财政学 第二章财政支出基本理论.doc

第二章 财政支出的基本理论教学目的和要求：通过本章学习，使同学掌握和理解公共物品的市场均衡问题、纯公共物品需要由政府提供的必然性原因、混合物品的提供方式、公共定价的三种方法、财政支出中的效率、财政支出的效益分析方法、公共选择理论基本理论和内容、我国财政决策的民主化和法制化的内容等。教学重点、难点： 第一节 公共物品的提供、生产和定价一、公共物品的提供方式（一）公共物品的市场均衡问题1、 为什么私人物品或劳务的需求曲线是水平相加？因为在私人物品或劳务的需求中，每个消费者都是既定价格的接受者，他所能调整的只是其消费的数量。2、 为什么公共物品或劳务的需求曲线是垂直相加？因为在公共物品或劳务的需求中，每个消费者所面对的是同样数量的公共物品或劳务，但他所愿支付的价格（边际效益）是不一样的。（二）纯公共物品的提供方式（重点：一般而言，纯公共物品只能由政府提供，为什么？） 提供公共物品满足社会需要有两个系统：一是市场，一是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。因而公共物品的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。 为什么纯公共物品不能由市场提供而只能由政府提供呢？这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。l 市场是通过买卖提供产品和服务的。在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不能买。总之，市场买卖要求利益边界的精确性。而公共物品的享用一般是不可分割的。l 公共物品的非排他性和非竞争性的特征，决定了竞争性的市场机制不适于提供纯公共物品。一方面，从公共物品提供的角度看，非竞争性意味者：如果公共物品按边际成本定价，那么公共物品由私人提供就得不到最大利润。所以私人投资者不会自愿提供纯公共物品；另一方面，从公共物品消费的角度看，非排他性意味着一个人使用公共物品，并不排除他人同时使用，即使从技术上可以排他，但成本太高。因此消费者不会自愿花钱消费这种物品，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学称之为“搭便车”现象。l 政府的性质和运行机制决定了他可以解决市场提供公共物品所存在的难题。一方面，政府具有社会职能，追求社会目标是政府的职责；另一方面，政府是一个公共权力机构，拥有课税权 是保证纯公共物品供给成本得到补偿的最好途径。 由以上分析可知，市场只适于提供私人产品和服务，对提供公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活动的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品和财政支出的规模。为此，需要加强财政管理，提高财政支出效率，规范公共物品提供的政治决策程序，尽可能减少可能带来的效率损失。 (三)混合物品的提供方式（重点：混合公共物品的提供方式及其选择）上面说的是纯公共物品的提供方式，而公共物品有纯公共物品和混合公共物品两类。混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，不言而喻，可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。 混合物品的特征又是由两种原因引起的：一类是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。先看具有非竞争性又具有排他性的第一类混合物品。仍以一座桥梁为例，桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是由政府税收弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是由私人建设，向过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式。三是由私人建设，向过桥车辆收费弥补其部分建设及维护成本，政府补贴。最终选取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的对比。