第二章土地与土地使用制度(doc25)(1)40200.docx

第二章 土地与土地使用制度土地是人类类社会一切切活动的物物质载体，作作为建筑地地块又是房房地产的物物质前提和和基础条件件。本章围围绕土地和和房地产的的关系，对对土地在房房地产业发发展中的地地位和作用用、城市土土地的特性性进行分析析，阐述城城市土地资资源配置的的重要性和和原则，在在此基础上上分析城市市土地使用用制度以及及城市土地地利用规划划等相关问问题。第一节 土地地与房地产产一、土地的的双重属性性与土地和房房地产联系系在一起的的所有经济济关系，都都可以看作作是土地特特性的延伸伸。土地的的基本特性性主要包括括两个方面面，即自然然特性和经经济特性。土土地的自然然特性是土土地自然属属性的表现现，是土地地所固有的的，与人类类对土地的的占有和利利用状态无无关。而土土地的经济济特性则是是在人类利利用土地过过程中产生生的，是人人类社会的的各种经济济关系在土土地方面的的反映。（一）土地地的自然特特性1、土地总总量的有限限性。所谓谓土地的有有限性是指指从整体上上讲，相对对于人类社社会对土地地的需求而而言，土地地是不会增增加也不可可再生的。虽虽然从技术术发展的角角度看，人人类社会可可能向外太太空发展，寻寻找到新的的适合人类类生存的星星体，但就就可以预计计的发展来来看，在当当前几乎没没有这种可可能性，人人类社会只只能在地球球有限的土土地范围内内从事各种种活动。2、土地区区位的差异异性。即不不同地区、不不同区位土土地的肥沃沃程度、地地质地貌状状态、气候候条件以及及位置优劣劣等是不同同的，由此造成成土地较大大的自然差差异性。而而且同一块块土地又可可以有多种种用途，例例如农业、居居住、商业业、办公等等，不同用用途对土地地的相关自自然特点的的要求又存存在较大的的差异，反反过来不同同区位土地地又要求不不同的土地地利用状态态，这样组组合起来形形成纷繁复复杂的土地地利用状态态。3、土地位位置的固定定性。所谓谓土地位置置的固定性性是指从实实体流动来来看，土地地不能从一一地移动到到另一地，特特定土地固固着于一定定的地理经经纬度上。地地球的地质质运动虽然然能够缓慢慢地作用于于土地，但但这种影响响要经过成成千上万年年才会显示示出来，对对当前的土土地状况影影响微乎其其微。另一一方面，土土地位置的的固定性也也表现为土土地一旦用用于某种用用途就不易易改变，调整难度度很大。4、土地使使用的耐久久性。即从从人类有限限的视界来来讲，土地地寿命是无无限的，是是可以永续续使用的，通常条件件下土地是是不可毁灭灭的。不过过，如果人人类使用不不当会造成成土地无法法用于某种种特定用途途，例如土土地沙漠化化即不能用用于农业耕耕作，又如如，如果在在土地上建建成住宅区区，土地表表层土壤受受到破坏，再再转而用于于农业的可可能性较小小。如果对对自然环境境过度利用用，土地利利用条件会会恶化，在在人类现有有技术条件件下，可能能无法恢复复，从而使使土地无法法有效利用用。（二）土地地的经济特特性1、土地的的稀缺性。稀稀缺性是与与人类的主主观需求联联系在一起起的，如果果没有人类类社会，土土地也没有有稀缺与否否的问题。现现代社会中中由于人口口的急剧增增长、工业业化和城市市化迅速发发展，人们们对土地的的需求水平平越来越高高。相对于于这种需求求水平来说说，有限的的地球表面面日益显得得不足。进进一步，土土地自然所所具有的有有限性、差差异性、固固定性等特特点又限制制了土地的的总供给，使土地特特别是城市市土地成了了一种稀缺缺性资源。2、土地的的区位可变变性。土地地区位的形形成和变化化是与人类类社会的经经济、政治治和社会等等活动联系系在一起的的，因此虽虽然自然形形态的土地地位置固定定，但人类类社会的相相关活动却却随着时代代的变化而而变迁，从从而带来土土地的区位位出现相应应的变化。例例如，历史史上的某些些商业、文文化中心可可能演变为为当代的旅旅游区，历历史上的不不毛之地可可能演变为为当代的工工业中心等等。土地的的区位可变变性特性在在城市土地地区位方面面表现得尤尤其明显，土土地区位会会随着城市市的发展及及基础设施施的建设特特别是交通通、通讯、公公用基础设设施的建设设和发展而而出现巨大大的变化。3、土地的的报酬递减减性。在一一定的技术术水平下，连续在一一块土地上上投资，超过一定定限度，就会引起起成本增加加，收益递减减。