中国县级政府财政预算行为55352.docx

中国县级政府财财政预算行为为 本研究描描述了西北三三个国家级贫贫困县县级政政府预算决策策机制。揭示示出现存的机机制导致只有有少数人能够够真正参与预预算过程。其其次，公民需需求与政府支支出重点之间间相脱离，在在某种程度上上导致了公共共服务供给中中社会公平性性缺失，那些些最贫困、最最需关注的公公民的需求被被置于视界之之外，因此他他们必须在政政府预算范围围之外自筹自自办解决其公公共品需求问问题，这是导导致预算外资资金大量存在在的一个原因因。因此，农农村税费改革革如果仅强调调缩减预算外外经费是不能能从根本上解解决问题的；相反，如果果地方政府的的公共开支重重点不变、如如果其背后的的政治决策架架构不变，上上述的这些问问题将继续存存在。 引言 过去三年中中，中央政府府进行了一系系列预算改革革，包括新预预算编制及审审议方法的引引入，新预算算科目的采用用及加大预算算的监督与审审计等。这样样做的目的在在于确保预算算在促进财政政秩序稳定、提提高管理问责责制度和公共共服务绩效方方面发挥其正正常的作用。1前财政部长项怀诚在第九届全国人民代表大会第五次会议上关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告演讲中指出：要加快改革的步伐，特别要继续深化部门预算改革，进一步改进和规范预算编制。 部门的预算算外收入要全全部纳入预算算管理或财政政专户管理，部部门预算要全全面反映部门门及所属各单单位预算内外外资金收支状状况，支出要要透明。他也也强调，加快快地方部门预预算改革步伐伐，扩大省级级财政实行部部门预算的范范围，地（市市）级财政也也要为扩大部部门预算改革革作好准备，有有条件的地区区还可以在县县级财政进行行部门预算改改革试点。 预算行为本本质上是政治治行为。长期期以来，无论论在何种经济济形态下，对对财政预算的的控制都被认认为是决定性性的。预算决决策模式直接接表明了政策策制定过程中中及政治舞台台上游戏者之之间的权力分分配。2因此，任何何预算改革的的成功都受制制于现有预算算体制的政治治架构。实际际上，预算改改革背后所隐隐含的就是权权力的再分配配。 通过对文献献的查阅，可可以看出，国国内外学者在在对中国改革革趋势的探讨讨、各级政府府部门公共支支出模式的分分析以及对进进一步深入改改革的建议等等方面已经做做了很大努力力。然而，探探讨地方政府府预算问题的的研究却相当当缺乏。在所所查阅的文献献中，对此问问题的研究总总的来讲有两两条线索：一一，现有许多多研究主要关关注中国财政政体制的转型型问题，即计计划体制下的的中央集中体体制如何向市市场经济背景景下的分权体体制的转变。这这些研究的重重点通常聚焦焦于中央、地地方之间关系系的演变，而而这种关系变变化主要源自自两者之间的的财政责任与与权力的重新新分配。中央央和地方之间间财政责任与与财政能力的的失衡已经引引起关注。一一方面，在现现有的分权趋趋势下，许多多公共服务的的提供已经委委托给地方政政府；另一方方面，财政税税收却有集中中于中央的趋趋势。二，学学者们已经注注意到中国财财政体制的一一个显著特征征是大量预算算外资金。世世界银行指出出，中国财政政收入是很少少的，仅占GGDP 的14。然而而，预算外的的资金收入却却非常大。在在这种情况下下，预算作为为引导公共支支出的工具的的有效性受到到了很大的制制约。3因此，学界界有一种共识识，应该进行行一项改革，把把预算外资金金纳入预算管管理以使预算算内容更全面面。 上述研究很很好地揭示了了我国财政结结构及政府间间关系中存在在的严重缺陷陷，但在把地地方政府作为为一个分析单单位并给予重重视方面所做做的努力还是是非常有限的的，特别是对对地方财政决决策过程的政政治机制的细细节缺乏了解解。而这恰恰恰对于正在进进行的改革以以及上述问题题的探讨都是是非常重要的的，因为，这这种机制怎样样为改革提供供动力，或者者怎样以很强强的惯性抗拒拒改革，都将将决定任何改改革的成败。 本研究正是是在上述问题题驱动之下展展开的。文章章关注的焦点点集中于县级级政府的预算算行为上。 主要研究的的问题有：（1）县级政府预算是如何制定的，由谁制定，为谁制定？（2）如何解释预算结果的差异性？这些差异性的哪些有助于解释政治过程的差异性？（3）政府预算决策的社会性后果是什么？ 