江阴城乡一体化调研报告071049.pdf

人不知而不愠，不亦君子乎？论语以家为家，以乡为乡，以国为国，以天下为天下。管子牧民江阴、嘉兴两市开展城乡一体化情况调研报告 为贯彻党的十七大精神，进一步推进我省城乡一体化试点工作，2008 年 5 月 20-22 日，吴劲松副主任带领有关处室赴江苏省江阴市、浙江省嘉兴市开展调研。调研组先后与江阴市、嘉兴市相关部门的负责人进行了座谈，并考察了江阴市新桥镇和平湖市新仓镇，现将有关情况报告如下：一、江阴、嘉兴两市城乡一体化的主要成效 江阴市和嘉兴市在推进城乡一体化方面起步较早，规划较细，工作扎实，成效显著。目前，两市在基础设施、公共服务和社会保障等方面，呈现城乡一体化发展的良好趋势，城乡差距逐步缩小。1、城乡公共服务体系实现全覆盖。江阴市上世纪 80 年代就已实现十二年义务教育。目前，该市公共服务体系进一步健全和完善，在全国率先实现“人人享有初级卫生保健”，社区卫生服务覆盖率达 100%；全面推进“村村体育健身工程”，累计建成全民健身工程 286 个；镇镇都有文化站，村村都有综合服务大院。嘉兴市全面普及 15 年教育，市级文化活动中心（室）建成率达到 105%，构筑了比较完善的文化信息资源共享网络，建成 17 个省级体育强镇，城乡社区卫生服务实现全覆盖，全市三大类 12 项公共卫生服务综合达标率达 98.5%。2、网络化的基础设施基本建成。江阴市农村公路里程达 1700 多公里，全市路网密度达199 公里/百平方公里，超过中等发达国家平均水平，所有行政村全部开通了公交车；光缆、有线电视网、供水网 100%覆盖自然村，污水处理设施 100%覆盖乡镇。嘉兴市农村公路网密度达到 155 公里/百平方公里，等级公路通村率和路面硬化通村率均达到 100%；构筑了从中心城市到副中心城市、城市到镇、镇到村的三级公交网络，公交通达行政村率达到 99.79%；城乡一体化供水网覆盖人口 62.02%；宽带网 100%覆盖自然村，实现“县县电气化”。我们在到新桥镇、新仓镇考察的途中，亲身感受到村的公路均很发达。3、城乡社会保障制度日益完善。江阴市“新农合”制度已全面推广，农民参保率达 100%；农民养老保险参保率达 82.44%；失地农民保障制度较为完善，被征地农民每人每月最低可获得 180 元的生活补助。嘉兴市在全国率先推行城乡居民合作医疗保障“六个统一”制度，即统一筹资标准、统一参保对象、统一起报线、统一封顶线、统一保障水平、统一统筹年度等，目前覆盖率达 100%；率先建立了“土地换社保”的被征地农民社会保障制度，20.2 万名符合条件的被征地农民均纳入社会保障范围；建立了城乡一体化、多层次、广覆盖、保基本、可衔接的社会养老保障体系；城镇“三无”对象和农村五保户集中供养率达到99%以上。4、农村环境整治全面启动。江阴市积极实施农村改水工程、清洁“家河”工程、农村“两全”工程（全面取缔露天粪缸、全面实行垃圾集中处理）、国家卫生镇全面创建活动和“亿万农民健康促进行动”，建成了首批全国生态市、全国亿万农民健康促进行动示范县（区）、全国农村改水普及市、全国农村改厕普及市，有效地改善了农村的生产生活条件。嘉兴市以“五化一配套”为重点(道路硬化、环境洁化、河道净化、民居美化、村庄绿化、配套建设)，全面启动“百村示范、千村整治”工程，已完成 846 个村庄的环境整治，建成 131 个省级全面小康建设示范村。2004 年，嘉兴市启动了“户集、村收、镇（街道）运、市处理”的农村垃圾集中收集处理系统，目前该系统 100%覆盖行政村，受益农户在 95%以上。