具有外部效应的第二类混合物品的提供方式。首先在于判断外部效应的大小。当外部效应很大时，可视为纯公共物品，采取公共提供方式。例如基础科研、基础教育等。其实，多数公共物品都具有较大的外部效应，不过为了提高公共物品的使用效率，并为了适当减轻政府负担、对多数混合物品采取混合提供方式是一种较佳的选择。例如，卫生保健、公园。当采取收费方式时，政府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。从各国的实践来看，混合物品的有效提供主要有如下几种方式：（1）政府授权经营。对于具有规模经济效益的自然垄断行业，政府部门通过公开招标形式选择私人企业，通过签订合同的方式委托中标的私人企业去经营，但政府部门对此实行政府规制（一方面禁止其他企业自由进入；另一方面又禁止中标企业制定垄断价格）。（2）政府参股。（3）政府补助。（四）公共物品的私人提供问题的研究和实践。传统理论认为，公共物品特别是纯公共物品的领域是公共部门活动的范围，但公共物品私人提供的研究及实践对此提出挑战。理论依据：科斯的产权理论。实践：湖泊清淤：界定产权，允许向受益者（如钓鱼者、船夫、游客等收费）。动物保护：界定产权可以解决公共物品问题（如非洲大象问题：在非洲赞比亚、纳米比亚、博茨瓦纳等国家，大象数量在增长，因为这些国家都允许商业性捕猎大象，自1979年以来赞比亚的大象数量从3万头增长到现在的7万头。博茨瓦纳的大象数量从2万头增长到现在的6.8万头。而在禁止捕猎的肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚等国家，大象正在消失。肯尼亚大象数量从政府发布禁令时的14万头锐减到现在的1.6万头。乌干达从政府发布禁令时的2万头锐减到现在的1600头，坦桑尼亚从政府发布禁令时的12万头锐减到现在的6.1万头；我国老虎保护等实例）。美国的私人监狱等。 二、公共生产所谓公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。按广义的生产概念，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防等部门。按狭义生产概念理解的公共生产，在我国就是国有工商企业。公共物品由公共部门来提供并不表明这些公共物品必须由公共部门来生产，即公共提供不等于公共生产。公共提供是强调这种产品要通过预算程序来供给，消费者通常可以免费获得。公共物品的生产方式和提供方式组合：公共生产、公共提供；私人生产、政府购买、公共提供；私人生产、混合提供；公共生产、混合提供；混合生产、公共提供；混合生产、混合提供。为了进一步分析公共物品的生产问题，有必要对我国国有企业的地位、性质及其和财政的关系略作分析。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，而公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的基本经济制度。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。国有经济在整个国民经济中以及在公有制经济主体中具有特殊的地位，社会主义市场经济是以社会化、现代化大生产为基础，而国有经济是社会化、现代化大生产体系中的核心部分，它控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。国有经济的主导作用，不在于它的数量和比重的大小，主要表现在它的控制力上，要从战略上调整国有企业的布局。国有企业需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供公共物品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。（十六大报告：关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责）。 不同类型的国有企业在国民经济中的地位、作用及同市场的关系是不同的。 1提供公共物品的国有企业和单位，采取国有国营模式。一类是提供纯公共物品的部门和单位，典型的有国防、公安、司法、政府行政管理部门和经济管理部门，还包括城镇建设中的公共交通、上下水道、绿化以及基础教育等单位。