我国应急财政资金管理问题.docx

我国应急财政资金管理问题我国应急财政资金管理问题摘要:2020 年伊始，新冠肺炎疫情暴发，为了遏制疫情扩散，政府实行强有力的措施，快速调集医护人员、大量医疗物资及生活物资，为打赢这场攻坚战不遗余力。如何高效、合理、科学地运用应急资金既是公众关切的问题，也是战胜疫情的确定性因素。应急处理既考验相关部门危机处理的实力和阅历，也考验政府的财力、物力及人力。其中，应急资金管理是否有效是评价政府应急管理的重要内容。通过对我国应急财政资金管理制度存在的问题进行分析，并对比和借鉴日本、美国在应急管理中实行的详细措施和阅历，提出我国应急财政资金在危机发生前、中、后应实行的措施，并在此基础上提出政策建议。关键词:应急财政;资金管理;支出结构;资金筹集机制;中心及地方财政0 引言来势汹汹的新冠肺炎疫情让各级政府猝不及防，各地快速开启与时间赛跑的模式，接连启动重大突发公共卫生事务一级响应。在突如其来的疫情面前，财政走在战疫前列。2020 年 1 月 23 日，财政部紧急下拨 10 亿元支持湖北疫情防控工作。截至 2 月 14 日，各级财政支配疫情防控补助资金901.50亿元，其中中心财政资金252.90亿元。自 2008 年汶川地震以来，我国高度重视突发公共事务应急反应机制的建立。党的十八大强调完善突发公共卫生事务应急和重大疾病防控机制;党的十九大从国家平安角度统筹应急管理，强调坚持总体国家平安观。应急财政资金管理作为有效建立应急反应机制的重要一环，是公共突发事务中实现各级政府弥补市场缺陷、快速满意社会公共突发性需求的财力保障及物质基础1。如何提高应急财政资金的运用效益，以最优化的方式安排和利用，考验着我国应急财政资金的管理及运用实力。政府部门作为宏观调控的主体，应落实详细政策措施，以敏捷应对各类突发事务的出现，科学、冷静地处理突发事务中的公共需求，有效保障社会群众的生命和财产平安。应急财政资金管理是一个长期、困难且系统性很强的工程，目前我国仍面临应急财政资金规模小、地方与中心分担机制不健全、支出结构不合理等问题2，尚未建立起成熟的应急财政资金管理体系。查阅过往文献可知，学者关于应急财政资金管理的探讨大多立足于我国应急财政发展历程及现状，鲜有结合国外应急资金管理阅历进行对比分析并提出改进建议。本文通过借鉴日本、美国应急财政在突发事务中发挥的作用，以资金筹集机制、支出结构、中心及地方政府财政关系等 6 个方面为突破口，针对我国应急财政资金在危机发生前、中、后存在的问题提出相应政策性建议，为我国建立完备、科学的应急财政资金管理体系供应可供参考的路径。1 应急财政资金管理理论评述应急财政是我国各级政府为应对各类突发公共事务而实行的财政管理手段和政策措施的总称3。我国应急财政资金主要来源于财政资金、专项基金、金融资金、保险资金，以及社会团体、个人及国际的无偿捐赠。近年来，由于突发事务频发，政府应急管理实力成为公众关注的焦点，而应急财政资金管理水平作为衡量政府应急管理实力的重要指标渐渐受到学者的关注4。陈华、刘荣1指出，形成一套成熟的应急财政支持体系才能在突发公共事务中将损失最小化。但目前我国尚未建立起完善的应急管理反应机制4。冯俏彬5结合罗伯特•希斯提出的 CMSS 模式对我国应急财政资金管理现状进行分析，指出由于我国应急管理体系的临时性及分散性，应急财政资金管理应强调事前、事中及事后全过程的管理。崔军、孟九峰6则指出我国应急财政资金在管理体制、投入结构及监督机制等方面均在肯定程度上限制了我国应急财政资金的有效性。武玲玲2针对我国应急财政资金规模小、运用不规范等问题，提出应通过拓宽资金筹集渠道、优化应急财政资金拨付程序等方式加以完善。除此之外，宋之杰、陆静7以四川地震为例，指出应急财政资金管理应将社会资源、政府资源、国际资源充分整合，健全中心及地方政府的责任分担制度。冯俏彬8聚焦我国应急财政资金管理的监督机制，提出在应对突发事务时，应变更以合规性为主的监督方式，通过设立一套特别规监督体系敏捷应对突发事务的随机性。