土地市场与土地储备制度建设.docx

土地市场与土地储藏制度建设新时期北京市土地储藏制度建设与开展通过本人在土地管理部门几年的工作经验及对北京市土地储藏制度建设的理解 及研究，探讨伴随着我国土地市场改革在新时代背景下北京土地储藏制度建设、 遇到的问题及开展方向。概述了我国土地市场现状，简要回顾我国土地市场开展和北京市土地储藏建设等 内容。采取了抽样调查等方法进行调查。做好国土资源管理工作，既要充分认识首都开展面临的有利条件，更要清醒地认 识到开展面临的突出矛盾和问题。为了实现以土地的可持续利用支撑首都经济社 会的可持续开展，我们仍然需要不断深入推进土地使用制度改革，在土地储藏开 发供应方面，努力形成政府主导，市场运作，企业参与，市区（县）联手的土 地储藏开发新模式。要进一步加强内部的体制机制和队伍建设，为推动土地储藏 开发和交易市场建设迈上新台阶做出新的贡献。关键词：土地市场土地储藏 建设 开展一、我国土地市场现状1二、我国土地市场开展简要回顾1三、北京市土地储藏建设2四、北京市土地储藏面临的问题3五、土地储藏的作用4 六、北京市土地储藏建设新时期的开展方向5土地市场与土地储藏制度建设 新时期北京市土地储藏制度建设与开展通过运用典型调查、重点调查、抽样调查等方式，对北京的土地储藏制度建设情 况进行了调查。一、我国土地市场现状城市土地是城市经济开展的最基本要素，是城市各种资源配置的载体。由于多年 来城市政府未能按照资产经营规律对土地予以经营，致使城市土地资源的利用与 地尽其力，物尽其用的要求还相距甚远。目前，我国城市土地资源配置正处于一个从无偿、无限期、无流动使用向有偿、 有限期、有流动使用转化的阶段，城市政府经营土地过程中出现了土地一级市场 供应量失控、土地市场化程度不高、土地储藏难以大规模推广等多方面的问题, 为促进城市的可持续开展，优化城市经营土地机制，实现高效经营城市土地势在 必行。土地储藏是政府高效控制城市土地开发利用的一种有效手段，实行城市土地收购 储藏，可以提高政府对土地市场的敏感度,进一步规范土地市场，提高土地集约利 用率，防止国有土地资产流失，强化政府对各类城市建设用地进行市场供应和调控 的职能。为了探讨新时期北京市土地储藏制度建设与开展，对北京的土地储藏制 度建设与开展进行了调查研究。二、我国土地市场开展简要回顾土地市场是我国土地使用制度改革的产物，随着经济体制改革的深入，我国的土 地市场经历了一个从无到有、从协议到公开、从分散到集中的开展过程。1988年4月12日，七届全国人大一次会议通过宪法修正案，增添了“土地 的使用权可以依照法律的规定转让的规定。1990年5月，城镇国有土地使用 权出让和转让暂行条例（即通称的国务院55号令）公布，规定国家按照所有 权与使用权别离的原那么，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。土地使用 权作为商品进入市场流通，正式被法律确认下来，土地使用权出让、转让制度在 全国逐步推行。这一阶段的特点是变土地的无偿、无限期使用为有偿、有限期、 有流动的使用，土地交易方式以协议出让为主。2001年4月，国务院关于加强国有土地资产管理的通知下发，针对国有土 地资产市场配置比例不高和国有土地资产流失现象，要求各地严格实行土地使用 权有偿使用制度，大力推进国有土地使用权招标拍卖，增强政府对土地市场的调 控能力，对建设用地试行收购储藏制度。2002年7月1日开始实行的国土资源 部11号令，即招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，要求对商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须以招标拍卖挂牌的方式出让。这一规定，结 束了经营性用地协议出让的历史。2004年初，国务院把土地定位为国家最重要的宏观经济管理手段，把国土资源 部定位为宏观管理部门，与银根一道作为宏观调控的两个重要“闸门。