受由谁和为为谁问题的驱驱使，本研究究选择教育部部门作为切入入点以对政府府科层体制中中各部门之间间的关系以及及政策决策对对公民的社会会后果进行深深入研究。数数据的收集过过程首先集中中在县级政策策制定和政治治操作上，继继之聚焦到一一些利益相关关者上，例如如，学龄儿童童，他们的父父母及在教育育活动中的其其他社区成员员。 本论文分为为四部分，第第一部分主要要是对国内和和西方相关文文献的评述，并并在此基础上上形成本文的的分析框架。第第二部分主要要是对研究数数据及方法进进行简要介绍绍。 第三部分将将主要介绍所所研究个案地地区的背景，包包括他们的自自然地理特征征，经济、教教育发展状况况。最后一部部分主要讨论论实地调查的的结果，并在在此基础概括括出简要的结结论。 应该强调的的是，本研究究仍在进行之之中，该论文文也仅是对研研究结果的初初步总结。尚尚有很多研究究问题需要更更深入的分析析和更多的探探讨，这主要要是由于现实实中的预算过过程具有很强强的暗箱操作作性质，缺乏乏透明度，这这在后面部分分将有更为详详细而具体的的阐述。 另外，本研研究把财政支支出作为分析析重点，而对对财政收入问问题给予的关关注相对较少少。 1、中国县县级政府财政政预算行为：分析框架 在国内外文文献中，关于于财政预算行行为的理论有有三种：公共共选择理论，利利益集团理论论和权力等级级理论。最近近一些社会学学家对中国的的社会与国家家之间关系的的讨论对政府府行为包括预预算行为的研研究也有借鉴鉴意义。 公共选择理理论源起于公公共财政理论论，该理论对对于公民投票票行为如何表表现公民意愿愿、在公共政政策的制定过过程中起到了了什么作用给给予了相当多多的重视。4公共选选择理论学者者们所关注的的是公民，即即纳税人，需需要政府做什什么和怎么花花钱与政府实实际做了什么么和怎么花了了钱之间的关关系。从这个个角度来看，预预算应该是经经济和社会选选择的一面财财政镜子。这这种分析范式式下的核心问问题实际上就就是一个机制制问题，人民民的意愿得以以确定和贯彻彻的机制，政政治问责制度度得以建立的的机制，政府府行为的监督督机制。55与此相关关，理论学者者规定、假设设了几种机制制。一种是投投票机制，在在这种机制下下，公民可以以在最能反映映他们支出意意愿的候选人人之间做选择择。6另一种种机制就是公公民直接参与与预算编制。最最近在巴西所所进行的参与与式预算（PPB） 试验引起了了广泛关注。7直接参与预算并不是公民通过选举政治代理人来参与预算的决策，而是公民面对面的直接参与预算的制定过程，这是民主参与的最主要形式。这种试验的成功在一定程度上证明了这样一个事实，即公民的参与对预算的结果有重要的影响。 同第一种分分析框架强调调对公民个体体与政府之间间相互作用关关系不同，第第二种分析框框架以依据阶阶层和利益联联盟而界定的的团体的角色色及政治影响响力作为关注注的焦点。这这种理论把预预算结果视为为政治舞台上上游戏者自利利的结果。新新马克思主义义者把这些游游戏者分为不不同阶层，并并认为不同阶阶层的利益支支配着预算和和分配的选择择。一些学者者也认为利益益集团支配、甚甚至决定预算算的编制。8 沿着这条思思路，许多学学者特别强调调政府的角色色地位和自创创性。政府并并非人民利益益的代表，而而只是一部人人利益的代表表。他们自身身利益的需求求和主动性是是决定把人民民还是利益集集团的要求和和需要转化为为政府决策的的重要因素。 第三种理论论把政府的权权力等级结构构视为分析的的目标。这一一学派的一些些学者认为高高层行政部门门制定大政方方针，判断政政策环境，并并在征求意见见前把这些信信息通过预算算部门下达各各机构。 9因此此，影响预算算结果的最重重要的解释变变量就是高层层行政部门所所形成的决策策。这一学派派也并不否认认利益集团的的影响，他们们认为利益集集团通过进入入高层决策部部门作为影响响决策制定的的切入点。 同样也是着着眼于政府结结构，Bleecher 和Shue10对中中国县级政府府提出一个描描述性模型。 在这个模型型里，中国的的县级政府要要兼顾条块两两个系统的利利益导向。一一方面，大多多数县级行政政机构是垂直直管理系统的的最低分支机机构和层级，这这个层级一路路往上就是我我们通常所说说的中央政府府。另一方面面，县级部门门有其自身责责任，既对上上一级的政府府部门负责，也也要对其辖区区内的合作、团团结以及整体体发展负责。