以上学者站在不同角度分别指出资金筹集机制、支出机构、中心及地方政府的权责关系、监督机制等均会影响我国应急财政资金的管理效率，并提出我国应急财政资金管理仍面临资金筹备不足、支出结构不合理及运用效率低等问题，在很大程度上丰富了我国应急财政相关理论探讨。但鉴于已有理论大多仅立足于本国阅历及现状，未结合国外应急财政管理阅历进行分析，对应急财政资金管理的探讨可能不全面，因此本文针对我国应急财政资金管理现状，在结合美国、日本应急资金管理阅历的基础上提出相应的可行性建议。2 国外应急财政资金管理对比分析发达国家较早起先对突发事务应急管理予以重视，大都形成了较完善的应急财政资金管理机制，并渐渐走向标准化。在此列举美国、日本两个发达国家应急财政资金在突发事务中的详细运用，以期对我国应急财政资金管理形成借鉴。2.1 美国美国是世界上较早重视突发事务应急管理的国家之一。20 世纪 70年头，美国建立了国家层面的特地应急机构联邦紧急事务管理局(FEMA)7，9。如今，美国的应急财政资金管理已进入较成熟阶段。2.1.1 应急财政资金筹集美国在应急财政资金的打算上较足够，具备多元化的资金筹集渠道，足够的资金储备成为应对公共突发事务坚实的资金后盾。一方面，与我国的状况相像，美国从公共财政中提取肯定数额的预备费，但美国的法案并没有设置预备费的提取上限，留足了提取空间;另一方面，美国政府依据斯坦福减灾和紧急救援法案设置了一个由联邦紧急事务署特地负责的赈灾基金以刚好补充应急财政空缺。此外，美国一些大型民间基金会，如美国红十字会等，设置了特地用于应对突发事务的救助基金，以备时常之需。2.1.2 应急财政资金的运用美国政府将足够的应急资金储备投入全民素养训练，以提升国民的危机意识和应急自我管理实力。其中，以消防教化普及为例，美国各州均设有设备完善的消防训练中心，包括水中救溺训练、绳索攀爬等模拟救灾训练。此类标准应急训练场所对社会公众开放，包括在校学生、工厂工人、老年群体等应急实力缺乏的人群。此类全民培训能有效提升国民的危机意识，使其驾驭正确的应急技能。2.1.3 美国联邦政府及州政府之间财政救灾关系美国实行联邦制，中心政府与各级州、地方政府之间权责明确，包括应对突发事务应急财政资金的下拨也做到事权范围清楚。当突发事务发生时，发生地所在政府在应急管理中起到支柱作用。通常状况下，联邦政府不会干涉或干脆参加突发事务应急管理过程。除非地方的应急资金缺乏，物资不足以应付灾情，联邦政府才会供应肯定物资救济。因此，地方政府在突发事务应急财政方面不会过多依靠联邦政府。2.2 日本日本地处大陆板块边界，由于板块挤压、断裂导致地震、滑坡、海啸等自然灾难频发。日本也是全球较早制定灾难管理制度的国家。2.2.1 应急财政资金的筹集日本的应急财政资金由中心政府及地方政府分别设置。都、道、府、县应急财政主要用于突发事务的灾民救助，而中心政府应急财政用于对都、道、府、县所用应急救助资金按比例进行补助。中心和地方权责明确，事权范围清楚，保证突发事务应急管理的各个环节都有足够的财力支持。同时，日本规定地方政府及地方公共团体可以以发行债券的方式储备应急资金，用于灾难的预防及灾后重建工作。此外，日本的民间组织中心共同募金会每年进行一次全国性捐募活动，筹集的资金主要用于社会救灾，肯定程度上加强了政府应急管理的财力保障。2.2.2 应急财政资金的运用由于突发事务频发，日本政府特别重视灾难防范工作探讨。每年投入突发事务预防科研的专项经费约 400 亿日元，且在国内设有防灾科技探讨所，建立上千座地震监测站，为政府有效制定防灾政策供应了精确的数据及理论依据。科研资金的投入大大提升了日本防灾防害的科学技术水平，并在世界灾难预防探讨中占有一席之位。日本在防灾教化上也投入了大量资金。每年 9 月 1 日为日本防灾日，各地政府于当日开展大规模防灾演练及防灾志愿者专业培训等活动，在演练中最大限度地投入人力、物力，如调动军队、动用大量现代设施仪器等。此外，日本高校大多设有独立的危机管理专业，既培育了专业的危机管理人才，又提升了学生居安思危的意识。2.3 我国与美国、日本应急财政资金管理对比分析我国的应急管理体系是在 2003 年非典疫情后渐渐建立起来的，而对应急财政管理的探讨则是在 2008 年汶川地震发生后起先重视并着手探讨。