同时，加大对农业农村面源污染的治理力度，已有 8 个镇获得“全国环境优美镇”称号，40 个镇获得“省级生态镇”的称号，获得省级以上生态镇称号的比率达到 75%。5、城乡收入差距逐步缩小。经过多年的努力，目前江阴市和嘉兴市城乡居民收入差距逐勿以恶小而为之，勿以善小而不为。刘备常将有日思无日，莫待无时思有时。增广贤文步缩小，城乡收入比既低于江苏、浙江 2.5：1 的共同比例，更低于全国 3.33：1 的平均比例。2007 年，嘉兴市农民人均纯收入达 10163 元，农民收入增幅连续四年超过市民，城乡收入比由 2003 年的 2.11：1 缩小到 1.98：1。江阴市农民人均纯收入达到 10641 元，城乡收入比为 1.97：1。二、江阴、嘉兴两市城乡一体化的主要做法 江阴、嘉兴市顺应城乡融合和一体化加快推进阶段的发展要求，贯彻十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”和科学发展观的精神，以实施纲要为指导，以专项规划为依据，以多方参与为依托，以财政投入为前提，以“三集中”为抓手，以统筹城乡产业为支撑，大力推进城乡一体化进程。主要做法如下：1、制定指导性实施纲要，有序推进“六个一体化”。2003 年，嘉兴市制定了嘉兴市城乡一体化发展规划纲要,全面实施城乡一体化发展战略。城乡一体化的战略任务就是“六个一体化”：即城乡空间布局一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡产业发展一体化、城乡劳动就业与社会保障一体化、城乡社会发展一体化、生态环境建设与保护一体化。实施战略分三步走：第一步，到 2005 年，城乡一体化工作步入轨道，基本建立起城乡一体化的推进机制和推进体系；第二步，到 2010 年，初步消除城乡二元结构，基本形成城乡一体化发展格局；第三步，到 2020 年，基本实现城乡一体化的奋斗目标。目前，嘉兴市第一步奋斗目标已经实现。为推动城乡一体化向纵深推进，嘉兴市 2008 年出台了“17”方案，即嘉兴市打造城乡一体化先行地行动纲领和 7 个推进体系（“六个一体化”推进体系+组织保障体系），重点是通过完善农业经营体制、创新农民创业政策体制、改革农村行政管理体制、探索建立土地置换流转机制、健全农村建设长效体制等五项体制改革与创新，加快实现第二步奋斗目标。江阴市贯彻落实江苏省关于积极推进城乡统筹发展，加快建设社会主义新农村的若干意见的精神，又制定了江阴市市域空间统筹规划纲要，明确“两个率先”的目标（率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化），突出“农村集镇化、集镇城市化、城市现代化”的发展方向，积极推进城乡一体化。目前，江阴市“第一个率先”的目标已经实现。为了加快实现“第二个率先”，江阴市制定了 建设幸福江阴行动纲要（20082010年）和幸福江阴系列行动计划，重点从五个方面进一步推进城乡一体化，即以民生为本，大力拓展创业就业门路；以民富为纲，多路并举促进持续增收；以民享为先，不断优化城乡人居环境；以民安为基，保持社会和谐稳定有序；以民强为重，加快社会事业协调发展。2、编制详细性的专项规划，以城市化、工业化、市场化带动城乡一体化。嘉兴市在嘉兴市城乡一体化发展规划纲要的指导下，着眼全市 3915 平方公里，编制和实施新一轮城市总体规划和市域城镇体系规划，实施“1640”工程，大力发展 1 个主城区，积极培育壮大6 个副中心城区，扶持发展 40 个新市镇，整合中心村和农村居民点，构筑网络型大城市框架，充分发挥各级城镇对人口、物质、资金、观念、信息等要素的汇聚作用与孵化器功能。