于于是，根植于于政治框架内内的政府部门门有两个委托托-代理链，而而县级政府部部门都是代理理人。在一个个链中，中央央政府是其最最后委托人，在在另一个链中中，公民是其其最后委托人人。一些重要要的社会学家家认为，实际际上在一定程程度上，地方方政府只对上上负责，不对对下负责。11从这这些学者的观观点来看，地地方政府的合合法性不是因因为其作为地地方公民利益益代表的政治治实体，而是是源于其作为为基层政权机机关的缘故。因因此，地方政政府和官僚的的利益，正如如其决策反映映出的那样，往往往是同地方方人民意愿相相脱离的。 换句话说，在在这样的政治治体制下，地地方政府容易易脱离当地人人民群众。按按照张静的说说法是： 在利益分离离的结构下，基基层政权完全全忽略了其需需要自下而上上的政治基础础问题，它越越来越眼睛朝朝上，工作目目标越来越专专注于上级的的满意，而不不是社会的满满意，它越来来越具有主动动性，越来越越多地相信发发动、教育和和改造社会地地组织权威作作用。这一切切都源于，它它的权利来源源越来越依赖赖官方（上面面）的支撑，而而非依赖社会会的承认。于于是乎，它也也就越来越从从当地社会的的利益一体化化结构中分离离出来，成为为一个独立的的、专权的权权力团体，它它不必考虑其其权威地位和和社会利益的的一致性问题题，因为它的的权威无须依依赖社会授予予；它也不必必考虑建立社社会监督以补补充国家监督督不足的问题题，因为它从从不怀疑自己己代表着社会会利益。112 按照这个理理论，地方政政府的掌权者者团体变成了了一个自我服服务的利益团团体。因为缺缺乏社会约束束，因此它可可能任意地处处置社会财产产，某种程度度上是以公用用或组织的名名义对社会资资产垄断使用用。 另一具有重重要影响的传传统财政预算算理论是渐进进主义理论学学说。这一理理论基本上是是一种描述性性模型。根据据Wildaavsky 的著名观点点，财政预算算是一个增量量的概念而不不是一个总量量的概念。 起初对设立立这样一个机机构的想法是是每年对全局局进行积极的的考虑，重新新评估现有项项目相对于其其他可能选择择的价值。而而实际的情况况是，预算一一般是以上一一年的预算为为依据，仅重重点进行一些些小范围的增增减考虑。113渐进主主义强调财政政预算制定过过程和结果。在在这种分析框框架中，最后后的预算拨款款是因变量，最最重要的解释释变量或自变变量是财政预预算基数，特特别是上一年年的预算拨款款数额。渐进进主义模式的的基础在于对对参与者的发发展战略和行行为的判断、观观察以及财政政预算模式的的稳定性。在在这个过程中中，首要的参参与者就是政政府机构。 本研究中涉涉及三个主要要问题：（11）县一级财财政预算编制制是如何制定定的，包括由由谁制定，为为谁制定？（2）如何解释预算结果的差异性？这些差异性的哪些有助于解释政治过程的差异性？（3）财政预算决策的社会性后果是什么？可以说，本研究首要目标是对当前现状加以探究说明，如财政预算包括哪些工作，其程序是什么，哪些人参与了财政预算，哪些人没有参与，在预算过程中，参与者意见一致性是如何达成的，以及最后的决定在什么基础上提出才是合理的等。在对这些问题描述的过程中，渐进主义即财政预算基数是决定最后预算拨款的最重要因素的理论预设将被检验。在研究过程中对谁是受益者的问题也是需要给予关注的重要方面。对此问题分析的首要对象是财政政策、公共产品分配以及由县级政府任意支配的财源中的利益攸关者。同时，那些社会上最需要帮助和最贫困人群的公共服务方面的财政承诺也是研究的重点。 需要提醒的的是，中央与与地方关系的的变化也是一一个重要的决决定因素。然然而，因为这这涉及包括财财政收入在政政府间的分配配、各级政府府间的财政责责任、转移支支付等复杂的的因素，而这这些都远远超超出了本文的的研究范畴，因因此将其留待待进一步的研研究。 2、数据据 本论文仅是是对中国西北北某省三个贫贫困县（后简简称I 县、C 县和G 县）实地地调查的初步步总结。数据据来源包括两两类：在实地地调查基础上上获得的关于于县、乡镇、学学校及乡村的的数据；国家家、省、县级级的数据资料料来源于一系系列管理数据据。这些数据据来源在论文文的数据引用用中将被提到到。 本研究关于于县、乡镇、村村庄和学校数数据收集的实实地调查工作作起止时间为为2000年1月至20022年3月，对象为为西北某省。