我国国家资格框架制度形成路径研究.docx

我国国家资格框架制度形成路径研究The Formation of China，s National Qualifications Framework 杨蕊竹/孙善学作者简介：杨蕊竹，孙善学，首都经济贸易大学劳动经济学院，北京 100070杨蕊竹，女，首都经济贸易大学劳动经济学院博士 研究生；孙善学，男，首都经济贸易大学劳动经济学院教 授。原发信息：中国人民大学教育学刊（京）2016年第20164期第5- 28页内容提要：“国家资格框架”是当前世界许多国家正在开发、创立并 推行的服务国家人力资源开发、鼓励公民终身学习的重要 制度。文章以国家资格框架制度的形成路径为研究重点， 提出了 “演化型”和“重构型”两种类型的国家资格框架 制度形成路径，并认为我国应走“演化型”之路。通过分 析我国国家资格框架制度的建设基础，认为职业教育部门 资格框架的缺失是主要短板，影响着国家资格框架构建， 主张优先健全和完善职业教育层次结构和资格制度。在此 基础上，文章还讨论了我国国家资格框架制度的基本作 用、涵盖范围、管理制度、技术规范以及制度建设的构 想。The Formation of China's National Qualifications Framework关键词：国家资格框架家ij度变迁/职业教育/分级制度/National Qualifications Framework/institution(3)国家资格框架与人力资源开发从对兴旺国家人力资源开发战略研究看，人力资源开发有赖于职业教 育与培训系统。20特别是在知识经济和经济全球化的背景下，大多数企 业无法在提高本钱效率和生产力的同时顾及未来技能的开发，需要国貂占 出来制定人力资源开发战略，提高国家、地区或企业组织的人力资本竞争 力。人力资源开发战略要解决人才评价标准、评价技术和人力资本建设依 据的问题，国家资格框架提供了一种整合各类文凭、证书、证明的资格分 级、分类工具，为人力资源开发与管理提供了新的依据。它有益于落实人 本理念，确立劳动者的核心地位，提高人才评价的规范性、科学性，增加 了劳动者跨国、跨行业、跨企业流动的机会。(4)国家资格框架与劳动力市场如果每一个到劳动力市场求职的人都具有经国家资格框架认定的资 格，那么劳动力市场中的雇主方就可以清晰掌握求职者相关的知识、技 能、能力水平，这些具有区分度、标志性的信号有利于雇主匕徽便捷地进 行筛选、判断和决策。国家资格框架使劳动力市场新增了一种运行机制， 可以提高劳动力市场的运行效率。没有排斥和歧视、面向所有人服务的国 家资格框架，可以作为一种高信用度的信息过滤机制，降低劳动力市场的 信息本钱和交易风险；可作为一种有效的筛选机制，实现人力资源配置的 最优化，人岗匹配的最正确化；可作为一种信号装置发挥作用，着重解决信 号失灵的问题，既增强雇佣者和求职者的信息对称性，又能为教育或培训服务的提供方及时反应信息，以改进教育与培训质量。3.教育学意义从目前有关国家建立并推行资格框架制度的情况看，有的关注点放在 服务人的终身学习，促进人的全面开展和终身开展；有的重点关注教育平 等和公平；有的侧重于国家人力资源开发制度的补充和完善。无论哪种关 注点都离不开对教育体系、制度的变革。从教育学的角度说，国家资格框 架制度具有以下三个方面的重要意义。一是促进教育民主化，为国家人力资源建设服务。国家资格框架意味 着全社会的教育与培训体系要从以专业的教育机构为中心转向以学习者为 中心，改变以教育培训机构设置、评价管理为主的粗放型教育管理，开展 以学习者学习成果评价、认可为主要内容的个性化、精细化的学习管理和 服务，从而为社会提供一个能够反映被评价者知识、技能、能力等综合素 质的资格框架、评价标准和评估技术，为人力资源市场运行提供支持保 障，促进人力资源配置更加科学、优化，服务于国家人力资源建设。二是促进教育的终身化，为人的终身职业生涯开展服务。很多国家， 如欧盟国家、澳大利亚、新西兰、南非、印度、韩国、加拿大、阿拉伯联 合酋长国等，建立国家资格框架都不约而同地重视不同学习系统的对接、 不同资格体系之间的等值互认，使终身学习从理念走向现实。各种教育或 学习系统以及不同的资格体系互通互认关系确实立，为人们的成才、成功 以及终身职业开展绘制了多样化的“路线图”。三是促进教育的公平化，为社会每一个成员提供学习和开展的机会。