这种经经济特性与与自然状态态的土地供供给有限联联系在一起起，相对于于这种固定定供给而言言，初始少少量投资可可能显得不不足，收益益呈现递增增的趋势，随随着投资的的逐步增加加，土地的的潜力逐渐渐发挥出来来，再进一一步增加投投资会使得得土地上增增量的收益益呈现下降降趋势，这这种下降趋趋势即是土土地的报酬酬递减性。在在农业中这这是很明显显的，在建筑业业中也是如如此。不过过，土地的的报酬递减减性在不同同的历史时时期、不同同的技术水水平下表现现是不同的的，这一经经济特性只只有在技术术水平给定定的情况下下才是成立立的。4、土地经经营的垄断断性。由于于土地自然然方面存在在的有限性性、位置固固定性，一一旦某一特特定土地由由某个经济济主体使用用，其他经经济活动主主体无法同同时使用这这宗土地，而而且这宗土土地的使用用会对相邻邻土地产生生直接的影影响。土地地经营的垄垄断性也会会为土地所所有者提供供额外的利利益，这种种经济利益益的安排、协协调、冲突突等对社会会经济的各各个方面产产生巨大的的影响。土地的双重重属性还可可以从另一一个角度来来理解，即即土地既是是社会资源源，又是社社会资产。在在社会经济济关系中，土土地作为自自然资源和和经济资源源，主要是是资源的合合理配置问问题；而作作为社会资资产，则主主要是土地地财富的占占有和分配配问题。在在现实经济济生活中，二二者是结合合在一起的的，目标是是既要达到到土地资源源配置合理理化，又要要达到土地地资产收益益最大化。在在土地使用用中要实行行资源和资资产并重的的原则。二、土地在在房地产业业中的地位位和作用（一）土地地在房地产产业中的地地位概而言之，土土地在房地地产业中居居于基础性性的地位，是是一切房地地产活动，包包括房地产产开发、经经营、物业业管理、营营销等的先先导性资源源，土地本本身的自然然特性和经经济特性对对所有与其其相关的经经济活动主主体的利益益都会产生生直接的影影响。1、土地在在房地产开开发中居于于基础性的的地位土地作为建建筑地块是是房地产开开发活动中中的物质载载体，是最最为基础性性的“原料”、“生产要素素”，各种房房地产产品品都必须负负载于土地地之上。这这种基础性性的地位同同时表现在在某种用途途土地供应应量水平能能够直接调调控整个房房地产市场场的供给，直直接影响房房地产市场场的供求状状况以及价价格水平。与与此相关的的土地使用用制度、交交易主体和和客体等，都都会直接影影响房地产产开发的方方向、规模模、结构以以及利益分分配。2、土地市市场是整个个房地产市市场中的基基础性市场场土地市场一一般称为房房地产一级级市场，其其在整个房房地产市场场体系中，处处于基础性性市场的地地位，制约约着房地产产二级市场场（增量房房产市场）和和三级市场场（存量房房产市场）。一一是因为，土土地价格是是基础性价价格，土地地价格的高高低直接影影响各类产产品的生产产成本，从从而影响其其价格水平平，尤其是是房产市场场，土地成成本费用一一般要占330400%，土地地价格对房房产价格有有举足轻重重的影响。二二是因为，土土地的合理理流动是房房地产市场场存在和发发展的前提提。地产和和房产是结结合在一起起的统一物物，房屋是是建立在土土地上的，只只有土地使使用权可以以转让的条条件下，房房屋才能转转让，由此此形成房地地产二、三三级市场。三三是因为，土土地资源的的配置合理理化也是提提高房地产产资源配置置效益的基基本条件。土土地市场的的发育和完完善在促进进土地资源源的优化配配置的同时时，也使房房产资源得得到充分合合理的配置置。土地市市场可以使使土地的供供需双方开开展公开、公公平、公正正的交易活活动，使每每个经济实实体能够根根据土地市市场的变化化和生产经经营发展的的需要，把把土地利用用与自身的的生产经营营活动、经经济效益紧紧密地联系系起来，实实现土地要要素和其他他生产要素素间的优化化组合。3、土地的的权属关系系是房地产产基本经济济关系土地、土地地区位及其其所蕴含的的政治、经经济、文化化和社会等等相关因素素是影响房房地产企业业经营绩效效的关键。在在现代社会会中土地不不单纯是自自然的产物物，其上交交织着政治治、经济、文文化和社会会等各种因因素，集中中体现各种种社会关系系，是社会会中各种利利益集团达达到某种平平衡的结果果。房地产产开发企业业就是在这这种复杂关关系中寻求求能够获取取最大利润润的经营区区位，获得得市场的认认可。土地地选择失误误，土地用用途确定不不当，都会会造成房地地产开发企企业投资失失误，从而而产生巨额额的损失。