在在研究过程中中，也收集到到一些相关的的事件陈述、政政策文件和官官方数据。 这三个县都都是国家级贫贫困县，每年年都有中央和和省级的转移移支付资金。事事实上，这三三个县的本级级财政收入在在财政支出中中所占的比例例分别仅为119.34%，10.555%和10.555%，这远低低于全国平均均水平。这些些县的本级财财政收入仅为为472万元到到778万元不不等，这也远远低于当年全全国的平均水水平。另外，教教育支出在县县级财政支出出中也是相当当有限的。在在这三个县中中，教育支出出占财政总支支出的比率分分别仅为166.07%，18.266%和18.922%，而全国国当年平均水水平为24.27%. 就教育发展展而言，所调调查的三个县县都远远落后后于我国其它它大部分地区区。根据该省省教育厅提供供的数据，截截至20000年12月，该省省有35个县仍没没有实现国家家规定的九年年制义务教育育，其中六个个县没有完成成初等义务教教育的任务，I 县和C 县便是六个县的其中两个，即使G 县也仅仅是在2000年刚通过初等义务教育验收。 另外，该地地区的许多少少数民族地区区，其成人文文盲率也远远远高于国家平平均水平。 由于上述这这些情况，本本研究的意义义部分在于这这些调查县正正是我国西部部贫困省中那那些公共服务务比较落后，政政府治理能力力和水平亟待待提高的地区区。而另一方方面，这些个个案的典型性性非常有限，在在多大程度上上这里介绍的的调查发现具具有普适性还还需要进一步步的分析和研研究。 3、田野调调查发现 3.1法律律和政策框架架中国公共财财政预算法规规体系是以11994年颁颁布的预算算法为基础础建立的。 预算法中中规定一级政政府、一级预预算。另据预预算法第113条规定，对对县及以上政政府，人民代代表大会修改改和审批前一一财政年度的的预算执行报报告和下一年年度的预算草草案，并对预预算做调整。同同时，它也有有责任和权力力监督预算的的执行情况，并并有权废除行行政部门作出出的有关预算算的任何政策策或决定。同同时，根据该该法28条规定，地地方政府中央以下各各级政府应该保持预预算的平衡，不不应出现财政政赤字。 就教育而言言，与此相关关较为重要的的预算政策有有两个。第一一，在中国教教育分级办学学、分级管理理的体制下，地地方政府应对对基础教育负负责，这主要要包括义务教教育和高中阶阶段的教育。1986年通过的义务教育法规定实行包括初等教育及初中教育在内的9年义务教育。在1994年国务院关于中国教育改革与发展纲要的实施意见中提出：基础教育实行在国家宏观指导下地方负责、分级管理的办学体制。县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等第二，1995颁布的教育法也规定了国家应建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，以保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。总之，地方教育财政有两个基本特点：第一，地方政府要对包括义务教育在内的基础教育负责；其次，教育经费来源的多元化。 3.2预算算的编制过程程 县级预算过过程有两个最最重要的特征征。首先是人人员经费是支支出的优先考考虑重点；第第二，预算决决策的权力是是高度集中的的，实际上往往往是县个别别领导说了算算，在一定程程度上，甚至至一些政府部部门的领导也也被排除在预预算制定的过过程之外。 在所调查的的三个县，预预算编制按人人员经费、公公用经费及专专项经费分别别进行。 人员经费指指的是用于公公务人员个人人的经费，包包括他们的工工资、福利经经费和奖金。 公用经费是是用于保障政政府及其附属属部门，如公公立学校等日日常运转的经经费。专项经经费通常与一一些发展项目目相关联，比比如灌溉、农农业改革及教教育项目。在在这三种预算算经费中，人人员经费得到到优先考虑。正正如I 县的一位位官员在提供供给作者的一一份介绍性材材料中明确指指出的，县里里实行的是吃吃饭第一，发发展第二“的原则。正正如此，预算算中首先考虑虑的是工资，在在这之后才是是根据剩余财财政资金分配配公用经费。县县里的政策明明确规定，公公用经费的比比例应限制在在人员经费的的10以内。在在这种情况下下，专项经费费就很难保证证。 