法律知识论下立法民主与立法质量初19775.docx

省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法立法民主与立法法质量初论下下(二) 众众多规章的首首创性从行政法层层面考察，政政府规章有授授权性规章和和创制性规章章之分。法律律、行政法规规、地方性法法规就特定事事项而授权制制定的规章为为授权性规章章。无具体法法律、法规依依据，也无法法律、法规授授权，而由国国务院部门或或者省级人民民政府基于行行政管理职权权而制定的规规章为创制性性规章。我国国立法法第第七十三条第第二款第(二二)项关于地地方政府制定定政府规章的的规定，为省省级人民政府府制定创设性性规章提供了了法律依据。据据统计，在上上海制定的政政府规章中，创创设性规章所所占的比例是是较大的。具具体的比例是是：1979919855年约占611.83%，1198411990年约约占60%，1199111995年约约为47.44%，1999620000年占455.58%.随着我国法法制建设的发发展，上海所所制定的创设设性规章逐年年有所下降，但但仍占有相当当大的比例。在在这里，特别别要指出的是是，在上海制制定的创设性性规章中，众众多是属于全全国首创且由由国务院各部部委转发全国国的，如国家家技术监督局局将上海市市商品条码管管理办法转转发全国一例例。这些首创创性规章，为为上海乃至全全国的社会主主义市场经济济法律的制定定和完善提供供了正反两方方面的经验。据据调查，上海海首创的政府府规章很多，但但较为集中的的主要体现在在下列几方面面。第一，房地地产方面。这这方面的首创创性规章主要要有上海市市土地使用权权有偿转让办办法(19987年111月27日)和上海市市公积金暂行行办法(11991年44月29日)。前者的制制定，在全国国开创了有偿偿使用土地使使用权的先河河。截止20000年，上上海利用土地地有偿转让累累计得益几千千亿元。手中中有了钱，使使上海的许多多老大难问题题迎刃而解，一一个个路、桥桥、水、电、气气等改造和新新建工程相继继完成，使上上海的基础设设施和城市面面貌大为改观观。上海市公公积金暂行办办法的制定定是上海率先先向传统的住住房制度发起起冲击的制度度创新。据有有关部门解释释：公积金制制度是一种义义务性的长期期住房储蓄制制度，由职工工本人和其所所在单位按月月交付占本人人工资一定比比例的资金，进进行长期的住住房储蓄积累累。这个制度度的建立，开开辟了职工自自身投资住房房建设的新局局面。据上海海市公积金管管理中心的两两项统计：第第一，上海自自1991年年4月29日日发布公积金金暂行办法以以来，住房公公积金累计归归集326.81亿元人人民币，扣除除提取后的净净归集资金为为207亿元元人民币。第第二，上海开开辟住房公积积金个人贷款款八年来，至至2000年年底累计发放放金额已突破破200亿人人民币，有226万多户家家庭购买了个个人住房，建建筑面积约为为2100万万平方米。据据统计，不到到十年，上海海的个人购房房率已经达到到97.5%，明显高于于北京和广州州。第二，社会会保障方面。从从总体上说，上上海制定社会会保障方面的的政府规章，比比全国提前三三年到五年。上上海为使职工工从“单位人人”变为“社社会人”的良良性转变，早早于20世纪纪90年代初初就着手全面面制定社会保保障方面的规规章。它涵盖盖失业保险、养养老保险、医医疗保险三方方面。为保障障失业的职工工，19922年10月市市政府制定了了上海失业业保险办法，规规定全面推行行职工失业保保险制度。为为使职工老有有所养，市政政府分别制定定了上海市市城镇职工养养老保险办法法(19994年4月)、上海市市城镇私营企企业职工养老老保险办法(1995年年1月)、上上海市城镇个个体工商户及及其帮工养老老保险办法(1995年年1月)等规规章，有步骤骤地全面推进进养老保险制制度。在职工工医疗保险方方面，上海自自1996年年起，先后制制定了上海海市城镇企业业职工住院医医疗保险暂行行办法(11996年44月)、上上海市城镇职职工企业门急急诊部分项目目医疗保险暂暂行办法(1997年年4月)等规规章。上述社社会保障规章章的制定，有有力地推进了了上海社会保保障制度的改改革。