正正确处理土土地的权属属关系，对对于协调土土地所有者者、经营者者、使用者者各方面的的权益具有有重要意义义。（二）土地地在房地产产业中的作作用正是由于土土地的上述述地位，决决定了其在在整个社会会资源配置置、促进企企业效益提提高和宏观观调控等方方面，发挥挥着重要作作用。1、促进土土地资源合合理配置，提提高企业效效益土地利用的的基本结构构状况直接接关系到社社会经济活活动的效率率和成本水水平。企业业的生产和和经营需要要土地，土土地具体区区位和价格格状况影响响其经营活活动成本，如如果生产区区位接近消消费地，地地价合理，生生产企业应应能大大节节约相关物物流成本。如如果商业经经营区位位位于消费者者集聚、人人口流量较较大的区域域，则可以以大幅度提提高营业收收入，获取取较高的利利润。因此此，土地直直接或间接接地与整个个经济社会会联系在一一起，土地地利用状况况发生变化化，会影响响到企业的的投资决策策。政府调调整土地相相关政策，不不单单对房房地产企业业产生影响响，对整个个经济都具具有深远的的作用。政政府的土地地利用规划划、土地使使用制度都都能够产生生引导企业业正确地进进行经营决决策的作用用。借助土土地市场可可以优化土土地在社会会各个用地地群体间的的配置，提提高土地利利用效率。2、土地区区位选择决决策是房地地产企业成成功的关键键房地产开发发企业的初初始决策重重点在于能能否获得有有利于企业业经营的土土地资源、能能否获得满满足特定房房地产开发发需要的特特定区位的的土地，这这是房地产产企业成功功的初始条条件。例如如，房地产产开发企业业要开发住住宅，那么么就必须考考虑相应的的土地区位位是否生活活便利、出出行方便，居居民就业中中交通成本本是否能够够控制在一一定范围内内，住宅小小区周边基基础设施能能否满足居居民生活需需要等因素素。又如，房房地产开发发企业要开开发办公楼楼，那么同同样要考虑虑一系列相相关因素，考考虑周边是是否聚集了了相当数量量的工商企企业，交通通、通讯设设施是否完完善，金融融、保险、物物流等相关关商务机构构能否满足足企业经营营需要，其其他相关商商务成本的的高低等。只只有在这些些条件满足足的情况下下，房地产产开发企业业才能有效效地吸引相相关房地产产用户，也也才能成功功进行房地地产开发。3、土地政政策是房地地产宏观调调控的重要要手段土地是房地地产市场发发展的源头头，控制土土地供应量量可以从源源头上控制制房地产供供给，对调调节房地产产供求关系系能够起到到直接的强强有力作用用。如果源源头失控或或控制不当当，势必引引起房地产产市场整体体出现较大大的波动，不不利于优化化资源配置置，也会造造成巨大的的社会成本本。政府根根据国民经经济整体发发展水平及及趋势、居居民住房需需求水平及及其变化等等因素，对对土地供应应量进行适适时调控，可可以对房地地产市场供供求关系产产生直接的的影响，从从而有利于于实现国民民经济整体体健康发展展。我国多多次出现的的投资过热热都与土地地供应失控控密切相关关。从当前前实践来看看，乱占、滥滥用土地，大大搞开发区区就是典型型的例证。土土地供应量量过多，造造成对房地地产的盲目目投资。因因此，加强强对土地供供应的总量量控制，显显得更为重重要。土地地供应控制制的目的是是使土地供供应与城市市经济发展展水平相适适应，与城城市建设规规划相衔接接，与市场场吸纳能力力相一致，与与城市基本本建设投资资规模相协协调。在实实施过程中中，一方面面要准确把把握土地供供应总量调调控和经济济发展的关关系问题，确确保整体经经济和房地地产市场的的可持续发发展。另一一方面，要要建立有效效的土地供供应总量的的宏观调控控机制，理理顺土地利利用总体规规划、城市市发展规划划和土地利利用年度计计划的编制制及其执行行等多方面面的关系，通通过采用一一系列强制制性的制约约手段，逐逐步建立和和完善土地地供应总量量的宏观调调控机制。三、城市土土地的特性性现代社会由由于大量人人口集中在在城市较小小的地理空空间范围内内，城市的的产生和发发展一方面面带来了经经济活动的的集约化、规规模化，带带来了显著著的集聚经经济效果，但但另一方面面，也带来来了集聚不不经济的消消极后果。这这种消极后后果突出地地表现在城城市生态环环境日益恶恶化、交通通拥挤以及及滋生各类类社会问题题。这些特特点对城市市土地及土土地利用产产生了深远远的影响。城城市土地与与一般土地地利用表现现出不同的的特性，具具体表现在在以下几个个方面：1、城市土土地利用的的集聚性简单说来，城城市土地利利用的集聚聚性是指城城市经济活活动在空间间上集中，土土地利用集集约化。