第三章 行政职能.pptx

第三章 行政职能 教学要求：了解行政职能的含义、特点；理解行政职能体系的内容；认识行政职能研究的现实意义；把握西方行政职能的历史发展对照我 国的行政职能发展之路；掌握我国行政职能转变的趋势及内容。课时：3课时教学要点：1.行政职能的含义；行政职能的特点 2.行政职能体系下的基本和运行职能 3.行政职能研究的意义 4.西方国家关于政府职能的理论：“守夜人”的政 府职能理论；干预主义的政府职能论；有选择地干预“市场失败”的政府职能论；对西方政府职能转变的把握 5.政府职能转变的涵义及制约因素 6.政府职能转变的基本内容 重点：我国行政职能的转变章节目录行政职能概述西方国家行政职能的演变转轨时期我国行政职能的转变第一节行政职能概述一、行政职能的含义和特点一、行政职能的含义和特点二、行政职能体系二、行政职能体系三、行政研究的意义三、行政研究的意义一、行政职能的含义和特点(一一)行政职能的含义行政职能的含义 行政机关在管理活动中的基本职责和功行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、如何管、能作用，主要涉及政府管什么、如何管、发挥什么作用的问题。发挥什么作用的问题。政府职能表现为政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。(二二)特点：执行性特点：执行性 多样性多样性 动态性动态性2022/11/19 国家职能行政职能立法机关 监督监督政府能力 基本内容 发展方向 能力强弱行政环境 国家制度社会形势 行政行政职能关系示意能关系示意图 动态性职能的内容随着行政环境的变化而变化。执行性是一种执行性职能.贯彻执行国家的方针、政策，执行人大的决定和决议。内容的多样性：涉及国家政治经济和社会事务进行管理的全部活动。层次的多样性多样性行政职能的特点二、行政职能体系行政管理的基本职能行政管理的基本职能政治职能社会职能经济职能文化职能一、行政管理的基本职能1 1、政治职能、政治职能a.a.阶级专政职能阶级专政职能c.c.社会治安职能社会治安职能d.d.民主建设职能民主建设职能e.e.国际交往职能国际交往职能b.b.军事保卫职能军事保卫职能一、行政管理的基本职能2 2、经济职能、经济职能a.a.政策导向和宏观调控职能政策导向和宏观调控职能b.b.组织协调和培育市场职能组织协调和培育市场职能c.c.对国有资产的监管职能对国有资产的监管职能d.d.组织和保障公共产品的生产和供给的职能组织和保障公共产品的生产和供给的职能一、行政管理的基本职能文化职能：文化职能：政府对全民思想政府对全民思想道德建设以及教道德建设以及教育、科技、文化、育、科技、文化、卫生、体育、新卫生、体育、新闻出版、广播影闻出版、广播影视、文学艺术等视、文学艺术等方面的管理。方面的管理。一、行政管理的基本职能4 4、社会职能、社会职能a.a.提供社会保障提供社会保障社会保险：社会保险：养老保险、医疗保险、失业保险养老保险、医疗保险、失业保险社会救济：社会救济：城市居民最低生活保障制度城市居民最低生活保障制度 社会福利：社会福利：普遍享有和特定群体享有普遍享有和特定群体享有 社会优抚：社会优抚：国家带有褒扬和补偿性质的特殊保障国家带有褒扬和补偿性质的特殊保障 c.c.人口政策人口政策d.d.保护和合理利用自然资源保护和合理利用自然资源b.b.提供社会服务：提供社会服务：劳动就业劳动就业、人民调解、扶持各、人民调解、扶持各种社会组织、普法宣传教育种社会组织、普法宣传教育 二、行政管理的运行职能行政管理的运行职能控制职能控制职能协调职能协调职能决策职能决策职能组织职能组织职能相关对比：相关对比：法国管理学家法约尔：法国管理学家法约尔：工业管理和工业管理和一般管理一般管理：“计划、组织、指挥、计划、组织、指挥、协调和控制协调和控制”的的5 5职能论职能论美国管理学家卢瑟美国管理学家卢瑟 古立克与英国管理古立克与英国管理学家林德尔学家林德尔厄威克：厄威克：行政管理科行政管理科学论文集学论文集：“计划、组织、人事、计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算指挥、协调、报告、预算”的的7 7职职能论能论还有学者提出还有学者提出1515要素、要素、1818职能等说法职能等说法二、行政管理的运行职能（1 1）决策职能决策职能：行政管理过程的首要职能，包括行政目标和行政计划，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法等。1）战略性决策）战略性决策，主要在高层。2）执行性决策）执行性决策，主要在基层。