这些部门和单位基本上是由国家预算拨款，免费向公民提供服务，它的资金来源是国家税收。另一类是提供混合公共物品的企业和单位，如高校、医院、文化团体，自来水和煤气供应等。这些企业和单位是由国家预算拨款创办的，自然应由政府直接控制和管理。但这些企业和单位运行中的资金可以有两种来源：一是国家预算拨款；二是按政府规定的项目和标准向公众收费，因而可以根据不同情况采取不同的管理方式。 2垄断国有企业宜采取国有国控模式。国有国控并不意味着由政府直接经营，而是通过有法律效力的契约关系明确政府与企业间的责权利关系。为了发挥规模效益，应以资本为纽带；通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的大企业集团。但是，即使那些适合股份制改造的企业也必须保持国有资本的控制力，尤其要避免外国资本在这些部门拥有控制权。 3竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造。 4、小型国有企业的改革方向是放开搞活。 十六大报告：“按照现代企业制度要求，国有大中型企业实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司、大企业集团。进一步放开搞活国有中小型企业”。三、公共定价（重点：什么是公共定价？）（一）什么是公共定价在市场经济中，所有经济行为主体都采取使自我利益（企业是利润，消费者是福利或效用）最大化的行动，价格成为行为信号，价格机制是实现最优资源配置的主要机制。由于政府也提供大量的满足社会公共需要的“市场性物品”那么这些物品（包括服务）也涉及到同其他商品和服务一样的问题，即价格的确定和收费问题。所谓的公共定价是指政府相关部门通过一定程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准，即公共物品价格和收费标准的确定。从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业（如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能、钢铁等基本品行业）的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和保健等行业）的价格。（二）公共定价的一般方法（重点）公共定价方法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。 二部定价方法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。现在几乎所有受管制的行业（特别是电力、城市煤气、自来水、电话等自然垄断行业）都普遍采用这种定价方法。 负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。（三）自然垄断行业的公共定价 我们现以自然垄断行业为例，说明公共定价方法的选择。我们知道，自然垄断行业的经营规模一般很大，而且以较低的成本提供全部市场的需要。（自然垄断行业的特征：规模成本递减；规模收益递增。）政府行为：价格=边际成本，该行业将蒙受巨额亏损；如任由市场定价，则在利润最大化情况下，边际收益边际成本政府行为：价格=平均成本。我国自然垄断行业的定价分析第二节 财政支出的效益分析和评价 一、财政支出中效率与公平（一） 效率与公平的一般关系 什么是效率？效率实质上属于生产力范畴，它是以劳动者运用生产工具作用于劳动对象所创造的物质财富为标志的。在现代经济中，效率是以投入与产出、所费与所得之比来计量的，投入少、产出多，所费低、所得高，为高效率；相反则为低效率。高效率总的说来自两个方面：一是从分配上充分调动劳动者的积极性和主动性；二是社会资源的优化配置。何谓公平？公平是和分配相联系的概念。按马克思主义观点看来，生产条件的分配决定生产成果的分配，所以生产资料占有关系是实现公平分配的根本前提。社会主义的生产资料公有制，为每个人提供了劳动的均等机会，也为市场经济条件下提供竞争环境的均等。就社会主义经济制度而言，从总体上说公平与效率两者是统一的，按劳分配，多劳多得，是公平的，而多劳即可促进社会财富的增长；另一方面，效率也内含着公平原则，因为效率原则要求使那些促进社会财富增长的个人和生产单位能够获得更大的物质利益。但是，在两者又不可避免地会出现矛盾。