由于教育开展水平所限，并不是每一个人都有接受正规的高中教育及高等 教育的机会，而那些通过非正规途径接受教育的人们的学习成果不能纳入 国家认可体系、得不到应有成认，社会建立起来的根深蒂固的正规教育、 文凭文化对这些非正规学习的人群形成了排斥，影响了他们终身学习的积 极性。国家资格框架的建立有助于填平正规与非正规、正式与非正式教育 之间的鸿沟，让每一个人通过努力学习和勤奋实践获得的成果都能得到应 有的认可。二、国家资格框架制度的形成路径道格拉斯诺斯（Douglass C.North）在理解经济变迁过程一书中 建立了 “环境一信念一制度”的制度变迁分析框架，用以探讨制度起源问 题。21诺斯认为,环境是多变的，人类感知变化并逐渐改变现有观念， 形成自己新的信念，新的信念的外在表现就是新的制度的形成。借鉴诺斯 的制度变迁理论，对国家资格框架制度的形成环境、遵循理念、变迁动因 和方式加以分析，发现国家资格框架制度形成的一般规律。（一）环境变化1 .经济环境。主要是经济全球化正在构建一个跨越国别、区域的一体 化市场，劳动力市场发生了明显变化。人才流动需要一个可以对照的相对 一致的人才评价机制，职业、教育与培训市场的国际化趋势和国际间合作 日益频繁，加速了一种能够指导教育与培训以及人才评价新制度的出现。 地区性资格框架（例如欧盟）或者国家资格框架应运而生。2 .社会环境。在高等教育精英化或群众化阶段，高等教育资源相对稀缺或缺乏，导致进入高等教育体系学习者是众多同龄人中经过筛选和淘汰 的幸运儿，相应地在他们完成高等教育就业时处于同龄人中相对优势的地 位，导致社会成员之间的矛盾。随着高等教育普及以及互联网信息技术带 来的学习革命，参加不同学习路径的人希望他们的学习成果得到社会认 可,能够获得同那些接受正规教育者一样公平的就业机会，因此认可不同 学习结果和评估既往经验的需求变得强烈起来，催生国家资格框架制度。3 .政治环境。在现代社会，公民劳动权利愈加得到保护和尊重，促进 人们体面劳动、体面就业成为重要的政治诉求和社会目标。然而，近年来 世界范围内就业问题特别是青年人就业困难非常普遍。除了经济原因，传 统教育体系提供的教育与培训I内容脱离实际需求，证书和文凭含金量降 低,受到社会用人单位的诟病，改革教育的呼声高涨，世界各国的政治集 团无不以教育改革作为自己的施政纲领，而构建国家资格框架成为众多国 家教育改革的重要内容。4 .人文环境。世界范围内终身教育思潮的兴起和学习化社会理念的传 播，使政府、组织和个人对于教育和学习的认识发生了根本变化，人文精 神得到弘扬开展。在美国学者罗伯特哈钦斯学习化社会思想和联合国教科 文组织研究报告学会生存的影响下，从20世纪70年代开始，国际上 比拟关注"学习化社会"问题。从当时情况看，尽管教育获得了较大发 展，但教育开展不平衡、儿童辍学严重、教育方式陈旧、人文精神缺乏、 学校教育和生产生活脱节、成人缺少受教育机会等问题严重困扰着教育自 身进一步开展。学会生存倡导建立学习社会，使教育与社会、政治及经济组织密切联系，不仅必须开展中小学和大学，还必须超越学校教育的范围，把教育功能扩充到整个社会的各方面，使每一个公民享有在任何情况下都可以自由取得学习、训练和培养自己的各种手段，充分开展自己的 潜能，达成自我实现。显然，学习化社会这一新的人文环境需要学习制 度、教育制度创新。5 .科学环境。现代科学技术，特别是信息技术飞速开展给人们的工作 环境和工作内容带来的变化甚至是颠覆性的。信息科学专家认为，在信息 领域知识的半衰期只有3年。据有关统计，人的知识老化速度每年为 15% 20% ,知识的半衰期已缩短至5年。22因此，在职人员群体中出 现了大量继续教育和学习的需求。然而，相对于全日制教育，在职人员的 继续教育具有碎片化、零散性，缺少系统性。同时，在职人员拥有全日制 学生不具备的工作经验以及在工作中形成的技能，他们为了工作需要参加 各种培训，积累了适用职场的各类证书。这些无疑是对他们知识、能力和 技能等方面的有效证明，但是这些优势在继续教育中无法表达，劳动力市 场中的成果和教育之间缺少必要的衔接。建立以能力为核心、以结果为依 据新的学习成果积累和评价制度成为大势所趋。（二）制度遵循的理念L终身教育。终身教育是指人们在一生各阶段当中所受各种教育的总 和，是人所受不同类型教育的统一综合。