相比突发事务管理较健全的国家，我国应急管理机制的建立起步晚，应急财政资金管理阅历有所欠缺，反应相对较慢8，应急财政资金的管理在突发事务前、中、后各阶段存在肯定不足。首先，虽然应急财政资金有多种来源，但除了中心财政资金投入外，其他来源占比较小，导致应急财政体系不能广泛发动公众参加，影响资金的规模和总额;其次，应急财政资金投入有头痛医头、脚痛医脚之嫌，没能充分考虑到应急管理是一件须要长期投入的工作，可能影响应急资金运用的有效性;最终，危机发生时资金大规模涌入，受灾地区政府重投入、重安排、轻管理，导致应急资金后续管理不足，资金运用的真实性和合理性有待评估，不利于事后应急管理绩效评估等工作的实施。鉴于此，亟须对我国应急财政资金存在的问题进行分析，针对现状施策，逐步建立完善的应急财政资金管理体系。3 我国应急财政资金管理中存在的问题3.1 应急财政资金总体筹备不足3.1.1 财政预备费管理机制不完善我国突发事务应急财政主要来源于财政资金，而财政资金的主要组成部分是中心及各级政府提取的预备费。预备费是应对公共突发事务的首要应急方式。2014 年，我国修订的新预算法规定，预备费提取比例为本级当年一般公共预算支出额的 1%3%10，并采纳流量式管理方式。一方面，流量式、年度余额清零的管理方式可能导致预备费难以在年度之间进行调拨，肯定程度上加大了各级政府财政压力，不利于预备费的积累;另一方面，我国中心及地方财政往往以较低比例提取预备费，预备费数额少，不能有效满意重大突发事务中社会公众的公共需求。20172019 年，中心本级支出预算数额增速保持在 9%以上，但所提取的预备费数额保持不变，每年均为 500亿元，所占比例仅为 1.41%1.69%，中心预备费的提取比例较低，且应急资金没有随一般公共预算支出额增速增长，导致其实际提取比例逐年递减，见表 1。在此次新冠肺炎疫情防控工作中，截至 2020年 2 月 14 日，中心财政已下拨应急资金 252.90 亿元，疫情防控工作尚在如火如荼地进行中，高额的资金需求给中心财政带来巨大压力。关于地方政府预备费计提状况，以四川省为例，其一般公共预算支出额近 3 年呈高速增长状态，增速最高达 34.7%。但预备费的计提增速低于 20%，且提取数额所占比例仅 1.5%左右，可见地方财政提取预备费的主动性不高，缺乏风险意识，提取的预备费数额在公共突发事务面前可谓杯水车薪，见表 2。湖北、安徽等多省预备费的提取数额均未在省财政厅官网中的年度预决算表中进行说明，财务数据信息公开的完整度还不够。3.1.2 社会各相关金融机构、保险机构尚未设立特地资金应对危机除了由中心及地方政府计提的预备费等常规应急财政资金，社会各机构推出的应急措施及红十字会等其他志愿团体的无偿捐赠也是应对突发事务时不行或缺的应急资金补充。其中，金融、保险及慈善机构等社会作用的充分发挥可有效缓解应急财政压力。此次新冠肺炎疫情中，亚投行、金砖国家新开发银行分别批准 24.85 亿元和 70 亿元紧急贷款支持我国的疫情防控工作，肯定程度上减轻了疫情给社会带来的不利影响。相比之下，我国金融机构对此次疫情的反应相对滞后，没有刚好供应救灾贷款等支持防疫。我国巨灾保险制度的建设比较迟缓，2014 年首个巨灾保险试点才落地深圳。2019 年 6 月，我国巨灾保险机制渐渐发展成型，但尚未针对各类紧急突发事务设置独立条款，不能在突发事务中有效分散社会风险，缓解政府救济压力。而一些社会民间团体和慈善组织在此次疫情中反应快速，募集的物资在疫情防控工作中做出较大贡献。截至 2020 年 4 月 6 日，武汉市红十字会接收社会捐款共计 16.97 亿元。尽管捐赠数额具有肯定规模，但据中华慈善总会统计显示，我国内地拥有 80%社会财宝的高净值人士的捐赠不足 15%，在过去 10 年内，平均每人每年仅捐赠 1 元。由此可见，我国金融、保险、慈善组织等社会机构在应对突发事务时发挥的作用极其有限。3.2 应急财政分担权责不明确、支出结构不合理3.2.1 中心及地方政府之间应急财政分担权责不清楚我国突发事务应对法规定，在应对突发事务时，应建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制11。