同时，嘉兴市还编制了生产力空间布局规划、城镇体系规划、劳动就业和社会保障一体化规划等 8 个专项规划，着力推进城市化、工业化、市场化，充分发挥“三化”对“三农”的带动作用。江阴市坚持规划先行，把 988 平方公里作为一个整体，按照农村城镇化、城镇城市化、城市现代化的发展方向和先总体、后局部的规划原则，制定了江阴市城市总体规划（20022020）、江阴市农村规划等专项规划，把各项建设置于市镇村规划的范畴，全面促进城乡经济社会协同发展。3、政府、农民和社会多方参与，营造城乡一体化工作的良好氛围。嘉兴市专门成立了城乡一体化工作领导小组，由市委负责人担任一把手，下设七个推进组，每个组由副市长挂帅，由相关部门牵头负责，各部门各负其责，又相互协调。同时要求各县(市、区)成立城乡一体化工作领导小组办公室，按照突出重点和兼顾面上相结合、定性考核和定量考核相结合的原则，对各地推进城乡一体化工作进行考核。在政府的强力推动下，嘉兴市一方面加强宣传，志不强者智不达，言不信者行不果。墨翟天行健，君子以自强不息。地势坤，君子以厚德载物。易经开展参与规划、参与决策、参与筹资、参与建设和参与管理等“五参与”活动，在全市形成了热爱美好家乡、建设美好家园、追求美好生活的浓厚氛围，农民主体作用得到较好发挥。另一方面，组织实施“千企联村送项目、建设美好新农村”等活动，有效地激发了社会力量从更宽的领域、更高的层次，以更大的力度全面参与城乡一体化建设。目前，嘉兴市形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、政府各部门齐抓共管、社会各界积极参与的良好局面。江阴市推进政府职能部门的功能向农村延伸，比较典型的是把城管的“触角”伸到农村。目前，江阴 15 个乡镇、开发区城管中队全部挂牌成立，改变了过去“管城的不管乡，管工的不管农”的领导体制，形成了城市工作、农村工作相互对接、良性互动的新格局。4、积极调整国民收入分配格局，加大公共财政向农村倾斜。江阴、嘉兴两市积极推进公共财政体系建设，加大对农村的投入力度，加快城市基础设施向农村延伸，加速公共服务向农村覆盖，促进城乡一体化发展。近年来，江阴市每年将工业税收投入到“三农”建设的资金超过 5 亿元，先后建成了农业高科技组培中心、旅游观光农业园、多种经营种植业基地等。从 2005 年开始，江阴市、镇两级财政向民生倾斜，社会事业和富民惠民工程累计投入占到全市财政支出的 36%。江阴市财政还拨出专项资金，在城乡同步实施“5 年 5 万”现代农民免费培训工程和“5 年 1 万”免费创业培训计划。2007 年，江阴市预算内安排各类惠民支农资金 9.5 亿元，占可用资金的 15%。嘉兴市不断加大对农村的财政投入，重点保证农民基本技能的培训、社会保障体系建设、农村基础设施建设、特色农产品基地建设、农业公益设施和生态环境建设等。2004-2005 年，仅嘉兴市南湖区就完成交通一体化工程投资 4.67 亿元，供水一体化工程投资 0.32 亿元，电力信息一体化工程投资 4.37 亿元。在城乡居民合作医疗保险方面，目前嘉兴市共筹集资金 8.11 亿元，其中政府投入 4.7 亿元。5、推进“三集中”，集约利用土地资源。江阴市的新桥镇是“三集中”的成功典范，成为全国农村康居示范工程、新农村建设示范小区。一是通过推进工业向园区或开发区集中，促进产业集聚、企业集群、经营集约。新桥镇以规划作为工业发展的先导，重点抓好工业集中区的建设，工业向园区集聚效应明显。