集集聚性的突突出影响在在于一大批批人口和企企业集中于于一定的空空间范围内内，带来了了相当的经经济利益或或成本节约约，劳动分分工得以深深化，形成成了专业化化市场，市市场需求水水平由于这这种集中也也能够使专专业化的产产业能够生生存并获取取一定的利利润。进而而言之，人人口的聚集集扩大了市市场需求规规模，从而而不仅使企企业的生产产规模可以以在一定的的范围内扩扩张，获得得规模经济济利益，同同时由于市市场的邻近近性也降低低了运输、仓仓储等物流流活动的成成本。人口口集中也促促进了人与与人之间的的交往及文文化交流，促促使人力资资本投资，使使城市内企企业可以从从中获益。集集聚性带来来的另一种种影响在于于大量人口口和企业竞竞争以争夺夺有限的空空间资源，从从而带来了了各种集聚聚成本，主主要表现在在土地费用用提高、交交通运输费费用增加、交交易费用提提高等。2、城市土土地利用的的高成本性性在城市化初初期，城市市土地利用用呈现平面面化发展的的态势，当当人口和企企业规模较较小时，城城市土地利利用的成本本还处于较较低水平，这这时集中带带来的正面面效应居于于主导地位位。但是随随着城市化化的加速，土土地利用平平面化发展展增加了经经济活动的的成本，城城市人口就就业的交通通运输成本本增加，企企业原料和和产品的运运输和仓储储成本增加加。而土地地利用垂直直化趋势在在一定的限限度内有节节约成本的的优势，当当垂直利用用水平较高高时，反过过来又会增增加土地利利用成本，涉涉及垂直运运输（包括括人员、相相关生活资资料、废物物排放等的的运输）的的成本呈递递增态势。在在城市处于于成熟时期期时，城市市土地利用用的高成本本性特性表表现的更为为突出。某某一特定土土地的利用用往往受到到多方面利利益群体的的影响，相相邻关系复复杂，城市市土地利用用的协调成成本大幅度度提高。例例如，在成成熟城市中中进行住宅宅区开发，需需要协调各各类城市基基础设施如如自来水、污污水排放、电电信、电力力、交通、公公用设施、生生活服务设设施等多方方面的关系系，因而完完成房地产产开发要耗耗费巨额的的协调成本本。同时，城城市土地的的有限性与与城市扩张张对土地需需求量的无无限增长，又又促使地价价不断上升升，因而提提高商务成成本，甚至至推动房价价上涨。3、城市土土地利用的的高冲突性性从本质上看看，城市土土地利用的的高成本性性来源于其其高冲突性性。各土地地利用相邻邻关系各方方存在不同同的利益诉诉求，在狭狭窄的城市市空间更容容易产生冲冲突。例如如，住宅区区的采光、通通风的相邻邻关系，由由于南向建建筑物影响响其后建筑筑物采光而而诱发的诉诉讼层出不不穷即是这这种冲突的的集中表现现。又如，商商业区中公公共交通与与保持一定定人口流量量的关系，公公共交通要要求安全、快快速地进行行人口分流流，提高道道路的承载载能力，而而商业区为为获取利润润，则要求求人口在一一定时间内内滞留。道道路隔离栏栏提高了公公共交通的的承载能力力，但是减减少了人员员在商业区区的滞留时时间，从而而对商业区区的繁荣和和发展产生生了负面的的影响，有有时单纯考考虑公共交交通能力进进行道路规规划时往往往会造成一一个商业区区衰败甚至至消失。这这种高冲突突性极大地地制约了城城市土地利利用，往往往会延长房房地产开发发周期，导导致开发成成本大幅度度上升。4、城市土土地利用的的综合性城市土地利利用强化了了专业化分分工的利益益，而专业业化分工情情况下，城城市中每个个人都只从从事整个社社会经济活活动中的某某个或少数数几个环节节，每个人人对其他人人的依赖性性增强，某某些环节丧丧失或不能能有效发挥挥其功能，会会使整个城城市经济陷陷入混乱，从从而要求确确立某种协协调各部分分工作的有有效机制，这这一问题在在城市土地地利用方面面即表现出出具有综合合性的特点点。城市土土地利用的的综合性表表现在各种种用地类型型如居住、商商业、办公公、交通、基基础设施、行行政等需要要综合协调调，也要与与城市人口口规模及其其发展变迁迁相统一，也也要求城市市土地利用用要有超前前性的规划划，同时要要协调城市市经济发展展与城市生生态环境保保护。第二节城城市土地资资源配置一、土地资资源合理配配置的重要要性基于城市土土地利用的的集聚性、高高成本性、高高冲突性和和综合性的的特点，而而土地本身身又具有固固定性的特特点，这样样，一旦一一个经济社社会确定了了某种土地地资源配置置形态以后后，如果其其后要调整整配置格局局，就需要要耗费巨额额的协调成成本，也会会毁损大量量的物质财财富，用经经济学的术术语来说，城城市土地资资源配置存存在较大的的“路径依赖赖性”，一旦作作出某种决决策，就会会被这种决决策“锁定”，其后调调整的可能能性会越来来越小。