2004年 3月31日，国土资源部、监察部联合下发了关于继续开展经营性土地使用权 招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（即71号令），要求从即日起就开 展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况进行全国范围内的执法监察，各地 要在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，否那么国家土地管理部门有权 收回土地，纳入国家土地储藏体系。8月31日因此被业界称作大限。至此，土 地市场进入了一个国家从严从紧控制的时期。三、北京市土地储藏建设北京市土地整理储藏中心是2001年4月，在原市房地局机构改革过程中经市政 府批准组建的事业单位。从2003年开始至今，全市18个区县和亦庄经济开发区、 北京商务中心区共组建了 20个土地储藏分中心，目前，全市土地储藏系统共有 工作人员300余人，形成了市和区县两级土地储藏管理的格局。（一）土地储藏和市场建设的相关政策方法基本完善北京市国土资源局和有关委办局一起首先注重研究起草有关土地储藏、一级开发、 市场交易的政策法规和实施细那么等文件。其中，经市政府批准实施的有北京市 人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储藏制度意见 的通知（京政发（20024号）、北京市人民政府办公厅转发市国土房管局 等部门关于停止经营性工程国有土地使用权协议出让有关规定的通知（京政办 发（2002）33号）、北京市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于北京市 处理经营性用地历史遗留问题政策界定标准的通知（京政办发2004 48号） 和北京市人民政府关于印发北京市国有建设用地供应方法（试行）的通知（京 政发20056号）等4个政策文件，经北京市国土资源局和相关委办局共同制定 并实施的有北京市土地储藏和一级开发暂行方法、北京市收回企业国有土 地使用权补偿方法、北京市出让国有土地使用权招标拍卖挂牌方法及北 京市土地一级开发及经营性工程用地招标拍卖挂牌出让流程示意图等10多个 配套方法。这些政策方法的相继出台实施，为我市推行土地储藏和市场建设提供 了较充分的政策依据。（二）建立了市区两级土地整理储藏机构为保证土地储藏工作的顺利开展，经市政府批准，原北京市国土资源和房屋管理 局于2001年4月组建了北京市土地整理储藏中心，主要承当土地整理、土地储 备、土地一级开发和土地交易市场等方面的职责。这一机构的组建和工作的开展， 是我市贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策，进一步深化土地 使用制度改革，加强国有土地资产管理，建立公开、公平、公正的土地市场秩序 的重要举措。（三）推动了土地储藏制度的实施收购储藏是政府储藏土地的重要途径之一。6年来，成功收购了 14宗国有企业 用地，收购土地总面积192公顷，投入收购资金42.32亿元。通过盘活存量土地， 积极支持污染扰民企业搬迁改造和国有企业结构调整。2005年，经市政府批准， 北京市国土资源局先后分两次公告收回了 45宗67公顷闲置违约土地，有效维护 了公开、公平、公正的土地市场秩序。（四）探索了政府储藏土地一级开发的管理模式为了更好地实现城市总体规划和适应经营性土地招标拍卖挂牌入市交易的需要， 在推行土地储藏的过程中，北京市国土资源局十分重视土地一级开发工作。从 2002年3月至2006年3月，经市政府或北京国土资源局批准纳入政府储藏土地 一级开发管理用地共143宗，土地面积9546公顷。其中：市中心作为主体运作 的5个工程，即奥运场馆北区、西红门经济适用房工程、常营乡大型居住区、沙 河巩华城旧城改造工程和阳坊中心镇一级开发工程，土地面积共1306公顷；授 权各区（县）分中心运作的工程共91个，土地面积4905公顷；授权企业作为主 体实施的土地一级开发工程共47个，土地面积约3335公顷。通过推行土地储藏 和一级开发，政府已经纳入储藏开发管理的土地近万公顷，这些土地已成为市政 府调控宏观经济，确保全市经济社会健康开展的重要手段。