2022年解决失地农民问题的政策框架.docx

2022年解决失地农民问题的政策框架目前，我国失地农夫的总量已超过4000万。预料到2022年，还会有4000余万人进入失地农夫的行列。如何让如此规模的失地农夫生计可持续，是当前发展经济、稳定社会、消退贫困的一个突出问题，也是摆在各级党委、政府面前必需尽快切实加以解决的一个重大而现实的问题。为了解状况，驾驭实情，寻求对策，为各级领导和政府有关部门供应决策依据，中国社会科学院社会政策探讨中心课题组先后前往浙江、四川、北京、山东等省市进行专题调研。现就政策建议部分报告如下：一、征地安置政策的基本目标我国现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿方法，即国家根据被征收土地的原用途给农夫予以干脆的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。确定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前明显也发挥了主动的作用，应当坚持下去并逐步得到改进。也应相识到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成全部的工作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法复原被安置者以前的收入和生活水平。在大多数状况下，即便刚好足额给付了经济补偿，失地农夫在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很简单被滥用的方法，不足以预防失地农夫的贫困，必需加以调整和完善。预防和缓解失地农夫贫困问题的最好方法，是重新谛视征地安置工作的政策目标和手段，且重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地安置政策不应简洁地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。一句话，应把实现失地农夫的“可持续生计”作为将来征地安置政策的基本目标。“可持续生计”（sustainable livelihoods ）概念最早见于20世纪80年头末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会（UNCED ）将此概念引入行动议程，主见把稳定的生计作为消退贫困的主要目标。1995年，哥本哈根社会发展世界峰会（WSSD）和北京第四届世界妇女大会（FWCW）进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展安排的重要意义。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的实力、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的学问、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策实力。应当说，党和政府始终高度重视失地农夫的可持续生计工作。安排经济时期，国家对失地农夫普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广阔农夫的长远生计问题。只是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等方法，在实践中已失去原有作用和意义，各种冲突和问题才起先凸现。因此，重新理解和相识可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的基本目标，具有很强的现实意义和政策意涵。二、实现政策目标的四种手段第一、设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农夫失地后原有资产置换的费用，在解决失地农夫生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。合理的补偿机制应以提高或复原失地农夫的收入和生活水平为目标。这可从两个方面加以理解。首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证刚好足额支付置换农夫原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严峻偏低的实际，将来的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三个方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农夫担当的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”。要想真正实现加速发展，就必需在此之外，还向失地农夫供应以发展为目的的投资。其次、引导和帮助失地农户积累资产。资产的社会福利效用是自不待言的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的变更等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农夫贫困和削减家庭担心全感方面发挥着主动的作用。进而言之，引导和帮助失地农夫积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好方法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的平安网之一。那么，通过什么样的机制和政策工具来实现上述目标呢？可行之策有两条：一是抓好失地农夫的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建立失地农夫的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要便利他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必需由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出肯定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应主动提倡社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。第三、促进失地农夫生产性就业。对于失去物质性和生产性资产的农夫而言，就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此，为失地农夫供应一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段。详细而言，以下三个方面有助于促进失地农夫稳定就业：一是提高就业实力。通俗地说，就业实力是指获得工作和保持工作的实力。如前所述，失地农夫的智力含量、质量水平或专业级别均难于适应目前劳动力市场的需求及改变，政府向他们供应就业服务、就业培训、制定一些有利于保持工作的补贴显得尤为紧要。二是广开就业渠道。解决失地农夫就业问题的根本出路在于发展经济。在此之外，另一个重要的方面是，政府要主动探究多种形式就业安置方法，即把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农夫自谋职业等安置形式有机地结合起来。三是消退就业障碍。社会各界要像关切城镇下岗职工那样关切支持失地农夫的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。其中关键的一步是，应把失地农夫纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。第四、建立普惠的社会保障机制。在现有体制下，农夫失地如同经验一次经济和生活上的猛烈地震。无论征地补偿机制多么完善，不行避开会有部分失地农夫或家庭沦于贫困的世界。切实爱护这些最简单受到损害的人群，既是社会公正的体现，也是政府职责所在。为此，在土地征用过程中，为失地农夫建立普惠的社会保障机制极为必要。事实上，假如失地农夫的社会保障机制健全，就不须要那么多具体困难的、针对详细项目的补偿。换句话说，假如把解决失地农夫的社会保障问题作为征地的前置条件，不仅有助于预防失地农夫陷入贫困风险，也有利于国家必要的征地工作高效健康运行。普惠的社会保障机制要可持续，必需基于两个前提：一是将解决失地农夫的社会保障问题作为征地的前置条件；二是为失地农夫设立的各项社会保障制度，不宜干脆与现行城镇的类似制度连接。三是为失地农夫社会保障制度建立专项基金。其中政府的必要投入至关重要。12下一页