由由此可见土土地资源合合理配置显显得极其重重要。1、土地资资源的合理理配置是集集约高效利利用土地的的需要城市土地是是最为稀缺缺的社会资资源，特别别是在我国国人多地少少的国情下下，如何节节约利用土土地，发挥挥其最大效效能，是长长期的发展展战略。而而只有合理理配置土地地资源，才才能达到充充分利用、集集约利用的的目的。2、土地资资源合理配配置有利于于节省社会会成本在我国由于于原来初始始土地资源源配置不合合理造成巨巨大损失的的事例屡见见不鲜。例例如，原来来城市规划划中将住宅宅区与工业业区交织布布置，虽然然在一定程程度上节约约就业交通通成本，但但环境污染染严重，日日常生活环环境恶化，相相关医疗和和污染防治治成本居高高不下，当当环境恶化化到一定程程度时，往往往只能采采取搬迁的的办法，带带来巨额的的搬迁成本本。被迫搬搬迁除了造造成原有厂厂房、机器器设备的损损失外，还还需要支出出异地建设设成本。此此外，搬迁迁往往造成成迁出企业业和机构原原有社会关关系断裂，间间接成本支支出也相当当庞大。又又如，某些些城市在地地铁沿线过过度开发住住宅，造成成地铁的交交通承载能能力超负荷荷，严重地地影响了人人们出行和和就业，造造成巨大的的社会成本本。这种情情况同时还还会使物流流成本增加加，经济活活动的商务务成本提高高，造成投投资外流，影影响当地经经济发展的的潜力，反反过来损害害了土地资资源本身的的价值。因因此，只有有合理配置置土地资源源，才能从从整体上节节省社会成成本。3、土地资资源配置是是城市功能能布局合理理化的基础础性条件城市是经济济、政治、文文化中心，各各类产业、行行业和交通通、道路等等设施都需需要用地。因因此要使城城市功能合合理布局，先先决条件是是要合理配配置土地资资源，以保保证城市规规划的顺利利实施。4、土地资资源合理配配置是城市市集聚效应应发挥所必必需土地资源配配置不合理理很容易使使城市过度度拥挤，呈呈平面化、粗粗放式发展展，城市集集聚经济效效应难以有有效发挥。土土地资源配配置不合理理会降低土土地的使用用效率，在在同等条件件下，土地地能够承载载的人口和和企业数量量偏小，无无法达到最最优土地利利用水平。例例如，城市市中会出现现某些区域域过度集中中、拥挤，在在上下班高高峰期人流流无法及时时有效的疏疏散，交通通拥塞严重重等。另一一方面，土土地资源配配置不合理理使城市无无限制地向向外围扩展展，城市范范围的粗放放式扩张加加剧了部分分区域拥挤挤，例如居居住区向郊郊区延伸，延延长了居民民就业的交交通距离，进进一步加剧剧了城市主主干道拥挤挤程度。由由此，城市市所具有的的通过集聚聚节约成本本的倾向被被大大抵消消。只有合合理配置资资源，才能能在有限的的土地上充充分发挥城城市的集聚聚效应。5、土地资资源配置合合理化是城城市生态环环境建设的的迫切要求求人口大量集集中在城市市必然会带带来新的社社会问题，而而土地资源源配置不合合理使这些些问题更趋趋严重。城城市化过程程使人口迅迅速向城市市集中，首首先产生了了严重的居居住空间不不足的问题题，而与居居住相关的的还会产生生供水、排排水、公用用设施、政政府服务等等难以满足足居民要求求等问题。进进而，大量量人口移动动对交通提提出了更高高的要求，交交通设施和和交通工具具的发展又又造成拥挤挤、噪声、空空气污染。这这些城市固固有的问题题只能通过过城市土地地资源的合合理配置解解决，优化化城市生态态状况，维维持城市发发展潜力。二、土地资资源的配置置方式提高土地资资源的配置置效率，关关键是要依依靠有效的的土地资源源配置方式式。土地资资源配置的的主要方式式有两种，即即行政配置置和市场配配置。所谓谓行政配置置是指土地地资源由政政府根据国国民经济发发展的需要要，安排各各种用地类类型的比例例，以及以以何种代价价提供给用用地者。而而市场配置置则是各类类用地主体体（政府、企企业和个人人）通过市市场方式获获得相关土土地资源，土土地资源的的配置以市市场价格为为指针，供供求关系相相调节，各各类用地主主体根据市市场价格的的变化以及及相应的成成本和收益益状况确定定用地区位位和面积。从当前世界界各国的情情况来看，纯纯粹以行政政方式或者者以市场方方式配置土土地资源较较为少见，通通常是以某某种方式为为主，以其其他方式为为辅。