（五）建立了政府储藏土地和入市交易土地联席会议制度，推动了新的供地制度 和建设工程的顺利实施2004年以后，为妥善解决经营性工程历史遗留问题，保证本市土地市场的平稳 过渡，北京市国土资源局商相关委办局出台了关于对不符合继续协议出让条件 的经营性工程用地进行招标拍卖挂牌出让等问题的通知（京国土出2004 458 号），通知中提出了两个继续，一个坚持的处理原那么，即继续由原来的立 项主体完成前期手续、继续委托原立项主体实施土地一级开发、坚持经营性用地 入市交易，并确立了经过市国土、规划、开展改革和建设等委办局联席会审核的 新程序。（六）筹措了土地储藏和开发资金充足的资金是建立土地收购储藏制度的关键。从2002年开始，北京市国土资源 局土地储藏中心先后与建设银行等十家银行建立了合作关系，取得318亿元授信。 各家银行均给予了比人行规定同期贷款利率下浮5-10%的优惠。（七）建立了土地交易市场，推动了经营性土地入市交易建立土地有形市场是规范土地市场的必要条件。2002年初，原北京市国土资源 和房屋管理局授权市土地储藏中心组建了市土地交易市场。市土地交易市场设有 展示厅、接待厅、拍卖厅等；建立了北京土地交易网信息发布系统、交易信息 触摸查询系统、交易信息电子大屏发布系统等。与此同时，在10个远郊区县建立了 土地交易分市场并逐步实现联网，市和十个远郊区县土地交易市场具备了为 全市各类土地提供公开交易的条件。四、北京市土地储藏面临的问题按照市委、市政府的要求，在相关委办局的支持下，土地管理部门克服各种阻力 和困难，积极稳妥地推行土地储藏和供地制度改革，虽然取得了一些成绩，但工 作中也存在一些问题。主要是：（-）认识不够、缺乏深入研究对建立土地储藏制度和深化供地制度改革的难度和复杂性认识不够，对如何运用 土地储藏和土地供应调控土地市场以到达参与宏观调控的目标缺乏深入研究。推 行土地储藏和供地制度改革，其直接目标是为了实现政府对土地市场的调控，最 终到达利用土地供应闸门参与宏观调控。但是，对这一重大的政策和改革，我 们对其难度和复杂性认识不够，缺乏深入研究。比方，对土地储藏的目标、范围、 方式、数量、资金及风险问题，对土地供应的结构、类型、区位、速度、价格问 题，对土地增值收益如何在土地所有者、原土地使用者和投资开发者之间的合理 分配问题，对土地供应与房价、与相关产业行业和国民经济开展的关系问题，都 还缺乏更深入、更透彻的分析研究。（二）缺乏深入研究和实践经验对新形势下政府如何有效地组织和管理各种类型的土地一级开发缺乏深入研究 和实践经验。土地一级开发的根本目的是为了保证政府有计划的供应熟地，更 好地实现城市总体规划。但多年来，我市已逐步形成了土地一级开发投资主体多 元化一级开发土地类型多元化以及管理方式的多元化。在政策的起步期和目前的 体制、机制及人员情况下，不但工作效率较低，而且承当投资风险和违约责任的 概率也很大。同时.，也不利于调动各方的力量参与土地一级开发。面对这种情况， 北京市国土局和市土地储藏中心围绕着组织管理土地一级开发、通过招投标选择 土地一级开发企业、土地一级开发企业应具备的资质条件、合理控制土地一级开 发本钱以及土地一级开发与储藏和供应的关系等问题积极进行研究，但深度还不 够。（三）缺少规范的审批方法和风险防范措施对于多种途径筹集土地储藏开发资金缺乏实践，过多地依赖银行贷款并且在使用 管理方面缺少规范的审批方法和风险防范措施。充足的资金是政府储藏土地的关 键。市政府在建立土地储藏制度的文件中明确要求要采取多种途径广泛筹集资金, 但自市土地储藏中心成立以来，土地储藏开发资金来源主要依靠商业银行贷款。 虽然各商业银行对政府土地储藏和一级开发贷款从贷款方式、审批程序以及利率 等方面均给予了方便和优惠，但与实际的资金需求量相比，不仅面窄量小，而且 存在一定的政策风险。特别是央行”121文件后，这种政策风险已经显现，而多 渠道多形式融资探索较弱。同时，在银行借贷资金使用管理和风险防范等方面， 尚未形成分类、分量、分级的脚规范的审批制度和有效的监管措施。在中央把信贷和土地作为宏观调控的两个闸门以后，对两个闸门如何做到协调、互动, 更好地实现宏观调控的关系研究不够。（四）缺乏法律依据国家对推行土地储藏制度尚无法律依据，给地方工作带来一定难度。目前国家尚 未出台土地储藏相关法律法规，各地主要是按照国务院2001年15号文件的有关 要求进行试点，体制、机制、职责、做法和效果都不一样。推行土地储藏制度和 供地制度改革，不仅涉及到土地所有者、原土地使用者和投资者对已形成的土地 利益格局重新调整，同时，还涉及到市、区（县）政府和相关部门行政审批职能、 管理权限和程序调整，加上我市长期以来存在的土地出让双轨制，更增加了推 行土地储藏和市场配置土地资源的难度。