例：校领导的职责校领导的职责 职能部处领导的职责职能部处领导的职责二、行政管理的运行职能（2）、组织职能组织职能：设置机构、确定职位、设置机构、确定职位、职责和职权；协调关系；统一人、财、物职责和职权；协调关系；统一人、财、物使之合理使用。使之合理使用。1）对行政机构的设置、调整和有效运用，对行政机构的设置、调整和有效运用，编制管理编制管理 2 2）对组织内部的职权划分和人员的选拔、）对组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核调配、培训和考核 3 3）对具体行政工作的指挥监督。）对具体行政工作的指挥监督。二、行政管理的运行职能（3 3）、协调职能）、协调职能：1 1）行政组织之间、组织与个人之间、人员）行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系之间的关系 2 2）各项行政管理之间的关系）各项行政管理之间的关系 3 3）行政组织与其他组织以及民众的关系）行政组织与其他组织以及民众的关系（4 4）、控制职能）、控制职能：1 1）前馈控制、现场控制、反馈控制）前馈控制、现场控制、反馈控制 2 2）控制方式：汇报、会议、检查、核算、）控制方式：汇报、会议、检查、核算、意意 见箱见箱三三、行政职能研究的意义、行政职能研究的意义 1 1、科学地认识和确定行政职能，对科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组织系统具有重要意义。建立合理的行政组织系统具有重要意义。2 2、科学地认识和确定行政职能，是科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。改革行政组织系统的依据和关键。3 3、科学地认识和确定行政职能，对实科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。现行政管理过程的科学化也具有重要意义。第二节 西方国家行政职能的演变当代资本主义时期的行政职能当代资本主义时期的行政职能前资本主义时期的行政职能前资本主义时期的行政职能自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期的行政职能垄断资本主义时期的行政职能一 前资本主义时期的行政职能前前资资本本主主义义时时期期组成 特点奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其基础社会管理职能相当微弱 政治统治极端强化决定奴隶制社会时期 封建制社会时期二 自由资本主义时期的行政职能 观点：极力推崇观点：极力推崇市场机制这只市场机制这只“看看不见的手不见的手”，反对，反对政府干预经济，认政府干预经济，认为为最好的政府，就最好的政府，就是最廉价的政府是最廉价的政府。亚当亚当斯密二 自由资本主义时期的行政职能地位地位 自由资本主义时自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段期是资本主义发展的上升阶段角色定位角色定位 政府管得越少政府管得越少越好越好“守夜人守夜人”政府政府方式方式 用用“看不见的手看不见的手”来协调市场经济和社会发展来协调市场经济和社会发展守夜人，典出亚当斯密。在原富（又名国富论、国民财富的性质和原因的研究）里，斯密曾经分章分节，详细讨论了政府如何以守夜为天职。根据他的论述，政府的职能主要有三项：1.保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略2.为保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构。3.建立并维持某些公共机关和公共工程。当然，为了维持政府的尊严，还需要有一些其他的花费。三 垄断资本主义时期的行政职能 凯恩斯干预主义理论认为：市场不是万能的，如没有国家的宏观管理，市场经济会成为万恶之源，资源也会遭到破坏。萨谬尔森是新古典经济学和凯恩斯经济学综合的代表人物，其理论观点体现了西方经济学整整一代的正统的理论观点，并且成了西方国家政府制定经济政策的理论基础。萨谬尔森于1915年出生美国印第安纳州的加里（Gary）城。20岁时，（1935年）毕业于芝加哥大学，获文学学士（B.A.）学位；翌年，又获得哈佛大学文学硕士（M.A.）学位；5年后（1941年）获得哈佛大学博士（Ph.D.）学位。此外，萨谬尔森还曾获得多所大学的名誉学位。为答复本世纪70年代所谓“凯恩斯主义理论危机”，80年代便产生了新凯恩斯主义经济学。三 垄断资本主义时期的行政职能 进入到垄断资本主义时期后，资本主义所国有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应当时的统治要求。