一般般说来，一一国土地所所有制以私私有制为基基础的市场场经济体制制下，通常常以市场配配置为主，政政府也有一一定程度的的干预和调调节。而土土地所有制制为公有制制且实行计计划经济体体制时，则则通常以行行政配置为为主，而在在实行市场场经济体制制后，也逐逐渐转向市市场配置为为主。以市市场方式配配置土地资资源能够真真实地反映映土地使用用的实际成成本，用地地主体根据据市场价格格水平的高高低选择适适合自身的的经济、社社会和文化化活动的区区位，对于于协调各用用地主体的的利益关系系较为有效效，也容易易达成公平平的土地资资源配置格格局。在市场经济济条件下，土土地作为特特殊商品，必必然趋向市市场化，发发挥市场配配置土地资资源的基础础性作用是是必然趋势势。就我国国目前情况况而言，运运用市场方方式配置土土地资源是是土地资源源合理利用用和房地产产一级市场场健康发展展的关键，直直接关系到到市场结构构的优化、土土地供应总总量与需求求的平衡、公公平竞争的的保护等。当当前的核心心是通过征征收土地使使用费、土土地出让金金等土地有有偿使用的的机制调节节土地资源源的配置，促促进土地资资源的节约约、集约利利用。市场场方式配置置土地资源源的另一重重要方面在在于建立完完善的土地地价格体系系，以市场场供求为基基准合理确确定地价标标准。但是是，由于土土地资源配配置对宏观观经济总量量平衡和结结构平衡至至关重要，因因而政府仍仍然必须积积极干预，加加强宏观调调控，发挥挥应有的主主导作用。三、土地资资源合理配配置的原则则城市土地利利用的根本本指导思想想是贯彻落落实科学发发展观，坚坚持以人为为本，全面面协调经济济社会发展展，实现可可持续发展展。其基本本原则是严严控增量，盘盘活存量，管管住总量，集集约高效利利用，大力力推进节约约用地，集集约用地，坚坚持不懈地地加强土地地管理。遵遵循这一指指导思想和和基本原则则，为了达达到土地资资源合理配配置的目的的，还要注注意贯彻以以下几个具具体原则：1、城市土土地利用规规划的稳定定性原则经济主体行行为的长期期化依赖于于其对政府府相关政策策预期的稳稳定性，土土地资源利利用规划保保持适度的的稳定性，能能够有效地地避免各类类用地主体体土地资源源利用方面面的短期行行为，有利利于土地资资源的持续续增值并趋趋向于优化化利用。如如果土地利利用规划朝朝令夕改，或或者行政力力量可以对对规划因人人作出调整整，那么势势必会损害害土地利用用规划的权权威性，也也会造成土土地资源配配置偏向于于某一集团团的利益，损损害社会公公平性。我我国部分城城市基于政政绩的考虑虑，片面迁迁就某些房房地产开发发商的要求求，随意变变更规划用用途、建筑筑规划参数数，例如，变变居住用地地调整为商商业和居住住综合用途途，随意调调整建筑容容积率、覆覆盖率。这这些做法除除了加剧社社会矛盾外外，还会使使各类用地地主体无所所适从，城城市发展呈呈无序发展展态势。2、城市土土地资源利利用的综合合性原则所谓土地资资源利用的的综合性原原则就是要要求各种功功能用地相相互协调，依依据城市人人口规模、企企业规模及及其发展变变化趋势，协协调市政用用地、道路路用地、绿绿化用地、居居住用地、工工业用地、商商业用地、办办公用地以以及公用事事业和公共共建筑用地地的比例关关系，明确确各种用地地类型间既既存在相互互促进关系系，也存在在相互制约约关系的基基本原理，使使城市土地地资源利用用呈现有机机的统一。3、城市土土地资源合合理配置中中贯彻以人人为本原则则城市的主体体是生活于于其中的人人，土地资资源最终是是人们的生生存和发展展的空间载载体，因而而城市土地地资源利用用必须以城城市中人的的需求为依依归，贯彻彻以人为本本的原则。以以人为本体体现在除了了考虑人的的基本生活活、学习和和工作需求求外，还要要考虑人的的心理需求求、精神需需求和社会会交往需求求。这一原原则的实践践体现在城城市土地利利用上要适适度集约使使用，减缓缓城市中居居民的心理理压力。过过度集约利利用土地会会使整个城城市成为“水泥森林林”，长期生生活于其中中，会承受受极大的精精神压力。相相应地，土土地资源配配置中要充充分考虑城城市各类人人群的文化化生活需求求，提供较较为充足的的娱乐、休休息空间。4、城市土土地资源合合理配置的的生态原则则现代城市病病是困扰世世界各国的的重要问题题，城市生生态环境日日益恶化，表表现在噪声声、光、空空气污染日日益严重，城城市人群的的健康问题题越来越突突出，由于于生态环境境恶化带来来的医疗保保健支出水水平日趋庞庞大。