因此，在涉及到政策研究、理顺程序、 界定职责和一些重点工程用地等具体问题而认识不一致时，缺乏有效的法律规范 和指引。五、土地储藏的作用随着市场经济的开展，以城市土地为主的国有土地，越来越多地以重要的生产要素 进入市场，土地的资产价值日益显现.土地储藏机制的建立,使得经营城市土地成 为了当前城市规划、建设、管理和企业改制、重组的一个热门话题，成为了促进 城市开展的一个重要因素。土地储藏是政府高效控制城市土地开发利用的一种有 效手段,实行城市土地收购储藏,可以提高政府对土地市场的敏感度，进一步规范 土地市场,提高土地集约利用率，防止国有土地资产流失，强化政府对各类城市建 设用地进行市场供应和调控的职能.六、北京市土地储藏建设新时期的开展方向近年来，党中央、国务院以及北京市委、市政府、国土资源部对加强土地管理工 作空前重视。经营性用地停止协议出让，土地市场秩序治理整顿取得明显效果, 有计划统一供应土地的格局在本市已初步形成，这些为我们提供了难得的机遇和 有利条件。在今后的工作中，我们将认真贯彻市委、市政府和国土部的工作部署 和要求，在各相关部门的支持下，调整思路，把握重点，开拓创新，强化管理, 努力完成好各项任务。（一）认清形势，牢固树立科学的开展观、用地观"十一五'时期是首都开展的关键时期，随着08年奥运会的举办和新的城市总体 规划的实施，首都北京将进入又一个高速开展期，城市建设的加速和农村城市化 进程的加快，加大了对土地资源的需求。经济社会开展需求与土地资源稀缺的矛 盾已经成为我们面临的突出矛盾之一。做好国土资源管理工作，既要充分认识首 都开展面临的有利条件，更要清醒地认识到开展面临的突出矛盾和问题。为了实 现以土地的可持续利用支撑首都经济社会的可持续开展，我们仍然需要不断深入 推进土地使用制度改革。在坚持最严格的土地管理制度的基础上，进一步完善土 地储藏制度、建设用地供应制度。要加大土地资源市场配置的力度，不断扩大推 进经营性土地招拍挂出让的范围，探索在工业工程用地、在经营性基础设施工程 用地的供应上试行招拍挂出让。（二）总结经验，调整思路，进一步做好土地储藏开发供应等工作今后，北京市国土资源局土地储藏机构将着重围绕强化"土地市场”具体组织管理 职能，致力于建立公开、公平、公正的土地市场秩序开展工作。具体来讲：在土 地储藏方面，要在相关委办局和区（县）政府的配合下，认真实施重点地区和重 点工程的土地收购储藏，同时按照新的城市总体规划，认真做好规划（红线）储 备；在土地一级开发方面，依据市政府批准的土地储藏开发计划，以招标等方式 选择承当开发任务的土地一级开发企业，承当重点地区和重点工程的土地一级开 发工作；在土地市场交易方面，更加规范地做好经营性用地招标、拍卖、挂牌出 让的组织工作。按照上述思路，我认为在土地储藏开发供应方面，政府主要是"抓两头，放中间、 抓重点，放一般，努力形成政府主导，市场运作，企业参与，市区（县）联 手的土地储藏开发新模式。当前重点抓好四项工作：1 .尽快制定土地收购储藏方法及有关实施细那么。2 .会同相关委办局继续组织好政府储藏土地和直接入市交易土地联席会，推动 新的供地制度和建设工程用地的顺利实施。3 .对已经授权的百余个储藏开发工程用地采取措施加强监管并催促其按期完成, 为本市有计划地供应熟地提供来源。4、会同市发改委等部门认真做好土地入市交易底价审核和公开入市交易工作。（三）多种形式筹集土地储藏资金，为企业进行一级开发提供融资平台目前，土地储藏资金来源主要依靠银行贷款。受到央行"121文件的影响，今后 假设大面积推开土地储藏和一级开发，后备资金缺口仍较大。（四）加强体制机制和队伍建设北京市国土资源局储藏机构现有体制机制以及人员编制还不适应新的复杂工作 的需要，特别缺乏相关专业技术和有实践经验的综合人才。今后，要进一步加强 内部的体制机制和队伍建设，为推动我市土地储藏开发和交易市场建设迈上新台 阶做出新的贡献。（五）充分发挥全社会力量 希望国内外投资者和开发企业要认真学习我国深化土地使用制度改革的政策法 规，熟悉了解我市新的供地方法及配套文件的主要内容，掌握政府用市场方式配 置土地资源的新的游戏规那么，共同为首都经济社会可持续开展做出自己的贡献。