例如，收入分配上的合理差距会有利于效率的提高，但差距过大，特别是市场经济条件下那些非按劳分配因素所形成的差距过大，无疑会损害效率原则。因而政府组织经济的任务，就是通过完善经济体制并运用正确的政策达到两个社会经济原则的基本协调。（二）效率与公平的协调从我国改革开放的实践来看，协调效率与公平两个原则，根本问题在于有效地协调社会经济目标及其实现机制。 1公平与效率既然具有统一性，则两者必须兼顾，只顾某一方面而忽视另一方面，必然失之偏颇。但在政策实施中，从指导思想上说，又不可避免地要根据一定时期的政治经济形势侧重于某一方面，同时兼顾另一方面。对于一个经济不发达的国家，从总体上说，侧重于效率同时兼顾公平，是应有的选择。 2如何通过市场和财政两种机制的有效结合实现两种原则的兼顾，是一个关键问题。在公平分配方面，市场机制提供一个公平的竞争环境。财政机制主要是通过工资、奖金、税收以及补贴、社会福利和社会保障转移支付制度，保证每个居民的最低生活需要和社会福利水平。在资源配置（效率）方面，财政机制侧重于集中，市场机制侧重于分散，过分集中不利于发挥企业的积极性和主动性，但由于经济体制不完善，造成资金过度分散，也会损害效率原则。 3正确处理收入差距与效率的关系。公平不等于平均，当前在收入配制度改革上仍要继续克服平均主义，提倡一部分人先富裕起来，拉开收入差距。但也不能把收入差距和效率等同，似乎差距越大，越有利于效率的提高。这里应明确以下两点：（1）提倡一部分人先富裕起来，是指靠劳动致富，舍此之外的非正当的高额收入，既不符合公平、也不符合效率；（2）收入差距要适度，防止与共同富裕这一社会主义原则相对立。因此，在提倡一部分人先富裕起来的同时，还必须通过财政的转移支付手段来调节收入差距，使之维持在合理的限度以内。 二、财政支出效率（一）财政支出的配置效率（重点内容）财政支出的配置效率与财政配置职能密切相关。1、资源配置的效率标准社会净效益（或净所得）最大化标准。即当改变资源配置时，社会的所得要大于社会的所失，其差额越大越好。财政支出所取得的各种效益，包括经济效益和社会效益的总计，应当大于聚财过程中对经济所形成的代价或成本，也就是要取得效益剩余或净效益。2、财政支出的配置效率首先是财政支出占GDP的比重适度的问题，即政府的资源配置与市场的资源配置的最佳结合点。如前所说，在市场经济条件下，提供私人物品满足个人需要，是通过价格机制经由民间部门的资源配置而实现的；提供公共物品满足社会公共需要只能通过特定的预算安排或政治程序经由财政的资源配置来实现，这样，资源配置的组合就在民间部门和财政部门之间进行。3、政府对公共物品的提供进行资源配置，就是要把居民的消费需求集合为“社会的”需求，也就是说政府按照居民的意愿进行资源配置才是有效率的。这套有效率的政治制度就是“公共选择”。现实的困难是，公众的愿望并不总是一致，公众是一个集体的概念，每个人的选择在实际生活中存有差异，因而体现科学化与民主化的决策，就成为问题的关键。一般来说，为了提高财政支出的配置效率，财政部门应该做到以下基本要求：（1） 财政支出的来源是受严格立法的约束；（2） 财政支出的规模和结构都有制度的严格规定；（3） 公共部门是非赢利的部门，不以追求利润而以追求社会效益最大化为目标；（4） 财政资金的安排是高度透明的，财政民主不仅是政治民主的一个重要要素，而是政治民主的集中体现；（5） 公民有财政支出状况和公共物品提供状况的知情权。（二）理论探讨：财政支出配置效率的边际效用理论（结合图表分析财政支出配置效率的边际效用理论） 从理论上讲，要实现社会资源在财政部门与民间部门的合理配置，就必然要求用于财政部门的资源使用的边际效益应等于该资源用于民间部门时取得的边际效益。若财政部门资源使用的边际效益大于该资源用于民间部门的边际效益，则表明可以增加对公共部门的使用，以便获得更大的社会效益；反之，则会减少对财政部门的资源使用。（三）财政支出的生产效率 财政支出的生产效率是指，如果把政府部门看作是提供公共物品的“生产部门”，在资源配置既定的前提下，它们内部的组织管理状况将直接决定着财政支出的效率。 （四）社会经济的稳定和发展是兼顾公平与效率的体现在财政决策中无论是出于公平考虑或是出于效率考虑，一旦纳入宏观经济的分析视野，都可以与社会经济的稳定和发展等问题联系在一起。因为社会经济的稳定与发展是社会资源有效配置和GDP合理分配的综合结果。