利用经济手段加强资源开发的环境管理.docx

利用经济手段加强资源开发的环境管理 内容提要1.对我国自然资源开发模式的反思2.运用经济手段进行环境管理的基本理论(蒋庭松等，1991，1991，1993)3.我国自然资源开发环境管理的现行经济手段及其评价4.关于我国运用经济手段进行自然资源开发环境管理的建议摘要我国传统的自然资源开发模式，由于实行自然资源无价、原材料低价的做法，使原材料价格不能反映自然资源开发的完全成本，从而不仅影响了自然资源开发企业的自身发展，造成了对自然资源的掠夺式开低效率利用和奢侈，还造成了严峻的生态破坏和环境污染。自然资源开发环境管理中的经济手段，是以自然环境资源价值理论为基础，采纳征收税费、押金、拨款和创建市场等方法，将自然资源开发的外部不经济性内化到开发话动中，通过市场和价格机制促使企业节约资源、爱护环境。经济手段与行政手段的区分是它注意效率。我国目前采纳的经济手段主要是：税务、资源产业管理、土地管理和环境爱护等部门征收的税费，但存在着关系不清、缺少依据、作用不强、手段单调和挪用严峻等问题，影响了其效果。笔者通过对经济手段理论和实践的分析，提出了如下建议：加强自然环境资源的价值与价格探讨，核定主要自然资源的基准价值量；建立我国自然资源开发的资源税费和生态环境税费体系；制定自然资源开发项目费用效益分析规范；取消补贴，提高原材料价格；实行自然资源开发权拍卖制度，建立开发权交易市场；建立自然资源爱护基金。从产业划分角度看，自然资源开发是第一产业。依据所开发的自然资源的性质不同，可将其划分为两类：一是利用生物资源的农业类开发，即传统的农、林、牧、渔业；另一是利用非生物资源的工业类开发，即采掘业。由于第一产业是国民经济的基础，而自然资源又是作为自然物的入以及整个生命系统所赖以生存的基础，所以，不论是从经济发展，还是从环境爱护考虑，探讨自然资源开发问题都具有极其重要的意义。1.对我国自然资源开发模式的反思我国是一个人口众多，经济、技术落后的大国，在相当长一段时间内，积聚财宝的主要方式只能是大量开发自然资源，我国经济仍只能是资源开发型的经济。在实行资源开发型经济发展模式时，我国实行压低农副产品和原材料价格的做法，以刺激加工工业即其次产业的发展，从而带动整个经济的发展。如在七十年头，按当时汇率计算，国内原油价格仅相当于国际油价的26.4，目前也只达到国际油价的77(严绪朝等，1994)。这种做法在肯定时期内起到了应有的作用，但从长远看，则存在着严峻的弊端。1.1影响了自然资源开发企业的自身发展产品低价造成自然资源开发企业长期低利、微利，甚至亏损，自身积累不足，难以提高生产技术水平，制约了自然资源开发企业的发展，又反过来影响了整个国民经济的进一步发展。由于粮价低影响农夫种粮主动性、农业基础投人不足，已严峻动摇了农业的基础地位。再如，石油工业全行业到1991年底，累计负债余额达691亿，资本负债率达到75(严绪朝等，1994)；国有重点煤矿1993年产煤4.6亿吨，亏损高达50多亿元，平均每吨原煤亏损达1087元(据王森浩1994年文推算)。1.2造成了对自然资源的掠夺式开采、低效中利用和奢侈产品低价除了造成自然资源开发技术的落后外，还迫使企业在利益驱动下，乱采滥挖，采富弃贫，对自然资源进行掠夺式开采，破坏自然资源，造成严峻奢侈。如1990年，我国原煤产量10亿多吨，竟消耗掉40多亿吨煤炭储量，回收率仅为25；有的小煤窑采1吨煤竟丢掉8.9吨，回采率仅为10(王和，1994)。另据对1800多个重要生产矿山的调查，70的有用组分得到综合开发利用的矿山仅占2；有用组分有半数得到综合开发利用的矿山只占15；而75的矿山其有用组分的回收率均在25以下(国家安排委员会国土规划和地区经济司等，1992)。原材料低价在刺激加工工业利用自然资源的同时，也使企业不注意提高利用效率，在资源利用上处于高投入低产出的状态，以巨大的自然资源消耗维持国民经济的高速增长，造成了严峻的奢侈。