19291933年的经济危机，就是一个事例。三 垄断资本主义的行政职能 三三、垄断断资本本主主义时期期 资本本主主义所所固固有有的的矛矛盾盾日日益益尖尖锐，自自由由主主义的的统治治方方法法已已不不适适应这时的的统治治要要求求。社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产大幅贬值 凯恩斯干预主义理论 干预主义的政府职能论 罗 斯 福 改 革三 垄断资本主义时期的行政职能罗斯福改革的结果：罗斯福改革的结果：1.国家强化了政府的政治统治职能，行政国家强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能权力扩大，专政镇压职能 加强，民主职加强，民主职能能 削弱。削弱。2.经济领域强调政府对社会经济的调节和经济领域强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府经济职能和和国家政权紧密结合，政府经济职能和社会职能都扩大和加强。社会职能都扩大和加强。四 当代资本主义的行政职能市场有失灵，政府也有失败 主主要要观观点点政府要利用市场去干预经济。政府只能干预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时性失 败四 当代资本主义的行政职能当代当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：3 3政府的宏观调控、综政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。职能的社会化同步进行。1 1行政职能逐渐扩大行政职能逐渐扩大 2 2政治职能中的暴政治职能中的暴力职能相对减弱力职能相对减弱 第三节 转轨时期我国行政职能的转变一、我国行政职能的必然性、必要性a.政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求b.政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要c.政府职能转变是机构改革的重要前提和基础政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求 我国原有政府职能的配置在计划经济体制下形成，政府关了很多不该管、管不好、管不了的事，出现“越位、错位、和缺位”问题全能型政府 政府缺位公共服务：公共服务：缺位在基础教育、基本医疗服务等领域，主要缺位在基础教育、基本医疗服务等领域，主要表现为政府投入的方面的巨大差距。表现为政府投入的方面的巨大差距。丰田事件：丰田事件：汽车安全性命攸关，美国是政府主导型维权汽车安全性命攸关，美国是政府主导型维权（国会听证、检察机关介入，完整投诉记录、丰田内部（国会听证、检察机关介入，完整投诉记录、丰田内部文件抓证据查行贿嫌疑），而文件抓证据查行贿嫌疑），而“中国式维权中国式维权”（闯会场、（闯会场、大喇叭、被带走），暴露了政府缺位，而且具有制度性。大喇叭、被带走），暴露了政府缺位，而且具有制度性。重庆某幼儿园：重庆某幼儿园：园长、教师克扣一半伙食款私分，会计向园长、教师克扣一半伙食款私分，会计向镇教育管理中心反映遭打击，向家长公开帐单被镇教育镇教育管理中心反映遭打击，向家长公开帐单被镇教育管理中心下文解聘。教管中心角色错位助纣为虐，区教管理中心下文解聘。教管中心角色错位助纣为虐，区教育部门调查认定事实不纠正，就是缺位和失职。育部门调查认定事实不纠正，就是缺位和失职。政府越位利益驱动型：利益驱动型：郑州养犬办郑州养犬办“收狗钱不办狗事收狗钱不办狗事”。收狗钱：注册、打疫苗，植入芯片的。收狗钱：注册、打疫苗，植入芯片的成本总共成本总共7070块钱，养犬办收块钱，养犬办收600600，盈利率，盈利率达达800%800%，每年还要交，每年还要交200200年检费；不办狗年检费；不办狗事：事：07-0907-09年，该市狂犬病死亡人数分别年，该市狂犬病死亡人数分别为为6 6、8 8、1313。边界不清型：边界不清型：上海徐汇区政府已购买上海徐汇区政府已购买3 3辆奔驰辆奔驰轿车、轿车、150150根金条，用于近日在徐汇商圈根金条，用于近日在徐汇商圈进行促销抽奖活动。进行促销抽奖活动。政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求 强化市场监管，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管，深入整顿规范市场秩序，反对不正当竞争，严厉打击侵犯知识产权、制假售假等扰乱市场秩序的违法行为。