环境影响评价公众参与中“公众”的法律定位.doc

环境影响评价公众参与中“公众”的法律定位摘 要：环境影响评价作为重要的环境保护法律制度，往往涉及建设者与反对建设者之间，价值观与利益之间的冲突及取舍，以及利益与风险负担的平衡问题。因此环评公众参与机制具有不可忽视的法制度价值。但目前我国相关立法中，对环评公众参与的“公众”界定比较模糊，内容不统一、混同。为了进一步解决环评公众参与的可操作性问题，应采用总分、排除法+类型化的定义方法，对环评公众参与的“公众”做更深入、更细致的制度设计，打破公众参与在学理和规范上的缺位现象，保证公众的代表性、全面性和利益相关性，更好发挥公众参与的机能。【关键词】：p ：环境影响评价;公众;法律定位作者简介：张晓云，南京师范大学法学院博士生，安徽科技学院法学系副教授，主要研究方向：环境法和行政法（E-mail： _iaoyunzhang163.;安徽 凤阳 233100）中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1006-1398（20_）06-改革开放以来，随着我国经济持续增长，工业化水平不断提高，城市化急速推进，环境问题日益突出。不仅如此，环境问题已经超越环境本身，成为社会和政治问题，因环境问题而引发的利益冲突加剧。环保与经济站在同一阵线，都是国家整体发展规划不可或缺的左右手，唯有环境、社会、经济的三赢策略，才能实现中华民族伟大复兴的中国梦。有学者认为：当前我国的环境抗争抑或治理的困境，其根不在于发展的幽灵，而在于“社会”的缺席。面对日益错杂复杂的社会公共事务，我国迫切需要从过去的单向一元结构走向多元共治，从传统的国家主导型向国家、社会和公民协同治理型转变。20_年中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见中提出要“完善公众参与制度，维护公众环境权益”。20_年总书记在中共中央政治局第四十一次集体学习时强调，“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境完善环境保护公众参与制度。”即“最严”的法治观，必须靠制度、法治和正确的群众路线来推进和形成。在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上，他再次强调：“生态文明建设要形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局。”据此可知，在当下中国环境法治领域，国家日益重视社会化权利对国家权力的补充和制约。正如“地球日”发起人丹尼斯·海斯说：“环保不仅靠政府，更靠每个人的生活方式的选择。”通过借助公众的理性维权行动，动员公众的参与以完善我国环境治理主体，改进环境治理效果，才能真正有效改善整体环境状况。一 问题的提出中华人民共和国环境影响评价法（下简称环评法）强调公众参与，是与环境问题的特点分不开的。环境行政，因涉及广泛的利益冲突，以及决策于未知之中。这些特质决定在环境行政程序上，必须通过公共参与来增强其决策的正当性。通过公众参与制定，可确保环境决策获得公众广泛的信任与认同（重视多数人的意见，需要多元广泛的参与），以提升公权力行使的正当性，同时并可保障公众自身的基本权利（强调个人的地位与尊重）。早在1992年，联合国就在其通过的21世纪议程中就明确提出：“公众广泛参与决策对于持续发展是必不可少的。个人、集体、团体需要参与有可能影响他们决策的环境影响评价。”环境影响评价制度适用对象的规划项目或建设项目，往往是大规模或是对环境较具影响性的重点项目，其不仅容易对周边居民造成影响，同时也因为开发规模较大或开发地点经常处于环境生态较为敏感的地带，或是项目本身就属于“邻避设施”，往往容易引起环保团体高度参与兴趣，自然产生公众参与的需求，以此广泛收集信息、保护利害关系人权益以及提高决策接受度。此种情形下，公众欲通过参与环境影响评价程序的方式，以表现关切或影响决策作出的企图，也已逐渐成为势不可挡的集体力量，这也是环境影响评价公众参与程序经常成为讨论的议题的背景因素。因此，如何构建完善的环评公众参与制度，以善用民间理性力量，广纳信息，协助环境行政的正确性，提高决策的接受度，并确保利害关系人权益与一般公众在环境决策中的主体地位，对于促进我国环境与经济可持续发展，以及公民社会与生态民主等目标的实现而言，都有其长远的意义。完善的环评公众参与制度的建立，才能作为调和环境保护与经济发展的对立性，消弭一般公众与专家学者间在专业上落差的利器，否则将适得其反，而成为纷争的开端。在环评公众参与立法过程中，作为主体的公众，自然是首先需要加以界定的。我國的环评法环境影响评价公众参与暂行办法环境保护公众参与办法及新修订的环境保护法等都规定了公众参与，作为权利参与者公众的法定行为模式大为丰富，但实际参与的“公众”意指为何的问题却悬而未决。实践操作中“公众”的内涵和外延是极为复杂的，正如学者所言，“既有制度使用了公众一切组织和个人有关方面等来指代权利参与者，专家、媒体、行业协会、公益社团等有时是公众之外的政府辅助人，有时是公众的一类”，导致环评单位或建设单位会从自身利益角度确定相关参与主体，不能充分反映相关利益群体的利益。如“沈阳市科特真空机电设备厂与辽宁省环境保护厅环保批复纠纷”案中，作为第三人的建设单位称：“环评是建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析p 、预测和评估。对工业生产和科学研究是否会造成影响，并非环评的关注范围。上诉人企业的生产经营活动不属于环评的客体，上诉人企业不属于被征求意见的公众范畴，案涉环评公众参与符合法律规定。”相应的司法机关也从环评的法律内涵入手，以一个含义模糊的“环境权益”来界定利害关系，将涉及人身权和财产权的公民排除在行政诉讼之外。第 3 页 共 3 页