财政部门通过资源配置和收入再分配活动，在实现社会经济的稳定和发展的过程中，事实上已经贯彻了公平与效率准则的要求。换句话说，当社会经济出现了稳定和持续的发展态势时，社会的生产力与生产关系同时处于一种相互适应、相互协调的状态，实际上这也是效率与公平兼顾较好的社会经济运行状态。 三、财政支出效益分析（一）财政支出效益 财政支出效益是指政府为满足社会共同需要而进行的资源配置活动与所得的社会效益之间的比较关系。其基本内涵上政府资源分配的合比例性和政府运用资源的有效性。这里资源分配的合比例是指“配制效率”，资源运用的有效性是指“技术效率”。1、社会净效益最大化的原则决定了财政支出要讲效益。财政收支过程，就是将资源集中到政府手中并由政府支配使用。由于资源是有限的，国家在集中资源时，首先应当考虑：将有限的资源集中由政府支配或交给微观经济主体支配，何者更能促进经济的发展和社会财富的增加？这就产生了一个效益评价问题。不言而喻，只有当资源集中在政府手中能够发挥更大的效益时，政府占有资源才是对社会有益的。财政支出要讲求效益；其根据就在这里。通常说，财政支出的规模应当适当，结构应当合理，根本的目标就是要提高财政支出的效益。从这个意义上说，提高财政支出的使用效益是财政支出的核心问题。2、财政支出效益与微观经济主体效益的区别。从原则上说，财政支出效益与微观经济主体的支出效益是一样的。但是，由于政府处于宏观调控主体的地位上，支出项目在性质上也千差万别，同微观经济主体支出的效益又存在重大差别。（1）两者计算的所费与所得的范围大相径庭。微观经济主体只需分析发生在自身范围内的直接的和有形的所费与所得；政府则不仅要分析直接的和有形的所费与所得，还需分析长期的、间接的和无形的所费与所得。微观经济主体：内在净效益最大化。内在净效益=内在效益内在成本政府公共部门：社会净效益最大化：社会净效益=社会总效益社会总成本=（内在效益+外在效益）（内在成本+外在成本）（2）两者的选优标准不同。微观经济主体的目标一般是追求利润，绝不可能选择赔钱的方案；政府追求的则是整个社会的最大效益，局部的亏损是可能的，也是必要的。所以，在提高财政支出使用效益的过程中，政府需要处理极为复杂的问题。 （二）财政支出效益的内涵和范围1、财政支出内源性效益。财政支出内源性效益是指财政支出本身所产生的效益，包括直接效益和间接效益。内源性效益又可分为三个方面：（1） 财政支出总量效益。指财政支出总规模所产生的效益。（2） 财政支出结构效益。指财政支出项目间的组合效益。财政支出结构效益主要是评价各类支出占总支出的比重是否合理，以期寻求一种最优的结构模式。（3） 财政支出项目效益。财政支出项目效益是具体支出项目所产生的效益，是支出效益的细化。2、财政支出的部门绩效评价。包括两方面内容：一是配置效率（如教育部门包括高等教育、中等教育、初等教育、留学生教育、职业教育等财政支出如何配置效率高）；二是工作绩效（如高等教育在财政支出一定的前提下完成任务的情况）。3、财政支出的单位绩效评价。 四、财政支出效益的评价方法（一）“成本效益”分析法 （重点） 所谓“成本效益”分析法，就是针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目。选择最优投资项目的依据是计算该项目的净社会效益。净社会效益等于效益减去成本后的余额。一般来说，政府投资的项目要持续多年，在此期间，每年都要发生效益和成本，必须加总这些“效益流”和“成本流”。其方法一般是估计项目的未来效益和成本的现值，计算公式（见教材5960）如果NPV（净效益现值）0，该项目可行；如果NPV（净效益现值）=0，计算内部收益率（净现值等于零的贴现率）。如果内部收益率大于银行贷款利率，该项目可行；如果NPV（净效益现值）0，该项目不可行 。“成本一效益”分析方法的运用，关键的问题是如何确定项目的效益和成本、贴现率、时间期限和优先次序。下面依次作一简单介绍。 1、效益和成本的确定 一般来说，效益和成本大致可分为以下五类： （1）实际成本效益和金融成本效益。实际成本是指由于建设该项目而实际耗费的，人力和物力，以及对社会经济和人民生活造成的实际损失。实际效益即指由于该工程建设而更多地生产出的社会财富，以及社会的发展及人民生活水平的提高。金融的成本与效益，系指由于该工程的建设，使得社会经济的某些方面受到影响；致使价格上升或下降，从而使某些单位或个人增加了收入或减少了收入。