在人员经费费的预算编制制中，使用的的是基数法，也也就是说预算算经费的分配配是按照上一一年的实际在在编人员数来来制定预算，而而不是按照应应有岗位的数数字进行计算算。这种方法法可以被认为为是最简单的的渐进预算方方式。在这种种渐进式的预预算中仅有两两个变量：一一是公务人员员工资的增量量；二是县政政府工资单上上公务人员数数量的增量。在在实际情况中中这两个变量量对预算结果果的影响被降降低了最低程程度。 一般来说，工工资的调整基基本上是由中中央政府统一一下达命令来来执行的，虽虽然用于工资资的财政资金金来源多种多多样。省和地地市政府也可可以决定和出出台一些补贴贴或福利的政政策。在调查查地区，这些些政策基本上上都伴随着上上级转移支付付额度的增加加。对地方公公务人员工资资，比较重要要的事近年来来的中央采取取的政策调资资。但是，即即使政策调资资是预料之中中的事，当地地县政府的预预算也不会立立刻把这些因因素及时考虑虑进去。换句句话说，比如如，虽然县政政府意识到在在X 年里工资资将要上涨，无无论有无额外外的转移支付付，但这种增增长并没有反反映到这一年年的预算中去去，这通常被被推迟到下一一年。 在这种情况况下，各个部部门能够操纵纵的只有第二二种“增长”，即本部门门的公务人员员增长。 但是就是在在这些方面，决决策也是绝对对集中化；而而且，各个部部门增加的公公务人员数量量在本部门的的预算中并没没有体现出来来。简单的说说就是，只有有一个估计了了整个公务员员数量变化的的总预算，这这些增减没有有被分解到部部门。因此各各部门在预算算过程中的参参与被简化为为一个非常简简单的工作。 这个工作就就是给县财政政局官员递交交一份在本部部门公务员名名单和每年112月份的工工资单（有的的地方是1月份的工资资单）。实际际上，在所调调查的三个县县，教育部门门每年都有人人员增加。作作者发现，在在这三个县，保保证给毕业于于师范大学和和学院的本地地人提供就业业这一政策仍仍在执行。 每年，县教教育局以这种种方式接受的的新增就业人人员就达300人甚至更多多。在这种情情况下，一些些县也从其他他大学和学院院吸纳毕业生生进入教育部部门。然而，主主管单位在每每个财政年之之初不知道会会增加多少人人，而只是根根据相关部门门的计划估计计。在新学年年度，毕业生生来了，他们们被县政府、财财政局、人事事局及教育局局联合聘用（他他们的聘用由由县政府、财财政局、人事事局及教育局局的共同商量量决定）。但但这些新职员员通常无法立立即领到工资资，拖欠工资资是经常的事事，他们的工工资一般是被被整合（工资资预算的编制制安排）到在在下一个预算算年度的基数数里。而在这这种过程中，年年复一年，三三个县的财政政供养人员在在迅速增长。 三个县在公公用经费的预预算编制中有有所不同。在在G 县和I 县，有两两种描述预算算过程和结果果的版本。一一个来自县长长的版本，提提到公用经费费的预算由两两部分组成。 其中一部分分是按照固定定配额和政府府所属的各部部门、单位的的公务员数量量来决定预算算。比如，在在2001、2002年，G 县按行政政部门每人1150元，事事业单位每人人100元来制制定预算。除除了固定的按按人头的预算算，其余的就就按照需要和和优先的政策策决定。相反反，各个部门门领导的说法法又构成另一一个版本，他他们声称，最最近这些年根根本就没有公公用经费。这这其中有两个个原因：一是是，他们根本本就不能为本本部门制定预预算，通常，在在县里就没有有专门为各个个部门制定公公用经费预算算的传统。第第二，虽然配配额预算原则则大家都知道道，但他们认认为那都是无无法实现的。在在他们看来，资资金的分配与与预算毫无关关联。至于教教育部门，凡凡有资金需求求时，县教育育局和学校就就向县财政局局提出申请报报告，有时候候会得到支持持，但被拒绝绝的时候更多多。 县长和各部部门领导两种种说法的严重重反差源于预预算决策的极极端不透明化化。在其中一一个县，县长长介绍说，递递交给人民代代表大会和各各主管局长的的是一个总体体的预算，除除此之外，县县里还有一个个详细的预算算，它包含每每个部门每个个单位具体预预算是多少。只只有3个人知道这这个详细预算算：县长自己己，县财政局局局长，县人人大主席。 县长认为，如如果让大家都都知道这个预预算，“所有的人会会来闹事。那那将会带来很很多麻烦。” 目前的方式式是最好的处处理方式。