包括教育体系的各个阶段和各种 方式，既有学校教育，又有社会教育；既有正规教育，也有非正规教育。 主张在每一个人需要的时刻以最好的方式提供必要的知识和技能。终身教 育思想成为很多国家教育改革的指导方针，也是各国构建国家资格框架制 度的主要目标、指导思想和原那么。2 .终身学习。终身学习是指社会每个成员为适应社会开展和实现个体 开展的需要，贯穿于人一生的、持续的学习过程。即我们通常所说的"活 到老学到老"或者"学无止境"。在特殊社会、教育和生活背景下，终身 学习理念得以产生，它具有终身性、全民性、广泛性等特点。在国际资格 框架制度中所包含的"先前学习认定制度"（例如印度）成认人们既往的非 正式、非正规学习成果，不见得非要在固定时间、固定场所接受固定的学 习内容，通过先前学习认定程序照样可以获得相应的学分或证书，这是支 持人们终身学习的关键制度。3 .终身开展。终身开展是指将人生开展的阶段性与终生性相结合，每 一个阶段都有符合该阶段的开展主题和任务，每个阶段相连接构成可持续 的、有成就感和幸福感的人生。终身开展需要良好的社会制度，特别需要 完善的终身教育制度和终身学习服务体系予以保障。4 .职业成长规律。实现终身开展需要尊重人的成长规律，尤其是职业 成长规律。德国职业教育学家劳耐尔对职业成长阶段理论的研究说明，某 一专业领域从新手到专家须经历五个开展阶段：新手、有进步的初学者、 内行的行动者、熟练的专业人员和专家。职业成长过程中每个阶段的能力 特征、行动领域及向上一级开展所需的学习条件各有不同，由此得出相应 的学习范围、内容呈现逐步递进的层级。这一理论是建立国家资格框架的重要理论基础。（三）制度变迁的动因制度变迁的主体是指在正式制度构建中有意识的理性参与、并推动制 度变迁或者对制度变迁有意识施加影响的行动主体，具备决策职能，可以 具体划分为国家、组织和个人。23政府作为制度变迁的主体，主要是通 过自上而下地推行政策、法律法规等进行；社会组织和个人作为制度的利 益相关者，是通过参与制度运行、监督等发挥作用。目前，世界上除了单 一国家的资格框架制度之外，还有多国参与的由区域共同体推行的资格框 架制度，两类资格框架制度的出现都有各自的动因。1 .单个国家的资格框架制度构建，其动因主要来自三个方面。一是人 力资源市场（劳动力市场）需求产生的推动力。劳动力供需双方在制度层面 进行协调，建立共同认可的标准，以使需求表达更加明确、供给标示更加 清晰，提高市场配置人力资源的效率。如果将人力资源市场上供需双方协 调认可的内容上升到国家层面，就是国家资格框架制度。二是教育改革压 力产生的推动力。科学技术飞速开展和经济社会快速变化给教育开展带来 了空前的压力，而且教育体系调整的复杂性、教育改革成效的滞后性等教 育本性更进一步加大了这种压力，不甘社会诟病的教育只能加快制度创新 的脚步。三是国际范围内终身教育思潮和学习化社会运动的推动力。实行 终身教育、建设学习化社会，国家资格框架制度是基本制度，必不可少。2 .区域共同体内多个国家共同推进资格框架制度建设，其动因除了来 自国家内部动力外还有外力的推动。例如，欧盟2002年倡导建立可以实现资格证书之间相互认定、对匕讶口转换的"促进终身学习的欧洲资格框架”(European Qualifications Frameworks for Lifelong Learning), 这是一个8级结构框架。欧盟建议到2010年各国把本国的国家资格框架同 欧洲资格框架联系起来，到2012年在欧盟范围内颁发的每个新的资格证 书上都应注明相应的欧洲资格框架参照水平。在2002年欧洲资格框架首 次提出之前，仅有少数几个国家有自己的国家资格框架，而且像德国、法 国、英国都是6级框架，但后来根据欧盟建议修改为8级框架。目前欧盟 有32个国家正在开发或已完成了国家资格框架的开发工作。这充分说明 了在国家资格框架建立过程中来自国家以外推动力的重要作用。可以这么 说，即使在欧盟之外也没有任何一个国家在制定自己的国家资格框架方案 时没有考虑国际对照因素,大家都希望自己国家的框架能够与别国对照甚 至转换，从而获得更广泛的认可与应用。综上分析，国家资格框架制度变迁的动因有四个方面，即人力资源市 场拉动、教育变革压力、终身教育需求以及国际或区域多边合作机制的推 动。我国国家资格框架制度也应考虑满足这四个方面的要求。（四）制度变迁的方式1 .