但甲方之得或失，恰为乙方之失或得，整个社会的总成本与总效益的对比并无变化，所以，此种成本和效益又称虚假成本和效益。 （2）直接成本效益和间接成本效益。直接成本包括为建设、管理和维护该项工程而投入的人力和物力的价值；直接效益指该工程直接增加的商品量和劳务量；以及使社会成本得以降低的价值。间接成本又称次级成本，主要指由于建设该工程而附带产生的人力和物力的耗费，以及通过连锁效应而引起相关部门产生的人力和物力的耗费；间接效益亦称次级效益，主要包括与该工程相关联部门的产量的增加以及得到的其他社会福利。 （3）有形成本效益和无形成本效益。有形成本与效益，指的是可以用市场价格计算的且按惯例应记入会计账目的一切成本和效益；无形成本与效益，则指的是不能经由市场估价的，因而也不能入账的一切成本和效益。 （4）内部成本效益和外部成本效益。内部成本与效益，包括一切在建设工程实施区域内所发生的成本与效益：外部成本和效益，则包括一切在建设工程实施区域以外所发生的成本与效益。 （5）中间成本效益和最终成本效益。中间成本与效益，系指在建设工成为最终产品之前加入的其他经济活动所产生的一切成本与效益；最终成本与效益则指建设工程作为最终产品所产生的一切成本与效益。 不难看出，与微观经济主体的支出相比较，财政支出的成本与效益包含了更多的内容。除了计算微观经济主体所应计算的一切之外，它还须增加计算：（1）与本支出项目无直接关联的一切可用货币计量的成本与效益；（2）与本支出项目直接和间接关联的一切不可用货币计量的成本与效益。 2、贴现率的确定 在分析项目的可行性时；必须贴现未来的效益和成本，而贴现率的选择是关键。 如果选定的贴现率很高，投资项目可能会立即产生效益，而选定的贴现率很低，就会导致初始资本成本相当高，这些都会妨碍对项目的正确评价。在实践中，贴现率的选择是一个非常复杂而且争论最大的问题，在理论上提出许多选择方法。 3、时间期限的界定在上述贴现未来效益和成本的一般性公式中，时间期限因素也是很重要的，他是计算期间（年度）的极限。由于许多方面诸如偏好、资源可利用性、技术状况等具有不确定性，超过一定期限后，有些效益和成本是无法预测的；同时，时间期限确定的长与短，直接影响着项目效益与成本现值。一般来说，不同的项目，时间期限不同。在实践中，时间期限一般运用科学的方法计算项目的使用寿命。4、政府投资项目的支出总是要受到预算规模的约束。在项目选择的过程中，一般的原则是选择支出既定情况下的净社会效益最大的项目。 “成本一效益”分析事实上包含了两个过程：第一个过程是政府确定备选项目和备选方案。政府首先根据国民经济的运行情况，选择若干个行动目标，根据这些目标，确定若干备选项目；然后，就每一个项目，组织专家组制定备选方案。第二个过程是政府选择方案和项目的过程。首先，要详列各备选方案的成本与效益，并运用贴现方法将这些成本与效益折成现值。其次，是在各备选方案中为每一个备选项目选择一个最佳实施方案；然后，根据业已确定的财政支出总规模，在诸备选项目中选择个最佳项目组合；最后，对此项目组合作机会成本分析，最终将支出项目确定下来。“成本一效益”分析法自本世纪40年代问世以来，已在世界各国得到了相当广泛的运用。但是，由于相当多的财政支出的成本与效益都难以准确衡量，有的甚至根本无法衡量，因而适用范围受到了局限。一般认为，在政府的经济支出上，运用这一分析方法可以获得较好的效果。 （二）最低成本法 此法与“成本效益”分析法的主要区别，是不用货币单位来计量备选的财政支出项目的社会效益；只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准， 第三节 财政决策的法制化、民主化和财政监督一、公共选择理论简介（一）什么是公共选择理论（重点） 1、公共选择理论的基本含义：公共选择理论作为西方经济学的一个分支，是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的一种理论。 简单地说，公共选择理论是对非市场决策（政府决策）的经济研究。在管理学上选择又称为决策，所以有关公共选择的理论又称为决策理论。公共选择理论所使用的是经济学的方法，它的基本假定是经济学的“经济人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者。它的主要贡献在于：证明了市场的缺陷并不是政府干预的充分条件，同时以市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”问题作为研究重点，分析政府行为的效率并寻求政府有效率工作的规则和制约体系。