由由于预算的不不公开性使那那些“靠边站”的官员们产产生了很多怀怀疑。我们经经常能听到这这样的话：难难道你真的相相信确实有一一个详细的预预算？或者谁谁知道有多少少人真正知道道这个详细的的预算？ 一些部门领领导认为公用用经费预算没没有得到执行行的原因之一一是县级政府府的巨额赤字字。预算法规规定要求基层层政府保持预预算平衡；然然而，所有的的县级财政都都出现赤字。按按照一些部门门官员的解释释，谁也不知知道预算过程程的真正内幕幕，大家知道道的是，为了了与法律保持持一致，政府府先采用配额额基数法制定定一个公用经经费预算，然然后呈交一个个收支平衡的的预算方案给给人民代表大大会审议。批批准之后，县县政府将重新新递交一个附附件，在附件件中提出赤字字和调整预算算的要求。客客观地讲，人人民代表大会会的审议和批批准过程不过过走形式。 在所调查的的三个县里都都有一个庞大大的人民代表表大会。一个个县的人大代代表由1600人左右组成成。在这几个个县中，据说说G 县人大会会作用较为突突出。在这一一地区人大主主席通常都是是那些退居二二线的人。他他们一般都是是原来县里的的县长或党委委书记，现在在在这个职位位上发挥余热热。但G 县的人大大主席是一个个例外。他被被授予这一职职位之前只是是一个副县长长，因此很想想在这个职位位上继续有大大的作为。特特别应指出的的是，G 县是上述述县长访谈记记录所涉及的的县。可见，就就是在这个以以人大作用突突出而出名的的县也仅仅只只有三个人知知道政府预算算的真正情况况和细节。又又同样按照这这个县长的说说法，通过人人大代表会议议批准只不过过是一个简单单的举手表决决仪式。在这这个地区，人人大很大程度度上仍然只不不过是一个走走过场的的机机构。 在I 县和和G 县，这种种预算决策集集中化的一个个直接后果是是：教育行政政部门对于学学校公用经费费问题毫无发发言权。在II 县，教育育行政部门更更是被边缘化化，因为资金金根本就不通通过教育部门门而是直接被被分发到各个个学区和学校校。因此，通通常他们也就就根本不知道道下发到学校校的实际数额额。 当上级的教教育主管部门门，如教育部部或省教育局局要求关于教教育财务的数数据报告时，教教育局只能是是简单地去县县财政局抄一一份数据递交交上去。 这种预算的的政治架构所所带来结果就就是教育部门门事权与财权权的分离。就就教育的发展展来说，中华华人民共和国国教育法明明确规定这种种分离是不允允许的。这种种做法同时也也剥夺了行政政部门对县领领导和财政局局的监督，致致使他们的行行为实际上变变成根本没有有监督。 根据对学校校校长的访谈谈，从他们的的角度来看，得得到拨款的可可能性主要取取决于以下三三个因素：一一为不失时机机地与县财政政局以及县政政府官员取得得联系的技巧巧与毅力；二二为与关键人人物的私人关关系；三为其其所要解决的的问题本身的的重要性。其其中第二个因因素至为重要要，而县直属属学校在这方方面的优势不不言而喻。由由于县政府官官员的子女多多数进入这些些学校就读，因因而这些学校校的教师和领领导有更多的的机会与这些些政府领导建建立私人关系系，从而向他他们寻求资助助。很显然，从从这种来自基基层的人员的的角度，相关关的决策在很很大程度上依依赖于县政府府官员以及县县财政负责人人的个人判断断与考虑。换换句话说，在在财政预算过过程中的不透透明性与暗箱箱操作特征使使得财政预算算与资金分配配的决策在很很大程度上个个人说了算。 事实上，这这种安排方式式也导致了这这些部门在进进行资金预算算时，更倾向向于优先满足足自己机构的的需求，而非非其所服务的的领域的需求求。举例来说说，20000年G 县教育局局得到县财政政局13万元用于于公用经费的的财政拨款，而而这些拨款全全部用于教育育局内部。也也就是说，各各学校未能从从教育局获得得任何财政拨拨款以应付其其公用经费开开支。这一状状况缘于财政政局的资金预预算与决策基基于各单位的的申报状况，而而教育局的申申报首先考虑虑自身的直接接需求；而且且其13万元的拨拨款甚至远远远不能解决教教育局自身的的日常开支需需求。 3.3受益益者与非受益益者 在笔者组织织的一次预算算分析研讨会会上，一位政政府官员表示示政府的存在在是为了给我我们支付工资资。在这些调调查县，人员员经费支出优优先于公用经经费支出的政政策已将政府府财政资源消消耗殆尽。 一些县明确确地将公用经经费限制为人人员开支的110%.