两种方式制度变迁主体（政府、社会组织、个人及其他利益相关方）之间的博弈 决定了制度变迁的走向、速度，也就是制度变迁的方式。按照制度变迁的 走向可划分为自上而下的强制性制度变迁、自下而上的诱使性变迁；按照 制度变迁的速度可划分为快而集中的激进式变迁、慢而分散的渐进性变迁。两个维度组合形成四种方式：（A）诱使性、渐进式变迁；（A，）强制性、 渐进式变迁；（B）强制性、激进式变迁；（B'）诱使性、激进式变迁。其中， A'可能反映出行政执行力出现了严重问题，B，可能反映出现了突发性矛 盾，这两种制度变迁方式不是常态，虽有理论可能但实际中较少发生。为 了简化对于制度变迁方式的表述，这里称A种情况为“演化型"、称B种 情况为“重构型"（见图1）。2 .演化型国家资格框架制度的特征演化型国家资格框架制度在形成过程中表现为自下而上的诱使性推进 和细致缓慢的渐进式开展。这种模式形成的国家资格框架制度，一般具有 良好的前期基础，社会组织及个人等利益相关方主动参与、积极推动，政 府作为制度变迁的主导者因势利导。框架的形成先是分阶段、分部门、分 地区、分群体进行，通过在较长时间的变革，实现由局部到整体、由少数 到多数的更新换代，并注意制度的新变化与文化习俗、传统观点、教育模 式、价值理念相融合，出台任何政策法令均考虑新旧制度之间顺利过渡衔 接，任何一个新政策都根据成熟程度再全面、细致、有步骤推进。演化型的国家资格框架基础是"部门资格框架”，如普通教育、职业 教育和培训I、高等教育等各自的资格框架。通常的情况是各部门资格框架 间缺乏明确的联系，需要在这些框架之上搭建桥梁，即国家资格框架。有 的国家部门资格框架不够健全或完整，例如欧洲的保加利亚、冰岛、拉8兑维亚、挪威、瑞典、土耳其、罗马尼亚等国，他们首先需要着手研发单个 部门的资格框架，如高等教育的资格框架、职业教育和培训资格框架，之 后再完成对国家资格框架的建构。在开发国家资格框架的同时保存部门资格框架，而不是用统一框架取 代部门框架。如印度国家资格框架（见表I）,左侧第一列是新开发的10级 结构的国家资格框架；第二列是各种证书及其级别，如先前学习认定证 明、工作准备全国证书、全国能力证书、与产业界联合认证等；第三列是 职业技术教育的证书和学位框架；第四列是普通教育层级及学位框架。印 度国家资格框架与另外三种部门资格框架的对应关系一目了然。英国、丹 麦、爱沙尼亚和苏格兰等国家的资格框架也是这种情况。3 .重构型国家资格框架制度的特征重构型国家资格框架制度在形成过程中表现为自上而下的强制性推进 和快速的激进式开展。在这种模式下，国家资格框架制度创新性强，整体 性、系统性良好，具有顶层设计的特点。社会组织及个人等利益相关方虽 然也要积极参与制度构建，但主要是政府作为主导者强势推动。国家资格 框架比拟完整，而部门资格框架可能残缺不全。制度创新对既有文化习 俗、传统观点、教育模式、价值理念带来影响和冲击，新旧制度之间过渡 衔接过程明显缩短。资格框架设计成单一系列的等级水平和水平描述，覆盖所有的教育和 培训部门。每个部门的资格框架都使用同一系列的等级水平和水平描述，没有单独的部门资格框架。一体化资格框架建立了不同教育或培训部门间evolution/vvcationn/ education/clussification system期刊名称：职业技术教育复印期号：20印年05期中图分类号：G719.2文献标识号：A文章编号：2095-1760(2016)04-0005-24随着工业化、信息化和共享经济的深入开展，人力资源供需关系发生 了深刻变化。从需求看，经济全球化加快了不同国家(经济体)之间的人才 流动，人力资源市场呈现出明显的国际化趋势，国家或企业的人力资源战 略都要兼顾国内、国际两个市场，人力资源开发政策与手段面临着重大变 依口调整。从供给看，各国教育与培训业得到快速开展，特别是互联网信 息技术广泛普及，使得人们接受教育或培训的机会明显增加、方式更加便 捷,形成了正规、非正规，正式、非正式，线上、线下等等多样化、个性 化学习成果，人们的成才之路已经变得更加多元。那么，如何公正、科学 地评价人们通过不同途径获得的知识、能力、素质以及各种有用的先前经 验和学习成果，建立相应的测评和认可体系,这对于协调人力资源市场供 求关系，高效开发和利用人力资源具有重大战略意义和现实价值。