目前，我国单位能源所创建的工业国民生产总值只相当于美国、法国的10.61，前西德的9.09，日本的7.56，即使与其他发展中国家相比，也是较低的，仅相当于印度的50(世界资源探讨所等，1993)。1.3造成了严峻的生态破坏和环境污染目前、我国约有1/3的耕地受到水上流失的危害，水土流失面积达150万平方公里、占国土总面积的16，每年流失土壤50亿吨，其养分损失至少折商品肥4000万吨，干脆经济损失上百亿元，其他如沙化、盐渍化损失也达100亿元，草原退化面积接近1亿公顷，并仍以每年100多万公顷的速率在退化(曲格平，1989)。森林覆盖率仅为13.9，人均林地面积不足0.12公顷，只及世界平均水平的15，并且每年以2-3即230-345万公顷的速度削减，我国3万余种植物中有4、5千种正受到不同程度的威逼，有的面临灭亡(国家环境爱护局，1987)。资源开发对生态环境造成严峻破坏。晋陕蒙接壤地区是我国的重要能源基地，这一地区的水土流失面积占全区总面积的86.5，土壤侵蚀模数高达1-3万吨/年，年向黄河输沙量近4亿吨左右，占向黄河输沙量的1/4。神府、东胜矿区废土废渣积累总量达6800多万吨，其中有60干脆倾倒于河流，有的地方河道淤积，造成泄洪困难，带来严峻的生态问题。据测算，该矿区年环境成本为3819.6万元，平均每生产1吨原煤的环境成本为1.05元(西安煤炭设计院，1990)。我国正在实行由安排经济向社会主义市场经济的历史转变，与这一新的经济体制相适应，改革自然资源的开发模式，利用经济手段加强环境管理，削减资源开发的外部不经济性，促进我国经济的可持续发展，具有重大现实意义。2.运用经济手段进行环境管理的基本理论(蒋庭松等，1991，1991，1993)2.1环境管理经济手段的理论基础：自然环境资源价值论我国长期实行原材料低价的资源开发政策，除了由于我国经济基础薄弱外，还因为理论相识上的一个错误，这就是片面地理解马克思的劳动价值论，认为自然资源是自然存在的，不是人类劳动的产物，没有价值和价格。其实，自然资源没有价值并不是马克思的本意。马克思指出：“作为要素加人生产但不须要代价的自然要素，不论在生产中起什么作用，都不是作为资本的组成部分加人生产的但是假如在发展的进程中，必需供应的产品比利用这种自然力所能生产出来的还要多，也就是说，假如必需在不利用这种自然力的状况下，或者说在人或人的劳动的帮助下生产出这个追加产品，那末一个新的追加的要素就会加入到资本中1。”这说明，马克思认为，自然力没有价值存在一个界限，一旦超过这个界限，人类就要为此追加劳动，自然力也就具有价值。这是因为，自然环境资源的再生产过程，首先是自然再生产过程，在肯定限度内，自然环境资源可以自然地更新、再生、复原和增殖；但随着人类活动的强化，其自然再生产已不能满意人类的须要，人类必需付出劳动，这就使它具有社会再生产的性质。因而，自然环境资源的价值即为在其自然再生产实力之上，人类为维护、复原、增殖自然环境资源所应付出的必要劳动时间。马克思说：“社会必要劳动时间是在现有的社会正常的生产条件下，在社会平均的劳动娴熟程度和劳动强度下制造某种运用价值所须要的劳动时间2。”由此可见，商品的价值是再生产商品所必需的社会必要劳动时间。因此，考察自然环境资源价值，应从生产以及再生产自然资源所“必需的”劳动而不是“实际付出的”劳动角度进行，才不会因为人类的历史失误而低估了自然环境资源的价值。自然环境资源社会再生产所须要的劳动包括两类，第一类是生态环境受到破坏后，为改善生态环境状况而进行的劳动，如治理污染、治抄保水、植树造林等，这类劳动可以称为干脆劳动；其次类是在某项自然资源开发行为发生前预见到其将对生产环境产生不利影响，为爱护生态环境，变更该项行为本身所付出的劳动、或伴随该行为发生的同时而附加的劳动等，如开发替代品、提高技术水平从而削减对生态环境资源的消耗等，这类劳动可以称为间接劳动。