2、公共选择理论提出的客观环境19291933年的西方世界的经济危机，粉碎了古典经济学的迷梦。自由竞争不再被认为是完全有效的，西方国家开始大规模干预市场。与此同时，苏联等国家在较大范围内的国家干预取得了极大的成功。显然，这样的环境很容易让人产生“全能国家”的观念。公共选择理论从根本上说是一种“政府失败”的理论，它与这样的环境是格格不入的。尤其是20世纪五六十年代，西方实践中政府干预大行其道，这就造成该理论虽已提出，但未能在当时成为主流的格局。随着政府干预的广泛深入，其风险也在加大，对国家干预的担心，推动了公共选择理论的发展。尤其是20世纪70年代以来，随着国家干预的不理想状态的日益增多，以及1986年布坎南获得诺贝尔经济学奖，更进一步推动了公共选择理论的发展。（二） “公共选择”的基本内容公共选择指的是与个别私人选择相区别的集团选择它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。因此，公共选择实际上是一种政治过程。作为一个政治过程，公共选择有着不同的方面，要经过立宪、立法或议会与行政和司法三个阶段。在立宪阶段，公共选择要决定公共物品的决定规则，即决定按何种原则把社会成员的偏好加总起来，以确定社会需求的公共物品量（确定公共物品需求数量），按何种原则确定各阶层要负担的税收（公共物品的成本分担方式）。立宪阶段的选择是制定或改变根本性的法规，以约束人们的活动。立法阶段是要在现行规则和法律范围内展开集体活动。行政和司法阶段是要将立法机构通过的法案付诸实施，执行立法阶段所通过的各项决策。（三） 公共决策（政府决策程序与选举制度或公共选择规则）根据决策程序的不同，公共决策可以分为三种： 1、直接投票决策（直接民主制条件下公共选择的规则）。（在政治市场上公共政策的需求者是公民或选民，而供给者是由政治家和官僚所组成的政府。为了自身的目标，选民倾向于选择能给自己带来最大利益的政治家，而政治家则希望得到更多的选票，选民与政治家通过政治市场的相互交换，最后达到有限资源的合理配置）。就是通过投票对公共产品做出选择的规则，通过投票可以有效和公平的表达选民对公共产品的真实意愿和偏好，从而实现对公共产品的最佳选择。它主要有两种决策形式：全票通过原则和多数票通过原则。（1） 全票通过原则。所谓全票通过原则是指一项集体行动方案，只有在所有参与者都同意，或者至少没有一人反对的前提下才能实现的一种表达方式。此时，每一个参与者都对将要达成的集体决策享有否决权。 1990年海湾战争爆发时，联合国安理会曾就是否出兵干涉进行投票表决，结果以四票赞成，一票弃权（不同意，也不反对），而获一致通过。因此，在利害冲突的情况下，意见总是难以一致。 全票通过原则的优点表现为：全票原则通过得出的集体行动方案，对于全体参与者来说都具有一个特点，即方案的任何变化，在使一部分人受益的同时，至少会使一个参与者的利益受到损害，这种状况被称为帕累托最优。在全票通过原则下，由于每一个参与者都享有否决权，个人选择对集体选择至关重要，任何成员都不能把自己的意愿强加给别人，也不能将自身的利益凌驾于他人的利益之上，因此，所有参与者的权利在一致同意规则下，能够绝对平等地得到保障，个人意愿也可以获得满足，每个个体都有很强的动力去表达真正的个人意愿。可以避免“免费搭车者行为”的发生。在全票通过原则下，每个参与者都会清楚地意识到，自己的行为不仅会影响与此相关的其他的成员的行为，而且还直接关系到集体方案能否进行的问题，假如某项集体决策方案能够使部分成员不付任何代价地从中获益，那么这种决策将因损害了其他成员的利益而被最终否决。 全票通过原则的缺点表现为：如果把决策结果看成一种产品，决策过程作为生产过程的话，那么全票通过原则从生产效率来看是低下的，因为它要求人们多次进行投票，耗费了大量的人力、物力和财力，同时也会延误决策时间，错过决策机会。只有在偶然的特殊情况下，即既定的成本分担方案恰好使得各投票者边际成本等于各自的边际效益时，全票通过原则可以产生一个满足产品组合效率要求的结果。所以，全票通过原则难以产生结果。 （2）多数票通过原则 在人数众多的团体中统一所有人的意愿，是一件十分困难的事。每个人的爱好各有差别，如果每人都有充分的自由表达自己的意愿，要达到一致同意自然比较困难，有时甚至是不可能的。