从20世纪80年代末开始，世界诸多国家纷纷加入到"国家资格框 架"(National Qualifications Framework)制度建设"热潮”中。据统 计，到2012年约有150个国家和地区建立或正在着手建立国家资格框 架。2016年3月，我国在国民经济和社会开展第十三个五年规划纲要中也明确提出了建立"国家资历框架”的任务。尽管世界各国对建立的正式联系。以爱尔兰为代表，自2003年起开始实施国家资格框架，2006年7月爰尔兰国家资格署开始发布一系列政策和标准细节，2008年1月起完全按照统一的资格标准开发新的资格,2009年春季开始爱尔兰国家资格框架与欧洲资格框架的对接。24（见图2）图2爱尔兰国家资格框架那么，我国构建国家资格框架制度要走哪种路径呢？综合分析认为， 我国宜走演化型制度形成路径。那种自上而下强制性的、追求改革速度和 短期见效的重构型制度形成路径，对于我们这样的教育大国、人口大国、 经济大国来讲并不适合。重构型路径强调顶层设计，虽然效率较高可在短 期内见到成效，但容易忽略实际存在的各方面差异，造成不同资格系列之 间新的不平衡、不平等、不公平，再好的设计也难以落地；追求制度改革 力度、建设速度容易忽略一些重要程序或环节，恐怕欲速那么不达。三、我国国家资格框架制度的初期探索（一）两种证书制度与双证书制度在构建我国国家资格框架问题上，比拟具有代表性的观点是整合国家 职业资格证书制度和学历证书制度。如刘育锋认为，有必要整合我国现行 职业资格证书制度与学历资格制度，实现统一的国家资格框架制度。25 肖凤翔认为，学历证书和职业资格证书及其相关制度是构成国家资格框架 的核心要件。261 .两种证书制度两种证书分别是指国家职业资格证书和学历文凭证书。两种证书制度 由1993年召开的中共十四届三中全会决议首先提出,并经1994年公布 的劳动法、1996年公布的职业教育法从法理上加以明确。李怀 康认为，实施两种证书制度的最重要成果是催生了一个新的国家职业技能 鉴定和职业资格证书制度，使过去在企业体系内部施行的工人技术等级标 准转变为向社会开放的职业技能标准，引导了职业教育开展的方向。27十四届三中全会决议中关于建立两种证书制度的初衷应当是在全社会 营造一种学历文凭、职业资格并重的政策气氛，反对“学历至上"、"学 历崇拜"、"千军万马走独木桥"，提倡职业资格与学历文凭一样重要，"不唯学历看能力"、"尊重一技之长”等。实质上是要求制定人才录用 标准中两种证书并重，在实行公开招聘中拥有不同证书的人才平等竞争， 促进人才合理流动。但是，从20多年实践来看，国家或地方有关政府部 门、企业及社会组织没有真正把"两种证书制度"的真实原意落实到位， 在人才招聘、考评及管理过程中往往既对学历资格作出要求又对职业资格 作出要求，加重了人才负担，与立法初衷相违背。这种做法也直接影响到 了学校教育，特别是职业教育的目标、原那么和内容。2 ."双证书"制度“双证书"制度是指在职业学校教育活动中通过调整教学内容和课程 设置,使学生在完成学历教育规定的学习任务并取得学历文凭的同时，也能够到达与所学专业相关联的某种国家职业资格考核要求，由考核鉴定机 构颁发相应的国家职业资格证书。“双证书”制度属于国家教育行政主管 部门针对职业学校教育作出的内部规定和要求。职业院校通过教学改革使毕业生拿到学历文凭和职业资格两个证书的 做法由来已久，早在1990年重庆市在职业学校毕业生中实行“双证书" 制度。但是“双证书”制度一词出现在国家教育行政部门的正式文件中却 是2006年，教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的假设干意见 (教高2006年16号)文件第三条提出"推行双证书制度"。之后，双 证书制度、双证书教育、双证书课程等概念陆续出现在国家和地方教育行 政主管部门的政策文件之中,成为职业教育教学改革的重要方向。2010 年国家中长期教育改革和开展规划纲要(2010-2020年)、2014年 国务院关于加快开展现代职业教育的决定均提到了 “双证书”制度。 从实践效果看，双证书制度促进了我国职业教育专业、课程、教学目标与 模式改革，发挥了风向标作用。但是，双证书制度本身存在着体制、伦理上的缺陷。在管理体制方 面，双证书分别表达了国家的教育制度和劳动就业制度，分属不同政府部 门管理。