从城城市可持续续发展的角角度看，城城市土地资资源配置中中必须贯彻彻生态原则则，否则一一旦使环境境遭到破坏坏，恢复的的成本将无无法承受。生生态环境是是由自然生生态系统和和人工生态态系统组成成的。人工工生态系统统在很大程程度上是受受城市经济济系统制约约、影响的的。人们如如能根据生生态环境规规律来安排排土地的使使用，那么生态态环境会得得到保护，并不断优优化；反之之，如果不按按照生态环环境规律使使用土地，那么就会会破坏生态态环境。所所以，对城市土土地的使用用方向以及及如何使用用，包括房地地产业如何何发展等等等，也要按照照生态环境境规律的客客观要求进进行规划利利用。第三节城城市土地使使用制度一、城市土土地使用制制度的类别别城市土地的的合理配置置是通过一一定的土地地制度来实实现的。所所谓土地使使用制度是是对土地使使用的程序序、条件和和形式的规规定，它是是整个土地地制度的一一个重要组组成部分。土土地使用权权是依法对对一定土地地进行利用用、管理并并取得收益益的权利，是是土地使用用制度的法法律体现形形式。结合合我国的实实际情况来来看，城市市土地使用用制度可以以分为两大大类，一类类是无偿的的行政划拨拨制度，另另一类是有有偿的市场场交易制度度。土地使用制制度受到土土地所有制制和经济体体制的制约约。我国的的城市土地地属于国家家所有，但但随着计划划经济体制制向市场经经济体制转转换，土地地使用制度度发生了根根本变化。从从第一个五五年计划开开始，我国国实行计划划经济体制制，城市国国有土地的的使用实行行与计划经经济相适应应的行政划划拨制度，即即由政府按按国民经济济发展的需需要，向用用地单位无无偿、无限限期地提供供各类建设设用地。这这种土地使使用制度在在当时的历历史条件下下曾经发挥挥过积极的的作用。党党的十一届届三中全会会确定了改改革开放的的方针，随随着经济体体制改革的的不断深入入，无偿、无无限期的土土地使用制制度越来越越不适应经经济体制改改革的要求求，其弊端端日益显现现。为此，自自上世纪880年代起起，我国在在坚持土地地公有制的的基础上，开开始对传统统的土地使使用制度进进行改革，变变土地无偿偿使用为有有偿使用，变变无限期使使用为有限限期使用，变变无流动使使用为流动动使用。从我国城市市土地使用用制度的具具体内容来来看，大致致包括以下下几个方面面：1、城市土土地使用权权出让城市土地使使用权出让让，是指国国家将国有有土地使用用权在一定定年限内出出让给土地地使用者，由由土地使用用者向国家家支付土地地使用权出出让金的行行为。城城市房地产产管理法规规定，城市市规划区内内的集体所所有的土地地，经依法法征用转为为国有土地地后，该幅幅国有土地地的使用权权方可有偿转让。土土地使用权权出让，必必须符合土土地利用总总体规划、城城市规划和和年度建设设用地计划划。县级以以上人民政政府出让土土地使用权权用于房地地产开发的的，须根据据省级以上上人民政府府下达的控控制指标拟拟订年度出出让土地使使用权总面面积方案，按按照国务院院规定，报报国务院或或者省级人人民政府批批准。土地使用权权出让，由由市、县人人民政府有有计划、有有步骤地进进行。出让让的每幅地地块、用途途、年限和和其他条件件，由市、县县人民政府府土地管理理部门会同同城市规划划、建设、房房产管理部部门共同拟拟定方案，按按照国务院院规定，报报经有批准准权的人民民政府批准准后，由市市、县人民民政府土地地管理部门门实施。土地使用权权出让采取取拍卖、招招标或者挂挂牌出让的的方式。目目前对经营营性土地已已禁止协议议出让方式式。2、土地使使用权划拨拨土地使用权权划拨是指指县级以上上人民政府府依法批准准，在土地地使用者缴缴纳补偿、安安置等费用用后将该幅幅土地交付付其使用，或或者将土地地使用权无无偿交付给给上地使用用者使用的的行为。以以划拨方式式取得上地地使用权的的，除法律律、行政法法规另有规规定外，没没有使用期期限的限制制。但划拨拨使用的范范围有严格格限制。对对于国家机机关用地和和军事用地地、城市基础础设施用地地和公益事事业用地、国家重点点扶持的能能源、交通通、水利等等项目用地地等建设用用地，可以以根据需要要由县级以以上人民政政府依法批批准划拨。城市土地使使用权划拨拨的基本程程序是：（11）申请。