代建制ebc模式 [浅析在代建制的建设模式下如何开展基建审计] .docx

代建制ebc模式 浅析在代建制的建设模式下如何开展基建审计 摘 要：本文浅析项目代建制造模式的现状后，对代建模式下工程项目审计的必要性进行了充分剖析，并提出工程审计工作的思路建议。 关键词：代建制；基建审计 中图分类号：F285 文献标识码：B 文章编号：1008-0422（2012）05-0132-02 1 引言 国务院关于投资体制改革的确定中要求，对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设项目实施。近几年来，我国各地都起先了对以经营性政府投资项目和国有企业投资项目代建制的推行工作。伴随着代建制的全面推行，在这种新型建设模式下如何开展基建审计工作成为了一个新的课题。 2 代建制的概念 “代建制”是指建设方选择专业化的工程项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付给运用单位的项目建设模式。即在国有投资项目决策立项后，由建设方通过市场竞争方式托付工程管理公司进行项目可行性探讨、初步设计、项目管理和工程监理工作。建设方与工程管理公司是一种合同关系，工程管理公司接受建设方托付，通过代建方式按建设方要求完成项目建设从规划、设计、招标、项目管理、竣工决算的全过程，按不同承包方式取得相应酬劳。 3 代建模式的分类 代建模式按托付范围可以分为全程代建和阶段代建，全程代建是指从项目建议书批复起先至竣工验收，对项目全过程代建管理；阶段代建是指从初步设计批复起先至竣工验收，对项目进行阶段性代建管理。代建模式依据代建主体划分可以分为企业代建和事业代建两种。目前市场以阶段代建和企业代建为主，但政府投资基础设施则以事业代建为主。 4 代建模式下工程项目审计的必要性 4.1代建企业权利大、职责重、违法成本低且缺乏完善的监督制约机制 在项目建设阶段，代建单位负责完成编制项目可行性探讨报告；项目规划报建、可行性探讨报告审批、有关手续报批工作；组织开展工程勘察、设计、施工、监理和设备、材料等招标投标活动；组织项目的实施；申报年度投资安排、项目用款报告，并向被代建单位报送工程进度及资金运用状况；组织竣工验收、并向被代建单位办理资产交付手续。因此，代建人事实上履行了项目法人在项目建设过程中的全部职责。 依据我国现行的建设工程管理体制及建筑法的相关规定，我国实行的是业主、设计、勘察、监督、施工五方负责制。各方责权利及其相互关系已经相对固定并在相关的法律、法规中有明确的规定，在建筑法中没有认可代建单位这一建设主体，法律层次的缺失及责任不清，又往往会出现多重的索赔和责任争议。一旦出现法律纠纷业主很难置身事外，因此代建企业担当的法律责任有限，失误成本相对较低。 目前国家关于代建制除了国务院关于投资体制改革的确定和关于实行建设项目法人责任制的暂行规定等文件外，没有其他的法律文件，没有相对统一的“代建制”管理方法，导致如何管理、监督、考核、评价代建企业的工作成为一个难点，目前对于国有资产监管相对完备，但代建企业以民营为主，造成了一个管理相对薄弱的一个部位，要确保国有投资不流失就必需加强审计监督。 4.2代建企业资质、从业人员素养达不到从事代建服务的要求 由于“代建制”在我国尚属推广阶段，国家在出台“代建制”有关暂行规定或管理方法时，没有对代建单位的企业资质和从事“代建制”管理人员的职业资格做出相应的明确规定或详细要求。目前，代建单位大多数是由监理单位转型而来，从事代建的单位管理水平凹凸不平和人员素养良莠不齐，其人员结构，业务水平，管理模式等距离代建制企业应具备的实力还相差甚远，尤其是代建单位有工程承包阅历，有设计实力又懂项目管理的人才更为缺乏，很难完成具有真正项目管理意义的完善的代建服务。由于项目审计制在我国已实行相当长的一段时期，各类审计机构已积累了相对丰富的项目造价管理阅历，因此在项目实施过程中，对项目实行全过程审计尤为必要。 4.3代理收费标准不高 关于“代建制”的代建单位服务费标准，目前国家没有严格规定，财建（2004）300号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标准和核算方法”的看法：其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。