两个部门在推行双证书制度方面，只有政策的支持,无法实现两 个体系课程与培训的融通。在制度伦理方面，"双证书"制度实际上加重 了职业院校学生的负担，两种证书代表着两个学习目标，对应着两套课程 体系，并被两个不同的上级部门管理着，学生要拿到两个证书，就意味着从这套体系里学习一遍后还要到另一个体系学习一遍。这显然不是一种严谨的、合理的、科学的教育教学体系。从时间消耗、资源消耗的角度看，这种学习方式不经济，也缺乏效率。（二）职业教育分级制度改革试验1 .职业教育分级制度从职业出发研究职业教育，一个很重要的认识就是要建立职业教育合 理的层次结构和完整的教育体系。不管从社会分工理论还是从人才结构理 论看，目前我国职业教育只培养中职、高职两种规格人才都是不合理的。 从实践上看，两种规格人才也不能满足社会职业活动的实际需要。作为一 个教育体系，职业教育应当按照职业活动规律和职业能力要求来建立层次 结构和教育标准，形成符合自身规律的职业教育学历制度，而不再借用普 通学历教育层次结构和相应标准。28职业学校教育以国家学历教育制度 和国家职业资格制度“双证书”制度作为教育的目标是不科学的，反对一 种教育两种目标，应当建立融合学校教育标准、国家职业技能标准为一体 的新的职业教育标准、职业教育目标和职业教育等级证书制度。职业教育分级制度是以初中后教育分流为起点、以5级架构为基础、 纵向上可以开展的职业教育5+X分级模型（见图3）以及一系列标准、规 范、规那么和制度的总称。层次划分和制度设计综合考虑了我国业已建立的 技能、技术等人才评价标准、学校教育制度、职业资格制度、社会组织和 企业管理结构的一般特征、跨国企业培训体系、国际职业教育制度经验。29图3终身教育框架下的职业教育体系2 .北京市职业教育分级制度实践2011年，北京市职业教育分级制度改革工程被列为国家教育体制改 革试验工程。在职业教育分级制度理论指导下，北京市1所普通大学、25 所职业院校联合30多家企业合作开展了 14个专业的职业教育分级制度改 革实践。实践进一步检验和丰富了职业教育分级制度理论。(1)初步建立了现代职业教育的概念体系。分级制度理论提出职业教 育是使人与职业相结合的教育。职业教育的逻辑起点是职业。强调职业教 育是面向人人的教育理念，将职业教育人才培养类型确定为职业人才。将 基于学校、工作场所和社会的三类教育机构并称为实施职业教育"三大支 柱"。总结归纳了职业教育7条教学原理，提出新的职业教育课程模式和 理论。这些重要概念形成了崭新的职业教育概念体系。(2)提出了我国职业教育体系等级结构划分方案。在职业教育分级基 础上建立国家职业教育等级证书制度，衔接学校学历教育和国家职业资格 制度。提出了职业教育目标、目标分类和标准方案，标准开发模型和质量 保障体系。这些制度创新和理论建树为现代职业教育奠定了基础。(3)形成了中国自己的职业教育资格框架。职业教育资格框架是建立 国家资格框架的重要基础之一，职业教育分级制度从中国国情出发，借鉴 国际经验，提出建立以初中后教育分流为起点、以5级架构为基础、纵向上可以开展的职业教育5+X分级结构框架，并实行相应的职业教育等级 证书制度，从根本上摆脱了职业教育的“学历依赖"，有了自己的标准和 证书体系，为下一步建立国家资格框架奠定了基础。职业教育分级制度作为全新的职业教育资格框架在实践与推广中遇到 不少难题，例如分级标准的科学性和权威性、等级证书的认可度、新旧教 育目标、课程体系的过渡等等，需要有力的政策支持和制度匹配以及更广 泛的参与。目前，作为教育改革试验工程虽然已经结束，但职业院校和企 业共同开展的改革探索仍在继续，很多成果业已转化和应用到日常职业教 育教学活动中。（三）国家推出现代职业教育体系顶层设计2014年国务院公布的关于加快开展现代职业教育的决定对我国 现代职业教育体系的层次结构作了原那么描述,自下而上分为初等职业教 育、中等职业教育、专科高等职业教育、本科层次职业教育、专业学位研 究生教育，并提出建立符合职业教育特点的学位制度。现代职业教育体系 所涵盖的上述层次结构，打破了职业教育原有的初等、中等、高等三个层 次。2014年6月由国家教育部、国家开展改革委员会等部门发布的国 家现代职业教育体系规划,提出了我国现代职业教育体系的基本框架， 是职业教育"部门资格框架"的"国家版"。