2005 年，新桥镇 95 家工业企业中已有 88 家进驻园区，阳光、海澜等规模企业均落户园区，全镇 99%以上的产出、利税均来自园区。二是通过推进农民向城镇集中，实现“工作在园区、居住在镇区、生活在社区”的现代农村新模式。对于拆迁户，新桥镇除了按照每平方米 380 元的标准予以补偿外，购置公寓房的每人还有1.05 万元的购房补贴，独生子女家庭还会额外有奖。这样，拆迁户到镇上买一套 100 平方米左右的房子，一般家庭基本不用掏自己的钱。目前，全镇已有一半以上农民集中在城镇小区。农民向城镇集中后，新桥镇户均占地面积由原先的 0.72 亩降到 0.25 亩，平均每户多出近半亩地，全镇可多出 3000 亩地。三是通过推进土地向规模经营集中，促进土地的规模化经营和生产效率的提高。新桥镇对经营性用地通过公开出让、土地二级市场交易、以招拍挂方式出让等交易模式，实行“阳光操作”，促进土地向规模经营集中。目前，新桥镇实行规模经营的农田已达 10600 多亩，占农田总量的 82%。6、探索统筹城乡产业发展的新思路，夯实城乡一体化的经济基础。江阴市城区重点发展服务业，开发区重点发展高端制造业，乡镇工业集中区重点发展以工业为主的“草本经济”，形成城乡产业统筹发展的格局；还探索出七种工业反哺农业的模式，即以工投农、以工办农、以工带农、以工富农、以工扶农、以工促农、以工补农。目前，江阴市已有上百家工业企业直接投资兴办农业，总投资超 500 万元的农业项目达 80 多个，投资建设的大型农业项目有8 个，涌现出了华西现代农林科技示范园、阳光生态农林园、海澜农业园等一批新型现代农业基地。嘉兴市强化一极、突出五区、建设十八园，优化城乡产业空间布局，夯实城乡一体化发展的经济基础。“一极”即杭州湾嘉兴经济开发区，“五区”即嘉兴中心产业集聚区、临海产业集聚区、临沪产业集聚区、临杭产业集聚区、临苏产业集聚区，“十八园”即皮革、化纤、经编针织、毛衫、丝织、木业、家用纺织品、出口服装、新型元器件、光机电、磁性百川东到海，何时复西归？少壮不尽力，老大徒伤悲。汉乐府长歌行忍一句，息一怒，饶一着，退一步。增广贤文材料、合纤、标准件、钮扣服饰、小家电、电子器材、纸制品、丝绸等特色产业园。三、江阴、嘉兴两市城乡一体化对我们的启示 1、经济是基础。近年来，江阴、嘉兴两市依托雄厚的经济基础，乘势而上，大力推进城乡一体化，初步形成了城乡互动发展的良好态势，反过来又促进了经济更好更快的发展，进一步壮大了经济基础，真正做到了城乡统筹、科学发展。2003-2007 年，江阴市在全国县域经济基本竞争力评价排名中连续五年名列第一，2007 年地区生产总值达 1190.56 亿元，实现财政收入 190.5 亿元，其中地方财政收入 82.3 亿元，被评为“中国最佳经济活力魅力城市”。2007 年，嘉兴市实现生产总值 1585 亿元，财政总收入 209 亿元，其中地方财政收入 105 亿元，所辖五县（市）全部进入全国百强县前 32 位。2、规划是先导。城乡一体化涉及千头万绪的工作，对于政府来讲，首要的任务就是在实施纲要的指导下，编好详细性功能规划，统筹规划每个村、每个点的空间布局，统筹协调每一项工作、每一时段的重点，确保城乡一体化有条不紊地推进。新桥镇不惜 1500 万元重金，聘请澳大利亚一家规划单位编制全镇的详细功能规划，将全镇划分为 3 个功能区，即 7 平方公里的工业集中区、7 平方公里的生态农业区和 5.3 平方公里的商贸居住区。