由于于公务人员迅迅速而持续的的增加，这种种状况进一步步被恶化。在在I 县，财政政供养人员以以每年新增3300人的速速度在增加，这这些新增人员员的工资就需需财政支出1180万元；与之相对，1999年该县地方本级财政收入的总增加额仅为96万元。 另外，中央央政府规定的的工资及福利利增长也给地地方财政资源源增加了巨大大压力。 这些县财政政供养人员中中的冗员问题题，不仅是其其各上级政府府头疼的问题题，也是各县县级政府公开开谈论的问题题，实际上每每个县的年度度预算草案中中都有关于该该问题的阐述述。关键是，谈谈论归谈论，既既有的做法仍仍然在继续，冗冗员不断在增增加。在省级级政府制订的的转移支付方方案中，对于于财政供养人人员超编问题题是有所考虑虑的。在制订订一般性转移移支付的公式式中，标准支支出是以标准准财政供养人人员而不是实实际财政供养养人员为基准准的。也就是是说，在这些些严重依靠上上级转移支付付的县里，县县政府增加供供养人员的决决定不能带来来财力的增加加。其次，在在上级政府逐逐步升级的要要求减少冗员员的压力下，县县级政府实际际上有许多对对策。例如，“游击战术”，即在削减行政编制时，将多余人员转为事业编制。还有“帽子戏法战术”，即不确定编制这种帽子具体落在哪个人头上，而是在大家头上相机轮流戴着。等等。 世界银行在在分析当前由由我国中央政政府发起的预预算改革中指指出，当前改改革采用零基基预算的方法法，以形成优优先解决公共共支出的新体体系。在改革革开始的几年年中，零基预预算确实可以以成为促使预预算人员重新新考虑总预算算拨款问题的的有效工具，但但将零基预算算作为目前各各级政府预算算程序改革的的重头戏却引引出了一系列列重要问题。这这是因为，在在一些地方政政府中财政预预算的大部分分用于工资发发放，而这一一部分根本没没有包括在零零基预算实践践中。144田野调查查结果表明，在在我们调查县县这样的挑战战更加严峻。 产生此类现现状的原因有有两个。首先先，正如地方方政府官员们们反复强调的的，生计问题题关系地方社社会稳定。在在当地落后的的经济发展背背景之下，政政府机关是安安排受过中、高高等教育人员员的最重要如果不是是唯一的出路。可可以理解，这这部分人的失失业压力成为为一个值得关关注的因素。其其次，这些地地方的政府历历来就是政府府公务人员的的衣食父母，现现在仍然也是是。这种景况况确保了这样样一种内在制制度安排，即即政府负责官官员的福利，甚甚至包括其家家属的福利，这这其中最重要要的是为其子子女安排工作作。 此外，在县县这样的社会会小环境中，人人际关系交织织复杂，当地地一些家族在在当地有上百百年的历史，也也就有了成百百名的家族成成员。对任何何一个公务人人员的解雇，均均有可能波及及到其人际关关系中许多人人的反应。与与这些问题相相联系，尽管管一些政府官官员在这一过过程中被边缘缘化，因而对对不能更多地地分享预算成成果而耿耿于于怀；但是人人们也都意识识到，这种不不透明的预算算安排对于已已经进入政府府“圈内”的人的群体体利益是有好好处的。我们们时常发现，关关于缩减公务务人员编制、以以及零基预算算的讨论在这这些官员中间间尤其不受欢欢迎。正是这这种试图保持持现状的内在在一致性力量量如此之强，以以至于一切外外来的变革力力量均受到地地方政府的抵抵制. 其次，由由于上述这个个原因，具有有聘用公务人人员权力的人人有了一种具具有巨大潜在在价值的寻租租资本。在当当地，成为公公务员是回报报丰厚的事；因此人们千千方百计寻找找门路，而相相关决策人应应接不暇。据据政府部门的的统计，当地地农民人均纯纯收入在10000元左右右徘徊，而农农民纯现金收收入据当地人人估计不超过过五成。这些些县由于是民民族自治地区区，各种转移移支付资金较较多，各种调调资政策所需需的资金也基基本由上级财财政承担，加加上处于高寒寒艰苦地区，当当地公务员每每个月的工资资比农民一年年的现金收入入还要高。实实际上，我们们在调查了黑黑龙江、福建建、四川、安安徽等省的十十二个县之后后发现西部这这个省的这三三个县的公务务员工资水平平是最高的，而而且工资不拖拖欠情况是最最好的，而冗冗员问题也是是最严重的。实实际上，也就就是因为这个个原因，在调调查地区已经经形成了力图图维持现状的的共识，这种种共识强大到到足以抵抗任任何外来的变变革力量。 