按建设服务型政府的要求，创新公共服务体制，改进公共服务方式。应该采取的措施政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要首先，政府应该弱化某些职能。其次，政府应该强化某些职能。再次，政府应该增添新的职能。政府职能转变是机构改革的重要前提和基础 1.政府职能是政府机构设置和机构改革的依据。2.政府改革不是简单地裁剪、合并，而是要转变政府职能，在转变职能的基础上，将改增设加强的增设加强。二 我国行政职能转变的基本内容一.职能中心的转变二.职能关系的理顺三.职能方式的转变一 职能中心的转变 19561956年我国完成社会主义改造后年我国完成社会主义改造后的的2020多年间，重政治统治职能，轻多年间，重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。济建设。1978 1978年底党的十一届三中全会明确年底党的十一届三中全会明确提出把党和国家的工作重心转移到提出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。经济建设上来。二 职能关系的理顺我我国国政政府府职职能能关关系系主主要要表表现现政府内部各职能部门间的关系政府内部各职能部门间的关系中央与地方、上级与下中央与地方、上级与下级政府间的职能关系级政府间的职能关系政府与社会的关系政府与社会的关系政府与市场关系政府与市场关系政企关系政企关系二 职能关系的理顺1.1.理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系 理顺中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上明确与地方的职能关系，并用法律形式确定下来。二 职能关系的理顺具体内容具体内容：各级政府间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利相一致；在指导原则上，就要及维护国家政令统一，防止地方割据，发挥中央政府宏观调控职能，又保证地方、基层能因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。二 职能关系的理顺o中央政府职能重点中央政府职能重点：o制定国家发展战略、发展规划和经济社会政制定国家发展战略、发展规划和经济社会政策，统筹全国经济社会协调发展和城乡、区策，统筹全国经济社会协调发展和城乡、区域协调发展；域协调发展；o改进和完善宏观调控，维护全国市场统一，改进和完善宏观调控，维护全国市场统一，并组织实施金融、铁道、民航、通信、海关并组织实施金融、铁道、民航、通信、海关等特定领域的市场监管；等特定领域的市场监管；o管理全国性和跨省际的社会事务管理全国性和跨省际的社会事务；o制定公共服务的基本标准，履行应由中央政制定公共服务的基本标准，履行应由中央政府承担的公共服务财政保障责任。府承担的公共服务财政保障责任。二 职能关系的理顺省级政府职能的重点省级政府职能的重点：统筹本地区域、城乡发展，促进社会就业，保护统筹本地区域、城乡发展，促进社会就业，保护自然资源；自然资源；指导和监督检查本地区市场监管工作，并根据国指导和监督检查本地区市场监管工作，并根据国家规定负责部分重点领域的市场监管；家规定负责部分重点领域的市场监管；管理和协调本地区重要社会事务；管理和协调本地区重要社会事务；负责本地区教育、科技、文化、卫生、社会保障负责本地区教育、科技、文化、卫生、社会保障等公共服务的统筹、协调和指导，并对基本公等公共服务的统筹、协调和指导，并对基本公共服务提供必要的财政保障。共服务提供必要的财政保障。二 职能关系的理顺市、县政府的职能重点市、县政府的职能重点：贯彻执行国家政策和上级政府的政策措施，促进本地贯彻执行国家政策和上级政府的政策措施，促进本地经济社会发展；根据国家规定履行相应的市场执法经济社会发展；根据国家规定履行相应的市场执法职责；职责；努力扩大就业，解决好低收入群众的生产生活问题，努力扩大就业，解决好低收入群众的生产生活问题，维护本地公共安全、生产安全和社会治安；维护本地公共安全、生产安全和社会治安；负责本地基础设施和城乡居民公用生活设施建设和维负责本地基础设施和城乡居民公用生活设施建设和维护，保护生态环境，为城乡居民提供教育、科技、护，保护生态环境，为城乡居民提供教育、科技、文化、卫生、社会保障等方面的服务，努力搞好基文化、卫生、社会保障等方面的服务，努力搞好基本公共服务。本公共服务。乡镇重点乡镇重点：为：为“三农三农”提供服务，管理乡镇公共事务提供服务，管理乡镇公共事务，促进乡镇经济发展，维护基层稳定，促进乡镇经济发展，维护基层稳定 二 职能关系的理顺2.