建建设用地单单位持经批批准的设计计任务书或或者初步设设计、年度度基本建设设计划等有有关文件和和城市规划划管理机关关核发的建建设用地规规划许可证证，按照审审批权限向向城市土地地管理部门门申请建设设用地。（22）审批。城城市土地管管理部门根根据用地申申请书等有有关文件，依依法定权限限进行审核核、批准，核核发建设用用地批准证证书。（33）划拨。获获得建设用用地批准证证书后，由由城市土地地管理部门门根据建设设进度一次次或分期划划拨建设用用地。（44）发证。建建设项目竣竣工后，由由城市规划划管理和土土地管理部部门核查实实际用地后后，土地管管理部门核核发国有土土地使用证证。3、城市土土地使用权权转让城市房地地产管理法法规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（1）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（2）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。以划拨方式式取得土地使用权权的，转让让房地产时时，应当按按照国务院院规定，报报有批准权权的人民政政府审批。有有批准权的的人民政府府准予转让让的，应当当由受让方方办理土地地使用权出出让手续，并并依照国家家有关规定定缴纳土地地使用权出出让金。以以划拨方式式取得土地地使用权的的，转让房房地产报批批时，有批批准权的人人民政府按按照国务院院规定决定定可以办理理土地使用权权出让手续续的，转让让方应当按按照国务院院规定将转转让房地产产所获收益中的土土地收益上上缴国家或或者作其他他处理。对于房地产产转让，土土地使用权权出让合同同载明的权权利、义务务随之转移移。以出让让方式取得得土地使用用权的，转转让房地产产后，其土土地使用权权的使用年年限为原土土地使用权权出让合同同约定的年年限减去原原上地使用用者已经使使用年限后后的剩余年年限。以出出让方式取取得土地使使用权的，转转让房地产产后，受让让人改变原原土地使用用权出让合合同约定的的土地用途途的，必须须取得原出出让方和市市、县人民民政府城市市规划行政政主管部门门同意，签签订土地使使用权出让让合同变更更协议或者者重新签订订土地使用用权出让合合同，相应应调整土地地使用权出出让金。4、城市土土地使用权权出租城市土地使使用权出租租是指土地地使用权出出租方将土土地连同地地上建筑物物、其他附附着物交与与承租方使使用，承租租方支付租租金的行为为，通常称称为土地租租赁制。按按我国目前前的城市土土地使用相相关法规的的规定，土土地使用权权人通过出出让方式、转转让方式的的土地使用用权可以出出租。当土土地使用权权人获得的的是划拨土土地使用权权，经土地地管理部门门批准后，与与土地管理理部门补签签了土地使使用权出让让合同且补补交了土地地出让金的的，也可以以出租。5、城市土土地使用权权抵押城市土地使使用权抵押押是指通过过出让和转转让方式取取得土地使使用权的单单位，为借借贷或偿还还债务，将将其土地使使用权及其其地上建筑筑物、其他他附着物向向金融机构构或债权人人提供财产产保证的行行为。土地地使用权作作为贷款担担保时，如如果使用权权抵押人到期期不能偿还还贷款本息息，那么土土地使用权权转归贷款款方所有，或或者由贷款款方进行处处置，用处处置收入偿偿还贷款本本息。城市房地地产管理法法规定，房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。设定房地产抵押权的土地使用权如果是以划拨方式取得的，那么依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。二、中国城城市土地使使用制度改改革我国传统城城市土地使使用制度是是一种对土土地实行行行政划拨，无无偿无期限限使用，禁禁止土地使使用者转让让土地的制制度。其基基本特征就就在于：一一是行政划划拨，二是是无偿无限限使用，三三是禁止转转让。行政划拨是是指土地由由政府有关关主管部门门调拨使用用，具体包包括两个方方面：一是是土地使用用者如果需需要土地，不不是通过市市场购买或或租赁获得得，而是按按照一定的的建设用地地程度，首首先申请建建设项目，待待有关部门门批准后，再再持有关批批准文件向向土地管理理部门提出出用地申请请，经审查查批准后，由由土地管理理部门无偿偿拨给。二二是国家因因经济、文文化、国防防建设或举举办社会公公共事业，如如果需要土土地使用者者其时正在在使用的土土地，不是是通