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诠解美国反倾销问题进展探讨 论文关键词:国际贸易反倾销机制市场策略 论文摘要:通过研究美国自20世纪90年代中期以来采取反倾销措施针对的国家由过去的工业化发达国家向新兴市场经济体转移这一过程，发现美国反倾销申请提起的数量所呈现的变化，其原因在于世界经济环境的结构性改变和美国经济周期循环;从美国最近贸易法的立法和反倾销案的实践看，其反倾销机制的发展日益完善与成熟，将成为美国推行贸易保护主义的强有力工具和美国产业国际竞争时频繁使用的策略。 美国作为当今世界头号经济体，在长期的国际贸易中发展出一套成熟复杂的反倾销机制，为美国推行贸易保护主义服务，成为美国产业在面临国际竞争时寻求救济的有效平台。 1美国反倾销措施的新发展与原因 美国在国际贸易中采取反倾销措施的实践历史最早可以追溯到1916年，但其频繁和大规模地使用反倾销措施是在20世纪60年代到80年代。美国采取反倾销措施主要是针对经济发展后来居上的欧洲与日本等工业化发达国家，涉及的产品和部门广泛。一般认为采取反倾销调查背后是与美国存在密切的经贸关系，而贸易收支不平衡是直接的导火索，经济发展不平衡是摩擦的根源，各国经济结构与贸易发展的特殊性、商品国际竞争力的差异性也是重要原因。 但是，自20世纪90年代中期以来，美国采取反倾销措施的目标国有了相当大的变化。日本虽仍是美国主要的反倾销调查目标国之一，但在1995-2021年间，中国已经取代日本成为美国提起反倾销调查案件数量最多的国家(见图1)。这与中美经贸关系的日益密切和中国经济的快速发展是相关的。同时，新兴市场经济体如印度、巴西等国也逐渐成为美国提起反倾销调查主要的目标国，这不仅反映了新兴市场经济体日益加人到国际竞争中来，也动态反映了国际经济发展不平衡 和全球经济结构变迁。1995-2021年间，美国反倾销措施的新变化，还体现在提起反倾销调查案件数量的变化上，如图2所示。 从图2可以看出，自1995年以来，美国政府提起反倾销调查案件的数量逐年递增，到2021年达到创纪录的75件，随后大幅回落，过去10年反倾销案件平均数量为33件，而在2021年仅有8件反倾销案提出。而美国政府实施认定反倾销措施的案件的数量同比呈现出相同的规律。最近3 年，实施认定反倾销措施的案件数量分别是2021年18件、2021年5件和2021年3件，下降幅度较大。根据wto秘书处公布的报告数据，全球wto会员国提出新的反倾销调查与认定并实施反倾销措施案件数量，虽有微幅消长的现象，但平均数量较过去都呈现减少趋势。全球反倾销措施使用频率在近年也有较大下降，美国的反倾销案件数量的变化也反映了这种趋势。 从上述的描述看，美国在使用反倾销调查和认定实施反倾销措施在最近几年有相当变化，探究这些变化背后的原因，相当复杂。但是，如下几种因素是影响这种趋势的主要动力。 (1)美国在近两年来使用反倾销措施下降现象的背景是美国经济已从2021年的经济大萧条逐渐复苏。经济发展是一个循环的过程，有繁荣景气，也有经济发展停滞期或衰退期，当后者来临时，各国产业为了固守现有的市场，不可避免地会以各种手段，包括采取贸易救济的措施，来确保其在市场上的占有率。根据美国的反倾销法律，反倾销案件的提出必须以国内产业受到实质损害或有受到实质损害的威胁为成立要件，在经济景气度提升的情祝下，产业受到损害的事实较难以成立。2021年后美国经济景气周期与反倾销案件提起数呈现高度相关性，如图3所示。 (2)制造商或出口商经营策略发生改变。全球经济的复苏与许多新兴经济体的日渐活跃，使得更多的厂商寻求进人规模不断扩大的新兴市场，如中国、印度等，开拓其产品的销售市场与渠道。与之伴随的新兴市场经济体之间提起的反倾销调查数量剧增就是这一趋势的明证。发展中国家的制造商，把美国视为其产品主要出口市场的意愿不再像以往那么强烈，一方面受包含运费在内的成本因素的影响，另一方面中国、印度等新兴经济体国内需求也大幅增加。因此发展中国家的制造商出口美国的机会也降低，而这些国家通常也是过去美国提起反倾销调查的主要目标国，在这种国际贸易趋势下，销售到美国的产品减少，相应减少了被美国政府提起调查的机会。 (3)贸易全球化影响降低了反倾销措施的使用几率。跨国投资使各国经济联系日益紧密，一项产品的制造、加工、装配等环节可能在不同国家进行，而根据美国法律规定反倾销调查的开始必须以申请人具有足够国内产业代表性时才能立案。