毫不夸张的的讲，在现实实中，保证政政府中“圈内人”的“吃饭”问题已经成成为公共财政政的目的本身身，而不是被被当成服务公公民的手段来来对待。这种种安排的一个个社会后果便便是在提供公公共服务中缺缺乏社会公正正性。相当多多数量的公务务员由于其人人际关系而有有机会被安排排在岗，但他他们的工作岗岗位却并不是是在公众最需需要服务的地地区。这一问问题在教育部部门尤为突出出。因为学校校的分布比较较分散，而那那些生活在边边远贫困地区区的人们是最最迫切需要教教育服务的，但但这个问题在在现在的安排排下没有得到到重视。学校校分为这样几几种：县直属属学校是那些些直接由县政政府拨款、并并由县政府直直接管理的学学校，这些学学校一般位于于县城，其主主要服务对象象为县城居民民，包括县政政府官员及其其家庭成员。乡乡中心学校一一般位于乡镇镇中心；而村村级学校和教教学点一般分分布在县里最最为边远的地地方或最为穷穷困的山区，而而后者的自然然条件与生存存环境都是最最为恶劣的。以以C 县为例，全全县公办教师师占教师总数数的69%，但是是，县直属学学校中有866%的教师属属于公办教师师，而各教学学点中绝大多多数教师均非非公办。该县县把聘用教师师当作一个政政策重点，每每年有三十多多名新教员被被聘用。然而而，在该县一一个并非最偏偏远的农村调调查中，村长长告诉调查人人员，该村学学校由于唯一一的非公办教教师离开不得得不暂停办学学。尽管他们们一再向县政政府和教育局局反映情况，这这一问题还是是拖了四年以以上。直到一一位新疆姑娘娘嫁到该村，学学校才恢复办办学；而这位位新疆姑娘只只有初中毕业业，目前她在在学校做非公公办教师。 3.4公民民的自力更生生与预算外资资金 实际上，如如前面事例所所显示的，在在当地，为子子女寻找合适适的教师以及及为学校日常常支出筹集资资金，公民的的自力更生不不仅重要而且且必不可少。在在这一点上，学学校校舍建设设的例子更能能反映问题。在在这些被调查查地区，县政政府很少从自自己的财政收收入中为学校校基建拨款。校校舍建设的经经费有两个主主要来源：其其一为外部资资金援助，如如上级政府的的转移支付项项目或国际赞赞助机构的资资助；其二为为公民自己的的社会捐、集集资。近年来来该调查地区区最有影响的的项目包括国国家贫困地区区义务教育工工程（简称“义教工程”）与某国际际赞助项目。后后者不要求当当地提供配套套资金。 义教工程第第一期则要求求地方政府提提供配套资金金，其基本原原则为“三片”省自己提供供的资金与中中央政府资金金之比为1.5：1.在项目启启动之前，各各省政府与教教育部以及财财政部就保证证提供配套资资金签署了协协议；然而，协协议只明确了了省政府以及及省以下各级级政府的融资资总额，而未未对州/地区、县以以及乡各级地地方政府的分分担分额进行行明确规定。这这就为地方政政府逃避责任任和增加公众众负担开了口口子。如G 县义教工程程总投资额为为1485万元元人民币，其其中550万元由由中央政府支支付，4400万元由省政政府支付，州州政府支付555万元，县县政府支付555万元，其其余385万元由由乡级政府负负担。事实上上，各乡级政政府能调动的的教育经费只只有农村教育育附加和社会会捐集资（在在当地尚没有有乡级财政）。这这么一大笔配配套资金只能能靠征收捐资资来解决，加加大了农民负负担。这样，县县政府与农村村居民负担的的配套资金比比例为1：7.在田野调调查中发现了了许多当地一一些社会名望望人士（包括括乡镇企业家家、宗教领袖袖）捐资建学学的例子。有有一部分这样样的学校是先先得到捐资，然然后再争取政政府进行必要要的追加投资资。在这些地地区，由此吸吸引的捐助数数额相当可观观。据C 县政府官官员估计，220世纪80年代到19996年期间该该县兴建的学学校中，不少少属于这种类类型的融资方方式；而此期期间社会捐款款额也多达4460万元人人民币。 学者们通常常认为预算外外资金的广泛泛存在是中国国预算体系的的重要缺陷所所在，这已经经影响到财政政预算作为一一种政策工具具的整体有效效性。他们建建议将这些资资金列入政府府预算控制之之下，并尽量量将其数额缩缩减以减轻农农民的负担；这一建议已已被中央政府府采纳。虽然然税收收入理理应用以提供供公共服务，政政府也正是由由于这种公共共服务需求的的存在才有其其存在的必要要；然而，据据我们分析，地地方政府支出出重点与公众众利益以及公公众对公共服服务的基本需需求相