2.2环境管理经济手段的作用机制：外部不经济性的内化依据环境经济学理论，自然资源开发产品价格应当等于边际生产成本(MPC)、边际外部成本(MEC)与边际运用者成本(MUC)之和MPC是自然资源开发的边际成本，也就是通常所说的生产成本；MEC是在自然资源开发过程中所造成的生态破坏与环境污染的损失；MUC是由于现在开发自然资源而放弃的其将来效益和价值，也就是通常所说的自然资源本身的价值。自然资源开发的环境管理经济手段是通过各种方法，使这些成本能反映在原材料的价格中，从而通过市场和价格机制使资源开发活动循着有利于生态环境爱护、持续发展的道路进行。环境管理的经济手段主要有以下几种形式：收税和收费。这是经济手段最主要的表现形式，政府通过征收税费而使环境成本和资源价值干脆反映在产品价格中，也就是将外部不经济性干脆内化到资源开发生产过程中，从而刺激开发者节约资源、爱护环境。由于存在市场竞争机制，若开发者运用了超过社会所必要的、平均的自然资源消耗量，或其生态破坏和环境污染程度超过了社会平均水平，则其付出的税费(即反映在产品价格中的MEC和MUC)也就高，其个别劳动时间就会超过社会劳动时间，则在其将个别劳动转化为社会劳动时，其利润就会低于社会平均利润；反之，若其自然资源消耗量、生态破坏和环境污染都低于社会平均水平，则会获得超额利润，这就刺激企业不断降低成本以追求更多的利润，而当大多数开发者的MEC和MUC都下降时，整个社会的MEC和MUC也会相应下降。押金制度。政府要求自然资源开发者在开发前交出肯定数额的押金，当开发者根据肯定要求对自然资源和生态环境予以复原和补偿，如植树造林、复垦等以后，再将其返还，否则予以没收。这实际是通过押金迫使开发者从事前述其次类自然环境资源再生产劳动，这样该类再生产劳动也会反映在开发者的产品价格中，再通过竞争机制使其不断降低对自然资源的消耗和对生态环境的运用。政府拨款。政府对经济上不能盈利的环境爱护项目进行拨款补助，从而促进环境爱护事业的发展，这实际是由政府从事自然环境资源的第一类社会再生产活动。创建市场。上述手段都是与价格有关的措施,而创建市场则是干脆为环境商品创建一个市场，使其在市场上干脆交换，最典型的创建市场是许可证交易。这一类经济手段也是通过市场竞争机制，使自然资源的开发权和生态环境的运用权向经济效率最高和环境效益最好的开发者配置。2.3环境管理经济手段的优点：效率由于开发者之间存在着学问、技术水平、装备条件等的差异，每个开发者有着不同的边际成本，存在着不同的最佳自然资源开发水平和最佳环境污染水平。在采纳行政手段进行环境管理时，往往会因“一刀切”而使开发者的资源开发量和污染水平高于或低于最佳水平，造成奢侈，影响了效率；而经济手段则通过市场机制使各种资源在不同开发者之间得到合理配置，使每个开发者的资源开发量和污染水平均达到最佳水平，由个体最优从而实现总体最优，提高了环境爱护工作的效率。3.我国自然资源开发环境管理的现行经济手段及其评价我国目前实行的经济手段主要是征收税费，详细有如下几个方面：税务部门征收的资源税。中华人民共和国矿产资源法规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必需根据国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”中华人民共国资源税条例(草案)规定了石油、煤炭、盐等9个资源税税目。资源产业管理部门的收费。如地质矿产部门征收的矿产资源费；水产部门依据中华人民共和国渔业法规定征收的渔业资源增殖爱护费；建设部门依据中华人民共和国水法规定征收的地下水资源费；林业部门依据中华人民共和国森林法和中华人民共和国土地管理法征收的林地补偿费、伐除林木补偿费、森林植被复原费等。土地管理部门征收的土地复垦保证金。环境爱护主管部门征收的排污资。某些地区环境爱护主管部门试行征收的生态环境补偿费。如福建省对煤炭等矿产资源的开发征收环境补偿费；江苏省对集体矿山和个体采矿业征收矿产资源费和整治基金；广西壮族自治区对乡镇集体矿山企业和个体采矿选矿征收排污费；山西、内蒙古、湖北、陕西、新疆等省、自治区也制定了对自然资源开发征收生态环境补偿费的有关政策，打算付诸实施。