在界定所谓“国内产业”的范围时，因全球化制造过程分工过细，而使最终产品制成品所占“国内产业”比例的评估与计算上在反倾销案立案时产生诸多问题。根据wto协定，从事同类产品、或是与涉案厂商有关系的厂商，必须得被排除在认定“国内产业”的范围之外。以中国木制家具反倾销一案为例，该反倾销案申请最后虽然展开调查，但是美国国内厂商申请人，在为取得足够的国内产业代表性以提出本案反倾销申请时，就曾遭遇到很大的困难，因为事实上美国现在很多家具都在中国制造，所以美国家具制造商可能大多在中国有投资等关联产业，或中国出口商与美国进口商有投资关系等。 综合来看，美国反倾销措施使用的减少，并不一定表明美国放弃了利用反倾销措施来保护本国产业这一手段。这种变化，很大程度上主要是两方面情况的反映:一方面是整个全球经济大环境的结构性改变;另一方面，也是美国经济景气循环的表现，美国经济自2021年走出低谷后在地产繁荣的基础上的强劲增长是与这一趋势相映证的。 2美国贸易法反倾销相关条款的新进展 长期以来，美国的立法者一般都认为反倾销措施是打击不公平贸易的合法手段。作为1930年关税法构成部分的1921年反倾销法是当今美国反倾销法的基础。之后美国的反倾销立法经历了相当多的修正，在1979年贸易协定法、1984年贸易与关税法、1988年综合贸易与竞争法中都有反映。其修正背后的主要脉络是使美国的公司更容易地提起反倾销调查申请，也使美国政府更方便地限制外国产品在美国倾销。美国反倾销主管机关在执行过程中，其过于积极的手段常常有违美国在wto下的义务。无论是wto还是北美自由贸易区(nAFtA)都作出过美国行政措施违反其条约或协定义务的裁定，但就美国国会而言，似乎认为这些国际司法机构的裁定只是代表外国厂商的利益以达到弱化美国反倾销法律的效果。 最近几年美国贸易法相关条款的新进展仍然反映了这个脉络。2021年10月美国国会通过了伯德修正案(ByrdAmendment)。根据伯德修正案，“美国海关应将上年度依据反倾销令、反补贴令或根据1921年反倾销法作出的裁决而向外国公司征收的反倾销和反补贴税款存人一个特别账户，并以年度为基础按比例直接分配给提起和支持反倾销和反补贴诉讼而利益受损的美国公司，而不再是美国财政部，以弥补其合理费用，并作为对持续倾销与补贴效果的抵消”。由于伯德修正案提供的补助对象，只针对支持倾销/补助申请的国内生产者，对生产同类产品的国内生产者而言，这种利益刺激不仅促使他们提出申请，更重要的是使他们支持反倾销的调查，导致更多申请的发生。该法案的效应是美国在2021年提出的反倾销调查数量创了历史纪录。 在wto2021年宣布该法案违反wto协定之后，美国一直到两年后才开始采取行动。美国参议院于2021年12月21日以51票对50票的微弱优势，通过了废除伯德修正案的决议，美国国会虽废除该法案，但废除的决议中还包括一项带有妥协性质的条款，即法案废除将推迟至2021年10月始生效。 引人注目的是伯德修正案废除后，2021年1月众议员pHil提出一贸易法修正案Hr708,该法案在反倾销的法律上有几个重大改变: (1)该法案修改了1930年关税法中美国国际贸易委员会(itc)在反倾销和反补贴认定过程中必须考虑的因素，进一步降低反倾销调查申请得以立案之利害关系人最低举证责任标准。在现行规范下，倾销必须确实给国内同类产品生产者造成实质损害，itc才能作出肯定的最终认定。美国法院曾经作出判决:要求itc作出这样的认定时，必须存在以该实质损害可归因于该低价涉案产品为要件，如果仅是进口涉案产品低于公平价格与国内产业受到损害两项事实并存时，并不必然意味两者之间存在因果关系。换言之，实质损害与低于公平价格产品之间的因果关系，是构成倾销认定的要件。基于此，分析低于公平价格进口产品对国内产业的影响，必然是反倾销调查中必须进行的要素。然而，pHil提出的Hr708修正案将对成立该因果关系的要件产生重大改变，如同法案中一段文字所言:委员会不需对进口涉案产品与其所涉之其他经济因素重要性进行认定。这段文字不仅降低反倾销调查的审查标准，致使低于公平价格进口产品“暂时性”造成国内产业的损害亦可能在该标准下构成具有因果关系之认定;同时，它也改变了1974年贸易法中认定进口物品是否损害美国国内生产者的审查标准，仅需表明进口产品引致了严重损害或有引致严重损害的威胁，而删掉了目前法律要求的进口产品必须是损害的重要原因的条件。 (2)Hr708扩大了反倾销调查的对象，增加了所谓“下游倾销”的类型。即如果作为某种进口商品构成的零部件存在倾销，而美国为该进口商品生产零部件的产业受到实质损害或有实质损害的威胁或对该产业的建立有实质妨碍的话，则美国政府也应对该进口商品征收反倾销税。 (3)Hr708会造成调查程序上的改变，即itc目前对出口至美国的涉案产品数量上如果是微量时，即排除不予调查，原因在于一般认为低于公平价格的进口产品如果是微量，对国内同类产品价格不致构成过大影响，因此对该产业也不致构成重大损害。但是Hr708却要求itc应该对出口微量涉案产品的出口国亦须予考虑。 (4)在计算倾销幅度的部分，该法案要求商务部应将美国进口商支付的反倾销税额，先从美国销售价格中扣除。此举将降低商品的平均美国销售价格，因此造成增加美国销售价格与一般正常价格比较时的差距，扩大倾销差额的幅度。这个法案还包括其他的反倾销法修改，基本上造成了反倾销救济更容易获得的效果。 在伯德修正案废除后，支持反倾销制度的申请者必须寻求可以激励国内产业支持反倾销申请的其他方式。如果Hr708法案能够在美国国会通过，将使itc作出损害之认定及商务部作出倾销认定更为容易。 3反倾销案例分析 2021年美国的虾反倾销案是争议较大的一个案件。美国的虾产业曾在2021年对6个国家(泰国、中国、越南、印度、巴西及厄瓜多尔)的出口商提出反倾销调查的申请。历经一年的调查，最后美国商务部对6国的近100家出口商课征反倾销税，其中除了中国的出口商因以非市场经济国家的计算方式得到非常高倾销差额，以及越南部分厂商也得到较高的反倾销税率外，其他国家出口商的最后平均反倾销课征税率在3%一11%之间。在2021年，泰国和印度分别就美国的虾反倾销案中采取的违反wto反倾销协议的做法向wto的争端解决机构提出申请争端解决程序，到2021年2月29日，wto的专家小组发布了对虾反倾销争端的专家报告，该报告的结论认为美国在虾反倾销案中的做法违反了其在wto下承诺履行的义务，要求它采取措施修正。 根据美国现行反倾销法，涉案商品被课征反倾销税满一年起，商务部每年都会通知案件利害关系人提出行政复查的申请，复查内容主要是商务部对前一年度倾销幅度进行检查，并得出新的人关的保证金税率。案件的申请人或被诉出口商在获得通知后可以决定是否提出复查申请，如果没有任何申请提出，原来的反倾销税率继续适用。 在虾反倾销案件中，大部分外国出口商获得不算太高的反倾销税率，这些外国出口商依然可以继续出口虾至美国。在反倾销税率不高的情况下，由于考虑每年提出复查的诉讼成本过大，并且经复查后的结果可能有遭致较高税率的风险，这些外国出口商也不太愿提出复查申请。 由于出口商不愿提出复查申请，美国国内虾类产业即以利害关系人身份提出相关申请。但在行政复查时，常有美国产业申请人与出口商已达成协议，即以撤回复查申请交换出口商以经费弥补。美国虾类产业从外国出口商得到交换利益，通常在每年出口总值的2%3%之间作为撤回其复查申请的补偿。因此在虾反倾销案中，出口商显然愿意接受利益交换的方式，在法律诉讼费用与不确定性的新倾销税率两个选择中，外国出口商接受美国产业提出的条件或许是较佳的策略。 尽管伯德修正案在2021年10月起开始失效，但从虾反倾销案中观察，美国产业或许已经找到运用反倾销机制的一种新策略。并且如果Hr708法案能够通过，可以预期美国今后反倾销措施使用上会有大幅增加的可能。同样的，美国反倾销法律实体与程序规则在近几年不断修正与调整，达到了美国反倾销调查国内申请人使用上的便利性。因此，今后几年美国在反倾销措施使用上，将会有再度增加的趋势。 4结论 美国反倾销调查的目标国日益转向新兴市场经济体，反映了新兴市场经济体正日益融人国际经济竞争的格局中。美国提起反倾销调查的申请近几年有整体下降趋势，原因主要是美国经济在2021年经济萧条后的复苏及整个全球经济大环境的结构性改变。但是美国最近几年贸易法的立法和实践表明，促使反倾销法更易于实行与更易于达到保护产业效果的政策仍在进行中。如果Hr708成为美国反倾销法的一部分，将会改变美国产业在贸易行为中的策略，也必然会导致更多反倾销案件的提出。另外，如果虾类案件中的私下协议的方式形成潮流，反倾销机制可能将成为一个有极强利益诱惑的变相市场策略。 6