理顺政企关系（1）把所有权和经营权分开，通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式，调整所有制形式，使所有权和经营权分离，把生产经营权还给企业二 职能关系的理顺（2）把政府的国有资产所有者职能和政府管理者职能分开，理顺产权关系。（3）实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系理顺政府与市场的关系 单纯的自由放任的市场经济不能实现经济的良性运行，过分强调政府干预义会使经济失去效率和活力。政府与市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。在社会主义市场经济体制下，政府与市场的关系表现为：社会主义市场经济的顺利发展，客观上要求把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来。理顺政府与社会的关系o 基本原则：权力下放，政社分开。o具体做法：一是管理范围：由政府包揽只提供公共物品和公共服务；二是管理模式：由“大政府、小社会”“小政府、大社会”。理顺政府各职能部门的关系 进行科学的职能分解和分析，严格按权责一致、分工明确的原则，明确各部门职则分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门等弊端三 职能方式的转变1.由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。2.由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。三 职能方式的转变经济手段：这是指政府在自觉依据和运用价值规律的基础上借助于经济杠杆的调节作用，对国民经济进行宏观调控。经济杠杆是对社会经济活动进行宏观调控的价值形式和价值工具，主要包括价格、税收、信贷、工资等。行政手段，是国家通过行政机构，采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施，来调节和管理经济的手段。行政手段在现实生活中还是很常见的，比如工商局的检查，税务的查税，政府的命令等等。法律手段法律手段是指国家依靠法律的强制力量来规范经济活动，保障经济政策目标的手段。法律手段是国家通过立法和司法，调节和规范经济活动。案例:“花菇事件”19961996年底，华东某县政府组织村民种花菇，年底，华东某县政府组织村民种花菇，急切盼望脱贫致富。县里组织整体种花菇，急切盼望脱贫致富。县里组织整体种花菇，并从全县并从全县500500万元的农业周转金中划出万元的农业周转金中划出349349万元用于花菇培植。万元用于花菇培植。19971997年，由于气候原因和受亚洲金融风暴年，由于气候原因和受亚洲金融风暴的影响，花菇价格下降，农民全部亏本，的影响，花菇价格下降，农民全部亏本，无人偿还债务，政府出示花菇周转金回收无人偿还债务，政府出示花菇周转金回收的最后期限。的最后期限。问题出在哪里？“是政府让我们种那么多的是政府让我们种那么多的”“什么都是他们统一提供，我们没法选择什么都是他们统一提供，我们没法选择”“根本没有统一收购，销售无门根本没有统一收购，销售无门”“是不是统一提供的菌种不好是不是统一提供的菌种不好”在现代市场经济条件下，政府应该怎样引在现代市场经济条件下，政府应该怎样引导？导？是否该尽可能减少政府干预？是否该尽可能减少政府干预？政府怎样为农民服务？政府怎样为农民服务？政府是为农民提供及时准确的信息还是指政府是为农民提供及时准确的信息还是指挥农民干什么呢？挥农民干什么呢？案 例 思 考建设服务型政府 服务型政府的内涵服务型政府的内涵 首先，服务型政府是首先，服务型政府是民主政府民主政府。其次，服务型政府是其次，服务型政府是有限政府有限政府。第三，服务型政府是第三，服务型政府是责任政府责任政府。第四，服务型政府是第四，服务型政府是法治政府法治政府。第五，服务型政府是第五，服务型政府是绩效政府绩效政府。建设服务型政府的途径一是规范政府行为，全面推进依法行政。一是规范政府行为，全面推进依法行政。二是优化办事流程，完善政府服务体系。二是优化办事流程，完善政府服务体系。三是完善决策机制，推进民主科学决策。三是完善决策机制，推进民主科学决策。四是推进政务公开，实行阳光行政。四是推进政务公开，实行阳光行政。五是加强公众参与，完善绩效评估体系。五是加强公众参与，完善绩效评估体系。六是完善监督机制，建设责任追究制度。六是完善监督机制，建设责任追究制度。小组成员：郑超 周雪 朱晓芬 邹世斌 左湖