个方面进行努力：1、完善绩效评价指标体系。绩效评价是绩效预算的基础，绩效评价的指标体系是绩效预算的核心。我国现阶段应该将逐步绩效评价纳入对项目的审计和对部门及干部的考核之中，逐步建立起科学、完整、合理的绩效评价体系，一方面有利于现阶段对资金的追踪、控制以及提高资金的使用效率，另一方面也为将来开展绩效预算打下基础。2、加强部门间的沟通和信息共享预算的主体是政府，涉及多个部门的协作，绩效预算必须建立在部门之间良好沟通和相互合作的基础上。现阶段我国各政府部门之间存在着各自为政的情况，财政部门与业务部门之间存在着信息不对称。政府应该在增强部门间沟通方面从政策法规和技术支持上做出努力，逐步建立信息共享和部门数据库，增强部门间的相互沟通和合作，消除财政部门与业务部门之间的信息不对称。3、整合预算与政策过程绩效预算的作用在于将预算评价结果运用到政策制定过程中，但中国现阶段存在着政策制定体制碎片化、预算体制碎片化等的问题，预算过程与政策过程相脱离，政策制定在预算编制过程之外。（马骏，2005）我国必须逐步整合预算与政策过程，发挥立法机关人大的预算监督作用，这将有利于提高资金的使用效率，也使得预算资金的安排符合政策的需求。4、民众的参与与预算民主化民主化、公开化与使公众满意是绩效预算的理念。向公众公开预算过程，提高预算的公众参与性，将有利于资金的使用更具社会效益，但我国目前的预算过程仍处于保密级别，公众未能参与预算过程。进一步提高预算的公众参与度，将有利于我国的民主化建设，使资金的使用符合社会公众的需求。【参考文献】XiaoHu Wang. 1999. Conditions to implement outcome-oriented performance budgeting： Some empiric evidence. Journal of Public Budgeting，Accounting & Financial Management； Winter 1999； 11， 4马骏：新绩效预算，载中央财经大学学报，2004年第8期马国贤：政府绩效管理，上海：复旦大学出版社，2005年10月Meagan M. Jordan & Merl M. Hackbart. 1999. Performance Budgeting and Performance Funding in the States： A Status Assessment. Public Budgeting & Finance； spring 1999吴金华：美国绩效预算的演变，载广东财政，2003 NO.9United States General Accounting Office（GAO）. 2002. Performance Budgeting： Opportunities and Challenges. GAO-02-1106TPeter N. Dean. 1986， Assessing the performance budgeting experiment in four developing counties. Financial Accountability & Management， 2（1）， Spring 1986；0267-4424Diamond.J. 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