但由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2%，故导致大部分项目的代建收费普遍较低，鉴于代建单位作为项目建设期间的法人，必需对工程项目建设全过程的质量、投资、工期等负责，假如费用太少，则必定会为追求企业的经济效益和利润而节约投资，从而忽视对工程的真正管理，甚至会与施工单位串通，滋生新的腐败；或者采纳部分管理费用向施工单位、监理单位摊派或伸手要的方式，以解决或弥补代建费用偏低的问题和不足。因此如何监管代建企业不发生上述行为，也须要加强基建审计。 5 代建制下基建审计的特点 5.1工程计价依据市场化 随着投资管理体制改革的深化，传统的概预算管理模式已被打破，2006年新定额的发布标记着工程造价管理已从过去“统一量、指导价、竞争费”正式过渡到“统一工程量计算规则，参照定额消耗量，放开价格，合同定价”的市场化计价模式。在统一工程量计量规则和消耗量定额的基础上，建立以市场形成价格为主的价格机制，企业依据政府和社会询问机构供应的市场价格信息和造价指数，结合企业自身实际状况，自主报价，通过市场价格机制的运行，形成统一协调有序的工程造价管理体系，达到合理运用投资、有效限制工程造价、取得最佳投资效益的目的。根据2006年湖南省定额要求，人工材料机械价格完全放开，费用计算趋向市场化，引导建设市场参加各方以工程量计算规则为依据，参照市场信息价及综合费率，结合市场行情，以自主报价、合同定价的模式，适应了市场经济发展的要求。 5.2代建制下对工程造价审计工作的主要影响 在对工程造价审计中也出现审计法与合同法、招投标法缺乏连接的冲突。虽然审计法给予了审计单位对国家建设项目和国家资金的运用进行审计监督的法律权力，但某些地方出现了项目建设方与施工方通过恶意串通订立闭口包干合同，侵吞国家建设资金。或者在工程建设过程中，对基础等隐藏工程和施工单位、监理单位等恶意串通，对基础等隐藏工程通过经济签证等方式作假，侵吞国家财产。由于代建方仅仅是有代建资质的工程管理公司，并不是真正的出资方，上面提到的刻意侵吞国有资产的现象在目前的代建领域更加简单存在。代建公司要负责设计招标、监理招标、施工招标、造价询问单位招标等，项目从立项到竣工结算审计的全过程都是由他一手操办。这无形中给了代建公司巨大的权利，他通过操作可以限制设计单位、监理单位、造价询问单位、施工单位全面为他服务。并且可以把资料做得完美无缺。最终结算时，一方面是审计单位依据审计法做出的审计确定，另一方面是建设方与施工方依据合同法和招投标法订立的经济合同、经济签证等。一旦发生法律纠纷，由于无效合同难以确认，法院判决结果往往对建设方不利。由于这种法律上的缺乏连接，严峻影响了审计机关在造价审计中行使审计监督职权。一旦出现这种状况，在社会上带来的影响是特别恶劣的。 6 代建制下国有投资工程审计应对思路 6.1将工程审计独立于代建单位以外 工程审计可以实行社会审计和政府审计双重审计，但必需独立于代建单位以外，干脆对建设单位出资方负责。建设单位出资方可在项目立项前自行招标确定社会审计单位，对该项目进行全过程跟踪审计，并每月将审计状况书面报告建设单位出资方内部审计部门，并经过建设单位出资方内部审计部门复核确认后使出资方对该项目发生的每一细目费用，心中有数。社会审计单位不受代建单位制约，它依法、依规独立审计，保持公正、公允、实事求实。就项目造价的真实性和合法性对建设单位全面负责。 6.2强化过程审计 代建企业在代建过程中简单出现代建企业与施工企业恶意串通，签订包干合同；或是代建企业与施工企业及监理单位联手对基础等隐藏工程及经济签证弄虚作假；或代建企业与设计单位串通造价询问机构联手提高设计标准、高估冒算后通过设计变更获得节约分成等。假如不对代建企业实行严格的事前、事中、事后的全过程审计，将无法保障建设方的合法权益。 6.3探究工程造价审计“两个延长”，提高工程造价审计质量 “代建制”给投资审计提出一个共同课题，那就是投资审计工作再不能只是在竣工验收前实施一次审计，“一审定终生”的局面已难以维持。迫切须要我们投资审计关口向前延长，向决策阶段和前期工作延长，在投资项目的估算、概算阶段就开展审计。另一方面在真实、合法性审计的基础上，项目的决策是否正确、项目最终实施效果如何，须要我们加以回答。我们要将投资审计工作向项目决策和前期阶段延长，要将投资审计向建成后的效益评审延长。 6.4强化工程审计工作前期打算，提高审计效率 强化工程审计工作前期打算，是在投融资改革状况下审计关口前移的须要，也是提高投资审计工作效率，提高审计工作时效的要求。为强化投资审计工作前期打算，可以规范重大项目跟踪审计工作，制定重大项目跟踪审计方法，编制重大项目跟踪审计计算机工作底稿规范。还可以进一步改进重大项目跟踪审计方式，为竣工结算打算条件。通过肯定时期内的跟踪审计刚好发觉问题，形成阶段性审计成果，最终完成竣工决算审计，更好地提高了工程造价审计工作效率。