平湖市全面完成了 112 个村的新一轮村庄建设规划编制工作，每个村庄都推进以村部办公室、社区卫生服务站、便民服务店、连锁超市以及文化活动场所等“五位一体”为主要内容的村中心社区建设，目前已建成“五位一体”的村 84 个，占应建村的 75%。3、转移就业是前提。解决“三农”问题的根本出路在于减少农民，农民进入城镇是减少农民的有效途径，其前提是转移就业。从江阴、嘉兴的经验来看，大力发展二、三产业及多种所有制经济，提供更多的就业岗位，同时加强劳动力培训，建立城乡通开的劳动力市场，实现农民转移就业，是推进城乡一体化的重要内容。2007 年，江阴市一产从业人员仅有 7.75万人，占全社会从业人员总数的 11%，城市“充分就业社区”创建率达到 91.50%；嘉兴市一产从业人员比例为 19%，大大低于全国同类指标（2007 年全国一产从业人员比例约为 40%左右）。4、土地流转是关键。一方面，由于现行的土地制度的制约，城镇发展空间越来越小，工业反哺农业、城市带动农村的能力受到很大的限制，另一方面，农村土地资源存在大量的闲置、浪费，农民是守着宝贵的资源（土地）而受穷。因此，土地流转是关系城乡一体化发展的关键所在。从江阴和嘉兴的经验来看，通过土地股份制改革、“用土地承包权换社保、用宅基地换城镇住房”等办法，加快土地流转，既盘活了土地资源，更带活了城乡一体化发展“整盘棋”。平湖市以村土地股份合作社为中介，按每亩 500 元的承包费将土地集中，再将农地连片租给大户或企业经营。这样，农民从中获得了更多的收益，都市农业、高效农业、规模经营也因此获得较快发展。新桥镇成功地实施了土地流转及“三集中”，成为城乡一体化发展的典范。5、改革创新是动力。二元结构的体制政策是制约城乡一体化向纵深推进的根本性障碍，比如传统的户籍制度阻碍着农民变为市民，这些障碍不消除，城乡一体化就难以取得实质性进展。江阴、嘉兴市城乡一体化走在全国的前面，与其大力推进改革创新是分不开的。嘉兴市以城乡客运管理模式、就业管理体制、户籍管理体制、居民合作医疗保险制度、卫生管理体制等为切入点，大力推进改革创新，逐步破除了二元分割体制的坚冰，使城乡一体化取得突破性进展。平湖市积极推进政府管理体制改革，大力实施“扩权强镇”，将市级政府部门的管理权限尽可能下放到中心镇，对于技术性较强的重要审批项目采取“跟章制”，大大放开了镇级政府的“手脚”，有力地推动了镇域经济和城乡一体化的发展。6、基层组织是保障。城乡一体化是一项复杂而系统的工程，决非仅靠几个规划或政策措施就能奏效，其成效在很大程度上将取决于广大基层组织的作用。江阴市上世纪 80 年代形成的卫生院（室）、文化站等集体性质的公共服务组织一直没有瓦解。目前，江阴市把基层忍一句，息一怒，饶一着，退一步。增广贤文古之立大事者，不惟有超世之才，亦必有坚忍不拔之志。苏轼组织建设作为推进城乡一体化的的重要保证措施来抓，注重强基固本，夯实组织基础，使各类基层组织的作用得到有效的发挥。比如，江阴市大力实施“堡垒”工程，明确提出村党支部书记必须具备的标准，把那些思想素质好、群众威信高、发展能力强的同志推上了村级领导岗位，大大提升了村级组织的领导水平和执政能力，保证了城乡一体化工作落实到位、扎实推进。四、几点建议 1、抓好试点工作。城乡一体化是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的延伸和发展，是解决“三农”问题的努力方向。但是，城乡一体化必须有较强的经济作支撑，应在条件好的市县进行试点，取得经验后逐步在全省推广。