这意味着，突发事务应由发生地政府负主要责任并独立处理，基层应急财政才是应对突发事务的第一道防线4。我国现行体制下，尚未落实突发事务应对法分级负责、属地管理的规定，在处理突发事务时相互博弈，存在地方财政依靠中心财政的现象5。在此次新冠肺炎疫情防控中，2020 年 1 月 23 日，财政部为湖北省紧急预拨疫情防控资金 10 亿元;1 月 27 日，财政部紧急下拨资金 44 亿元，其中包括下拨湖北省补助 5 亿元;同日，湖北省财政厅紧急筹款12.75 亿元，包括疫情防控补助资金 1.60 亿元。湖北省作为我国疫情防控的主战场，本应秉持突发事务应对法属地原则最先下拨应急资金应对此次疫情，但其应急资金的下拨速度却滞后于国家财政部的补助，且疫情初期湖北省政府应急资金投入与中心政府应急资金投入数额相当。在此类状况下，中心应急财政在突发事务初期即大量投入，而地方应急财政并没有充分发挥第一道防线的作用。中心应急财政的大量投入减弱了中心对突发事务的总体资源调配及掌控实力。有学者探讨发觉，20032013 年 10 年间发生的突发事务应急财政投入中，中心政府投入占比超过 60%，存在中心与地方应急财政比例严峻失衡的状况。3.2.2 应急财政支出结构不合理在突发事务中，应急财政资金的运用贯穿危机前、中、后 3 个阶段，包括突发事务全过程，如何按比例科学投入资金确定了应急财政资金的配置效率及政府在应对突发事务时的应急管理水平。理论上讲，应急财政的预防性投入效益最大，因此对事前预防的重视程度应高于事中限制及事后重建。但以我国应对 2008 年汶川地震的阅历来看，截至 2008 年 9 月 11 日，中心财政共投入应急资金 600.87 亿元，其中 277.62 亿元用于救灾抢险，323.20 亿元用于复原重建。此外，中心财政事后还建立了针对灾区重建的专项基金，数额达 700 亿元12。由此可见，我国实行了以事后重建为主，事中限制及事前预防为辅的应急财政支出结构。3.3 应急财政运用效率低突发事务发生后，为保障应急财政资金落地起效，我国政府往往打破常规，根据特事特办、急事急办的原则13。这时，我国常态下的监管机制很难随应急资金的启动同步监督和跟踪记录，往往采取事后监督的方式，而事后监督本身具有滞后效应，给应急财政资金的监督审计工作带来巨大挑战14。突发事务中，来自各地的大量救助资金涌入灾区，为使资金刚好到位，应急资金的投入及安排等工作标准较往日宽松，事后监督时也只能通过相关财务记录及相关报表进行核实，账务的真实性及精确性有待评估。加上应急财政的运用涉及多个管理单位，安排过程中简单出现挪用、拦截等现象。我国新预算法国家突发事务总体应急预案均规定了应急财政投入及安排流程的处理，但尚未对应急财政资金结余的处理做出明确规定。4 基于国外阅历提出改进性建议4.1 建立多元化应急资金筹集机制4.1.1 完善预备费管理预备费是我国应急财政资金的重要来源，是突发事务发生时的财力支撑。因此，应急财政应以预备费为重心，建立科学、符合国情的预备费提取及运用制度。目前我国中心及地方预备费的提取比例均较低，近 3 年中心政府预备费的实际计提比例均低于 2%，很难应付大规模突发事务对资金的需求。因此，建议将预备费计提下限适当提高1 个百分点，设置为 2%。地方政府可按突发事务发生频率分层设置预备费计提比例，如在突发事务多发的省市设置计提下限为 3%，其余省市设置为 2%。同时，借鉴美国预备费提取不设置上限的规定，给应急资金留出足够的弹性空间，扩大应急财政资金基数，使预备费具有较强的机动性。此外，建议对预备费实行基金式滚动管理，当年有结余则结转至下年运用6，由此预备费可以在年度之间进行调拨，缓解各级政府提取预备费的财政压力。为提高各级政府治理实力，落实相关规定，督促各级政府在年度预决算表中说明预备费提取数额及运用状况，提高政府财务信息的透亮度。4.1.2 提高社会各组织、团体应急反应实力突发事务威逼着全国人民的利益，政府应将社会各方力气动员起来，拓宽应急资金筹集渠道，提升我国应对突发事务的应急资金保障实力。