上述各种经济手段对于遏制自然资源开发造成的生态破坏和环境污染，筹集环境爱护资金起到了肯定作用，但还存在着一些不尽如人意的问题。政出多门，缺少协调。如上所述，各个部门与自然资源开发有关的收费名目繁多，有的相互之间重复，有的缺乏法律依据，没有得到明确的授权，这就减弱了国家作为自然环境资源全部者代表实现其价值的权威性，影响了这一手段的效果。缺少科学依据，激励作用不强。没有依据自然环境资源的价值以及开发活动的损失为基础制定收费费率，标准偏低，从而难以刺激开发者珍惜自然资源，爱护生态环境。手段单调。如上所述，运用的经济手段绝大部分为征收税费这一种，而其他经济手段则运用甚少。资金挪用严峻。既然收取的费用是自然环境资源价值的体现，是自然资源产品成本的一部分，那么，为了维护自然环境资源的再生产，这些费用必需再投入到自然环境资源的复原、爱护与增殖项目中去，但被挪作它用的现象却时有发生。挪用的另一个表现形式，也是最普遍、最不被人留意的形式是，依据管辖权限收费，支配运用。这就造成位于一地的开发者向在另一地的管辖者交费，这样，当地自然环境资源的破坏就不能得到补偿，这部分价值实际是被挪到别处运用了。4.关于我国运用经济手段进行自然资源开发环境管理的建议4.1加强自然环境资源的价值与价格探讨自然环境资源的价值与价格探讨，是运用经济手段进行自然环境资源开发的环境管理的基础，税费及押金标准的制定，以及对交易市场的监督，都须要以自然环境资源的价值评估为依据。我国各级土地管理局组织力气，评定了城镇土地的基准价格，作为土地交易、调控土地市场的依据。这是一个值得借鉴的做法，建议有关部门组织专家对我国主要自然资源的基准价值量进行评估，为管理和决策服务。4.2理顺各种收费的关系，建立我国自然资源开发的资源税费和生态环境税费体系依据自然资源开发产品的价格构成，从环境爱护角度看，经济手段所要影响的主要是MEC和MUC两个部分。MEC部分由两部分组成，一部分是环境污染损失，通过排污费收取；一部分是生态破坏损失，通过拟议中的生态环境补偿费收取，这便构成了自然资源开发的生态环境税费体系，由环境爱护主管部门负责征收。MUC部分，以及部分属于MPC的公共部分，则构成了自然资源开发的资源税费体系，可由资源产业管理部门负责征收。建议依据这样的体系构想，对现有收费进行清理,保证两个体系之间、以及每个体系内部各项收费之间的关系明晰,并通过法律文件加以明确。4.3强调费用效益分析在自然资源开发项目评价中的地位建议尽快制定和完善自然资源开发项目的环境影响评价规范，应对自然资源的价值、开发活动的效益及其生态环境破坏损失作全面估算，并进行比较，为项目决策供应依据，为项目成立后所要征收的资源税费和生态环境税费的确定供应依据。4.4取消补贴、提高原材料价格经济手段的核心就是使自然资源开发产品即原材料的价格，反映开发过程的完全成本，因此，应当取消对资源开发的财政补贴，放松对原材料价格的政府限制，使价格能够对资源开发者和利用者产生调整和刺激作用。也不必担忧由于原材料价格上涨而导致通货膨胀，分析表明，真正由于原材料价格上涨而引起的成本推动型的物价上涨幅度较小，其最大弹性系数在0.6左右，即原料价格上涨1，总体物价水平最多上涨0.6；而且前面的分析表明，一个合理的价格体系最终是能够导致成本下降，从而使物价水平下降的。4.5综合运用多种经济手段在征收自然资源开发的资源税费和生态环境税费的同时，应留意运用其他经济手段，特殊是为环境爱护创建市场，照实行资源开发权拍卖和交易。对一些缺乏税费征收标准或难以特地制定标准的开发项目，可在对资源进行价值评估的基础上，对开发权进行招标拍卖，将拍卖所得资金作为生态环境的复原费用；并逐步建立开发权的交易市场。4.6建立自然资源爱护基金将征收的部分税费集中起来，成立自然资源爱护专项基金，资助自然资源的复原与爱护，替代资源的开发，以及自然资源的综合利用等工作，促进环境爱护产业的发展，象经营一般商品一样经营自然环境资源这一特别商品，使其不仅能维持简洁再生产，还能进行扩大再生产。