2007 年，我省马鞍山和铜陵两市的人均 GDP达到 41142 元，分别高于江苏、浙江省人均水平 7453 元、4014 元；马芜铜平均工业化率为54.9%，分别高于江苏、浙江同类指标 4.0 和 6.4 个百分点；马芜铜城乡居民收入比分别为2.6：1、2.5：1 和 2.9：1，而江苏、浙江的同类指标都是 2.5：1。可见，马鞍山、芜湖、铜陵等市经济发展水平相对较高，基本具备了推进城乡一体化的经济基础，且这三市要求试点的意愿也比较强烈，因此，建议先在马芜铜及其他经济条件较好的县、中心镇开展试点。2、先制定好实施纲要和专项规划。各市（包括非试点市）应按照市域经济发展的要求，在全省及全市总体规划的基础上，抓紧制定推进城乡一体化的实施纲要及市域详细性功能规划，具体明确每个镇、每个村、每块地的功能定位和空间布局，并根据规划对市域内的镇、行政村作必要的区划调整，为城乡一体化打好基础，避免短期盲目投资而造成有限资金的浪费。为了提高规划的质量和效果，省里有必要对各市详细性规划文本作统一要求；马芜铜三市的规划要对接，确保三市的基础设施及教育、卫生等公共服务类设施共建共享。各市对于重点开发的乡镇和村庄，要加强整治，做好“五位一体”的村庄布局；对于将被撤并的乡镇和村庄要减少甚至停止建设投资，分期分批地引导农民向重点发展的乡镇或农民社区点集中。3、制定详细的推进方案。各试点市或县、镇要抓紧组建城乡一体化领导小组，由党委负责人挂帅，下设若干个推进组，每个组由分管市长负责，由相关政府部门牵头，建立分工负责制，确保政策措施逐一分解，落实到位。在城乡一体化领导小组的推动下，抓紧制定和落实具体的推进方案，包括市域行政区划调整、基础设施建设、社会保障体系与环境建设、城乡公共财政的建立、“三集中”推进方案与配套措施、城乡优质公共服务资源的合理配置与布局方案、工业反哺农业的措施等，并明确每项工作的责任部门、时限和要求等。对于试点市县，省里应借鉴江浙的经验，给予“土地先占后补，资金先亏后赢，机制先试后改”的政策支持，赋予综合配套改革试验权，尤其是给予土地试验权。各试点市或县、镇领导小组要定期召开协调会，了解城乡一体化情况和动态，研究解决存在的问题。试点市要定期向省城乡一体化领导小组上报情况，省城乡一体化领导小组要定期了解试点市情况，协调解决一体化过程中的问题。4、抓紧推进落实。城乡一体化涉及到一些敏感性问题如土地，国家目前正在成都、重庆开展试点，预计将在二三年内甚至更短的时间内出台统一的政策文件。因此，我省各试点市县应抓住当前有利时机，发扬安徽改革创新的精神，抓紧推进，大胆地闯，大胆地试，允许犯错误，及时纠正，最大限度地拓展经济发展的空间，增强经济实力，打牢城乡一体化的基础，探索出具有安徽特色的城乡一体化之路。5、坚持以民生为本。在推进城乡一体化过程中，一定要坚持以人为本，尊重广大农民的意愿，维护广大农民的利益，调动广大农民的积极性，让广大农民得到更多的实惠，分享经济发展和现代文明的成果。第一，尊重农民的意愿，决不搞强求。比如，村庄整体拆迁要由村民小组投票决定。第二，妥善解决进城农民的住房安置、就业等问题，避免带来新的社会矛盾。各地在推行“三集中”之前，要精打细算财政账，制定完备的配套措施，切不可在没穷则独善其身，达则兼善天下。孟子我尽一杯，与君发三愿：一愿世清平，二愿身强健，三愿临老头，数与君相见。白居易有财力支撑下盲目推进，使农民变成城市贫民。第三，各市（包括非试点市）应加快建立多层次、广覆盖、保基本、可衔接的社会保障体系，进一步改善民生，惠民利民，激发全体受益人的积极性、主动性和创造性，同时要避免养懒人，切实做到共建共享。调研组组长：吴劲松 调研组成员：田晓景、吴端阳、宋 华 张 峰、吴子敏 执 笔：张 峰