国家版的职业教育资格框架，目的是系统构建从初等、中职、专科、 本科到专业学位研究生的职业教育人才培养体系，形成定位清晰、分工合理的职业教育层次结构和办学体系，重点是推动职业教育与普通教育相互 沟通以及职业教育内部的贯通，力图建立内部贯通、普职融通、产教对 接，有助于人们终身学习、多样化开展的“立交桥"。近年来，各地在构建现代职业教育体系实践中纷纷推出各种“衔接" 方案。高职与普通本科联合培养（"3 + 1"）、高职与普通本科分段培养 （"3+2"）、职业院校和本科院校相对接的"3+2”、"3+4”贯通培养 等各种职业人才培养方案应运而生。在职业教育改革取得一定成绩的同 时，也出现了三个重要问题：一是学历导向。打通了中职升高职、高职升 本科的学历上升通道，实际上是开辟了职业教育的升学路径，这与职业教 育的就业导向存在矛盾，也影响到中等职业教育的办学定位。二是学制拉 长。各类衔接方案都是在做学制的加法，拉长学制不利于构建层次结构清 晰的国家资格框架制度。三是脱离实际。现在各地推出的学制叠加方案主 要考虑的是现有学历教育基本学制如何衔接，而不是根据社会对职业人才 的实际需求来确定学制的长短。以学历层次叠加或重组为基础探索建设现 代职业教育体系，没有摆脱普通教育、学历教育的传统思维和逻辑，总起 来说不利于国家资格框架制度的形成，甚至是走了老路和弯路。我国教育体系基本框架示意图见图4。图4教育体系基本框架示意图资料来源：教育部，等.国家现代职业教育体系规划.2014-06.四、我国国家资格框架制度构想（一）国家资格框架的作用在我国建立国家资格框架制度，主要目的是突破正规教育、正式教 育、学历教育、学校教育的局限性，成认非正规、非正式教育与培训或者 各种学习、实践活动所形成的成果，全面评价人的知识、技能和能力，使 教育制度和人才评价制度更好地服务人、开展人、解放人，探索提高国家 人口素质的多元化路径，建设人力资源强国。国家资格框架至少有以下重 要作用。L国家资格框架作为一个桥梁，使不同的部门资格框架联系起来。以 国家资格框架为参照系，学习者可以在不同部门资格体系间实现转换，选 择学习与开展路径。2 .国家资格框架作为一个标尺，为学习结果和能力水平设立了共同的 参照点，增进了人们对不同部门资格框架的等级水平的理解和认同，便于 推广不同的教育或培训类型、方式、工程。3 .国家资格框架作为一种标准，对教育和培训质量保障提供共同参 照。4 .国家资格框架作为一个规划，为不同行业开发行业资格提供了可以 预见的蓝图，便于跨行业的各种资格之间相互衔接、协同和联系。5 .作为本国权威的资格框架与国际、地区、其他国家或行业的相应资 格进行比照，促进国际间、国家与行业间资格互认，方便人们流动就业。6 .支持和保障人们终身学习，推进学习化社会建设。国家资格框架与部门资格框架共同存在，协同发挥作用。但国家资格框架不会替代现有的国家和行业资格证书框架；不会替代国家或行业资格 证书框架的管理部门和教育机构的责任和义务；不会定义新的资格，新的 资格只能来源于国家和行业资格框架的进展和创新；不会对具体资格直接 进行工资标准的等值界定或比拟。（二）国家资格框架涵盖范围国家资格框架应该涵盖哪些已有的资格或证书体系？联合国教科文组 织国际教育标准分类法（ISCED 2011）将资格证书主要分为三种类型： 一是成功完成一个阶段的教育课程而取得的正规教育资格证书；二是成功 完成一个教育课程的某个阶段所取得的中间资格证书；三是通过非正规教 育或以非正式学习方式获得国家成认的相当于正规教育的资格证书。笔者 认为，建立国家资格框架制度的必要性就表达在第二类、第三类资格证书 不被排斥并获得认可。再看看国际上一些国家资格框架涵盖范围。英国的国家资格框架要追 溯至I20世纪80年代，后经2011年做最新调整，它涵盖了除学术性高等 教育课程（如研究生课程）之外的中等教育、继续教育、职业养成（如学徒 制）、职业和专业的高等教育。建立于1995年的澳大利亚国家资格框架 （Australian Qualification Framework）涵盖中等教育和高等教育两个阶 段及高中教育、职业教育和高等教育三个领域，改变了初等与中等教育、 职业技术教育与培训、高等教育的分立，实现了不同教育层次、不同教育 类型之间的有效衔接和沟通。2006年丹麦开始设计的国家资格涵盖三个 不同类型，即学位证书、职业资格证书、补充资格证书，其中补充资格证书是指通过成人教育和培训获得的资格。