因此，在现实中，全票通过原则一般很少采用，最常用的是多数票原则，即在政府政策方案付诸全体选民表决时，只要赞成票占多数，该方案即获通过。多数的含义，在实际运用中通常有简单多数（12以上的投票者表示赞成）和23多数（23以上的投票者投票表示赞成）两种。通常情况下，一般的方案只要取得简单多数即可，重要的方案须取得至少23选民的同意。 多数票原则的优点是可以避免一致原则下可能出现的、作不出决策的尴尬局面，比一致决策大大降低了成本。多数票原则的缺点也很明显，主要表现在：一项决策能否通过，取决于能否得到多数人的支持。决策结果所体现的只是多数派的利益，少数派的利益往往被忽略。由于单个参与者的选择行为在多数票规则下具有可忽略性，它无形之中助长了选民不重视选举权的行为，当许多人都不重视选举权时，便会出现一种危险的倾向，选举结果为利益集团所控制。一些利益集团有可能通过一定的代价，收买那些不重视选举权而打算弃权的选民，让他们按利益集团的意愿投票，从而使利益集团拥有更强的能力显示自己的偏好，这是多数票规则中值得重视的“收买选票”行为。多数票决策中有可能出现循环投票（阿罗不可能定理）。例：有三个投票人：甲、乙、丙，三个备选方案A、B、C，三个人对这三个方案的偏好顺序如下：第一方案第二方案第三方案甲ABC乙BCA丙CAB选择结果：A与B比 A胜B A与C比 C胜A C与B比 B胜C 这样的结果称为投票悖论（阿罗不可能定理） 2、集中决策 集中决策是指一个人或者一个人数很少的集体独立地做出政府决策，决定公共项目的种类、成本分担方式和规模。严格说来，它不属于公共选择理论讨论的范围。因为在这种体制中，众人的选择转变为个人或少数人的选择，它以单一的偏好系统做出判断，因而不会产生民主决策制条件下的决策困境。在战争时期或军队中，集中决策是很常见也是非常必要的。 在集中决策体制中，当权者的决策依据是它自己的边际成本和边际效应。当权者如果与一般公民一样依法纳税，那么他个人的边际成本将由税法所决定。从这一点上，他与一般选民没有什么区别，但他对于公共项目的边际效用评价则可能大大高于普通公民，这是因为公共项目通常与当权人的自身利益有更为直接的联系。其主要表现为： 首先，当权者往往是公共项目的直接受益者。 其次，公共项目与当权者的权利相联系。 再次、公共项目与当权者的功名相联系。集中决策的优点在于能以较低的成本及时地做出决策，因而决策过程具有效率。但集中决策的结果会使公共支出高于公众愿意接受的规模和标准，因而集中决策所产生的结果会较大程度地偏离效率准则。 3、间接投票决策在这种体制中，不是由全体选民直接投票来进行公共决策，而是由他们通过投票，选举产生一定数量的代表，并授权这些代表代替选民来做出公共决策。 间接投票决策体制中，有三类参与者的行为将对决策过程产生影响，这就是选民、管理者和政治家。（1） 选民的行为特点 在民主社会里，政府权力是选民所赋予的，选民的行为对决策过程具有重要影响。选民的行为具有以下一些特点： 首先，由于公共决策是一项公共品，因而选民会出现“搭便车”行为。公共决策一旦做出，它的受益对象是社会全体成员。不论一个人是否参加投票，他同样可以像其他人一样享受到公共决策所带来的好处，而选民参加投票则要花费一定的个人成本，如要抽出一定的时间到投票站去，尽管这一成本不大，但这一成本的付出与他是否能得到公共决策所带来的好处并无直接关系。在投票人数众多时，一个人的投票对结果的影响是微乎其微的；甚至根本不会产生影响。这样，个人的边际效用就为零。因而采取事不关己，随别人去决定的态度被认为是合乎个人利益最大化目标的。 其次，由于公共决策的特殊性质，选民的态度往往是自相矛盾的。表现之一是，在公共收入政策方面，选民们总倾向于少纳税，反对增加税收；但在公共支出方面，选民们又希望政府能够免费提供更多的产品或服务。表现之二是，他们一方面希望控制政府规模，使得更多的钱可以留在自己的口袋里由自己支配；另一方面，他们又竭力主张扩大与自己切身利益有比较密切关系的公共项目规模。由于每一个公共项目都有一批既得利益者，要满足各类人群的要求就会使公共部门总体规模失去控制。再次，存在着与某一公共项目有密切关系的特殊利益集团，并在公共决策中发挥重要作用。（2）管理机构的特点及管理者行为1) 管理机构的特点管理机构中不存在竞争，缺少竞争就意味着缺少激励，从而降低公共部门服务的效率。公共管理机构不以追求利润为目标，难以降低成本。公共产品和服务通常不以价格形式出