为使社会各机构、组织与政府应急财政资金管理的联动更加高效，政府部门应落实相关政策，督促各类金融、保险及慈善组织等机构建立有效的应急反应机制，如激励各类金融机构制订与其职能相契合的应急管理策略，在突发事务发生时实行供应应急贷款、发行巨灾债券、巨灾期货等措施弥补应急资金缺乏的问题;完善我国商业性巨灾保险制度，针对突发事务种类设置独立险种，推动符合我国国情的巨灾风险模型的构建。同时，借鉴美国、日本等国的阅历，大力发展巨灾再保险公司，实现风险的再次分散;完善慈善业税收实惠政策，提高企业的主动性，强化国民的慈善意识，引导和激励社会各阶层投身于慈善事业中，让慈善文化落地生根。4.2 优化应急财政资金支出结构和投入比例4.2.1 调整应急财政资金支出结构的质量防患于未然，捉矢于未发才是应对突发事务的最高境界。为了使应急财政资金的应用更加有效，将突发事务带来的损失最小化，我国应着手调整财政支出结构，以事前预防及事中限制为主，事后补救为辅4。可借鉴美国、日本应急财政事前预防的阅历，一方面，成立预警科研基金，加大防灾科研的探讨工作，并针对突发事务的种类在学校设置不同的应急培训课程，加大应急管理专业人才的培育力度，为应对突发事务储备足够的人才后备力气;另一方面，将资金投入社区服务，通过增加社区应急演习、培训等活动，组织社区中的儿童和中老年人学习应急生活技能，包括如何正确运用口罩、如何运用消防栓等，提升社会群众应急防范及自我管理实力。4.2.2 健全中心和地方政府之间的分担机制根据国务院批准的国家突发公共事务总体应急预案建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制要求15，并参照美国、日本实行的辖区受益原则，科学划分中心及地方应急处理过程中的权责，增加中心及地方财政部门的协同性，以法律形式界定中心和财政应对突发事务的财政责任，订正我国风险大锅饭的局面。从美国的应急管理模式中可见，地方政府在突发事务中为主要责任方，当地方政府无法独自应对突发事务时，中心政府才供应相应物力、财力支持。因此，为完善风险分担制度，降低地方财政对中心财政的依靠程度，可参照我国国家突发公共事务总体应急预案将突发事务分为 4 个级别的规定，对突发事务按级别进行权责安排，如一级由中心政府负责，二级主要由地方政府负责，三级、四级由地方政府负责，中心可依据地方财政投入的物资按比例供应相应救济，促使中心及地方政府各司其职、互不依靠16。4.3 完善应急资金运用和监督体系4.3.1 完善应急监督体系 加强财政资金运用状况的监督工作有利于强化资金运用部门的责随意识17。一方面，财政监督及审计部门应针对突发事务设置一个特别态监管机制，支持跨级别、跨地域监督，简化监督审计程序;另一方面，督促地方财政监管部门发挥就地监管优势，构建自主型财政应急监管机制18。因应急财政资金的运用存在多头接收、重复投入现象，资金运用具有较大的敏捷性，须要各地监管部门明确监督部门分工，优化、简化监管方式，做到监督范围无重叠，以有效提高应急财政资金效益。4.3.2 提高资金运用透亮度突发事务后期，受灾群众在政府的带领下已度过危急期，起先全力投入灾后复工复产。在此阶段，为防止应急资金出现奢侈或借机被挪用、贪污等现象，相关部门需实行以下措施:一方面，在我国应急管理部官方指定网站上反映应急财政资金的来源、去向等具体统计信息，提高应急财政运用的透亮度，做到事后有据可依、有据可查，提升公众对政府部门的信任度;另一方面，针对灾后结余的应急资金应细致清查，确定详细数额后应刚好收回中心或地方政府。5 结语突发事务的公共性特点确定了政府在应急管理中的领导地位，而政府应急管理的高效、有序运行必定离不开财政保障。应急财政在科学、有效应对突发事务时具有不行替代的作用。为提高应急财政运用的有效性，政府应在借鉴国外应急财政资金管理阅历的基础上，结合我国在突发事务前、中、后存在的详细问题，从建立多元化资金筹集机制、优化应急财政资金支出结构和投入比例，以及完善我国应急财政资金监督体系等多个方面入手，规范我国突发事务应急管理体系，提高应急防控治理及管理实力。作者:闵志慧 何艳敏 单位:重庆理工高校