2008年公布的南非新的国家资格框架包括了三个分框架，即普通教育及延续教育与培训资格框架、高等教育资格框架、职业与专业资格框架。欧盟推行的欧洲资格框架那么包括了 从义务教育后到博士学位的各级各类教育资格，为不同学习系统间资格的 对接和学习结果的等值互认提供了一个基础平台。各国资格框架几乎都是一个"纵向分级、横向分类"的资格体系。纵 向分级就是国家资格框架设立的层次级别。例如欧盟推出8级架构，澳大 利亚也是8级，南非10级，印度10级，爱尔兰10级，苏格兰12级， 日本7段，俄罗斯9级，等等。我国资格框架设立多少个等级为好？姜大 源曾提出8级结构设想。30由姜沛民牵头的我国现代职业教育体系研 究课题组也曾提出8级结构方案（见表2）。国家资格框架的"横向分类”是指包含的各个部门资格框架或国家认 可的证书体系。对于我国来讲，应主要包括：教育部门颁发的各类学历教 育证书，职业教育等级证书；政府人力资源和社会保障部门负责颁发管理 的国家职业资格证书；国家专业部门，或行业、企业，或社会教育与培训 机构颁发的各类职业培训证书，一般为针对特定的行业或企业、专业性比 较强的职业资格证书，或技能证书，或培训证书。（三）国家资格框架制度规范国家资格框架制度应包含的基本管理制度有决策制度、公开制度、激 励制度、监督制度及制度匹配等。决策制度，主要是指有关国家资格框架设立、修订、管理的制度以及国家向地方、行业、教育机构的授权制度。 国家资格框架制度的共识越来越多，但各国的制度建设之路那么有很大差 别。作为国情条彳牛特殊的开展中大国，我国建立国家资格框架制度要走什 么路径，是值得研究的重要问题。一、国家资格框架的研究进展和基本认识(一)研究进展国家资格框架制度起源于国外1,相关研究成果比拟丰富。罗兹玛 丽(Rosemary)等人研究了南非的国家资格框架是如何对教育与培训进行融 通并最终形成教育公平的新模式，他系统研究了 1985-2007年间实施资 格框架的政策效果，评价了其中存在的缺陷。0沙克龙和布坎南 (Chakroun and Borhene)汇集了关于欧洲资格框架的各种观点和争议， 重点对欧洲培训基金会(ETF)对各地实施干预的新途径进行了探讨。3阿 莱斯和斯蒂芬妮(Allais and Stephanie)认为国家资格框架不只是资格的简 单集合，而是包括制度、体制和机构之间的关系。他们对澳大利亚、孟加 拉国、立陶宛、马来西亚、新西兰、俄罗斯等16个国家的资格框架进行 了案例研究，试图梳理出各国是如何实施国家资格框架、实施过程中的困 难以及资格框架对国家的影响。4克罗利(Drowley)等人研究发现一些国 家构建资格框架往往简单复制他国的成功模式，而这种做法容易导致不同 的社会价值观教学传统之间的冲突，分析了不同国家是如何解决这种紧 张关系，调整和完善国家资格框架的。莱斯特(Lester)回顾了 2008年 开始实施的欧洲资格框架历程，它作为欧洲国家的"元框架"，为各国构 建自己的资格框架成功提供了参照，但在经过一系列的国际工程验证后发 公开制度，主要是指国家资格框架信息发布、信息服务制度，确保相关资 格分类、命名、注册、等级信息描述准确、透明、公开。激励机制，主要 指促进部门资格框架互相开放、认可，促进社会组织和个人使用国家资格 框架的相关激励政策和措施。监督制度,主要指国家资格框架管理主体、 客体建立的内部、外部监督制度。制度匹配，主要指部门资格框架为了达 到互认互通的目的而制定的有关协调制度，也包括教育系统、人力资源管 理系统主动适应国家资格框架制度所做的政策调整、政策补充和完善。技术规范是国家资格框架的内核，是用技术语言和技术工具解释国家 资格框架的理念、规那么和作用。包括标准体系、评价技术、学分转换、证 书制度等。标准体系，是指国家资格框架制度涉及所有标准的集合，重点 是层次分级标准的制定、描述。评价技术，是指依据相关标准、采用科学 方法，针对被评价者的学习成果或既往经历进行评价的方法、工具、过程 的总和。学分转换，是指在认可课程、既往经历并进行评价的基础上判定 学分性质和数量，进行学分积累或转换的方法、程序、规那么和认定的总 和。证书制度，是指根据证书颁发标准和管理授权，向申请者颁发国家资 格框架等级证书的审核、决议、授予及事后管理的制度。（四）我国国家资格框架制度建设步骤1 .完善部门资格框架阶