据有关关部门统计，到到2000年年，上海城镇镇养老保险已已覆盖所有从从业人员，人人民币达6775万元。其其中离退休人人员为2344万人。城镇镇医疗保险已已涵盖7万多多个单位，参参保人员达6633万。第三，金融融方面。为推推进金融业的的复兴和发展展，在国家于于1990年年将上海作为为金融中心之之前，上海就就着手制定金金融方面的规规章。这方面面的规章主要要有：关于于发行股票的的暂行规定(1984年年)、上海海市票据暂行行规定(11988年)、上海市市证券交易办办法(19990年)等等。这些规章章的制定，一一方面推动了了上海金融业业的发展，一一方面也为全全国金融法律律、规的制定定提供了正反反两方面的经经验。据有关关方面统计，从从1984年年11月上海海推出全国第第一家上市公公司到20000年底，上上海证券交易易所挂牌交易易的上市公司司共有5722家，其中上上海本地上市市公司为1228家，总股股本为7455亿股，其中中流通股1990亿股，市市值76488亿元，流通通市场值19980亿元，净净资产1499亿元，总资资产为33114亿元。在在20世纪990年代，上上海的上市公公司(含中央央和外地在沪沪注册的上市市公司)在证证券市场直接接筹资超10000亿元，成成为上海经济济持续发展的的重要资金来来源。(三) 规规章质量的较较高性不断提高政政府规章质量量，这是上海海政府法制机机构的奋斗目目标。令人欣欣慰的是，这这种奋斗已结结出了较为丰丰硕的成果。这这种成果，除除了在规章中中增加了制约约行政管理机机关的行政管管理程序和增增加了相对人人的权利外，更更为重要的表表现在规章的的立意质量、规规章的表述质质量和规章的的发表质量的的较高性。1? 规章章立意质量较较高。这里所所说的规章立立意质量的较较高性是指从从反腐倡廉的的立意(高度度)来制定政政府规章，从从制定政府规规章的源头上上预防腐败现现象的发生。应该说，政政府规章中的的部门或者集集团利益的保保护，实质上上是制定政府府规章上的腐腐败，而且是是一种制度性性的腐败。它它通过制定政政府规章这一一权威手段为为本部门或者者本集团利益益划定垄断性性的势力范围围，这样，制制定政府规章章也就脱变为为谋取部门或或者集团利益益的工具。因因而，只有克克服政府规章章中的部门或或者集团利益益，才能从制制定政府规章章的源头上预预防上述腐败败现象的滋生生。上海市政政府法制办从从1985年年起，就从反反腐败的高度度来力克政府府规章中的部部门或者集团团利益。2? 规章章表述质量较较高。这主要要是由于政府府规章中采用用了条标的缘缘故。规章每每一条款的标标题则为条标标。在19993年以前，上上海制定的政政府规章均没没有采用条标标，这既不利利于规章起草草者有效把握握规章条文之之间内容的逻逻辑联系，造造成出台规章章条文的逻辑辑松散或不顺顺;也不便于于守法者和执执法者准确理理解规章条文文的实质内容容，影响政府府规章之规范范作用的有效效发挥。为了提高规规章条文内容容的表述质量量，19933年，上海市市政府法制办办决定在全国国率先采用条条标的表述技技术来揭示规规章条文内容容。这样一来来，虽增加了了规章起草者者的工作量和和工作难度，但但是，第一，采采用条标后，由由于增强了规规章条文之间间的逻辑性，规规章条文内容容也随之具体体，文字容量量亦随之增加加。据统计，1198011982年33年间，每个个规章的平均均字数为16689个，而而19982000年年三年间，每每个规章的字字数为30885个，平均均约增加了一一倍。使规章章内容更为具具体和完善。第第二，条标的的采用，由于于便于守法者者和执法者准准确理解和把把握规章条文文的实质内容容，这就便于于守法和执法法，使政府规规章的规范作作用得以更好好发挥。由于于采用条标对对提高规章质质量有一定好好处，因而目目前国务院制制定的行政法法规也采用条条标形式。3? 规章章颁布质量较较高。对规章章的颁布，过过去上海一直直是用中文颁颁布的。这种种颁布方式，不不仅与我国改改革开放的方方针不相适应应，而且也与与上海为海内内外万商云集集的国际大都都市地位不相相称。为了适适应改革开放放和上海为国国际大都市的的要求，19997年9月月，上海市政政府法制办根根据市政府的的要求，决定定将政府规章章和地方性法法规均翻译成成英文，并用用新法规月月刊的增刊刊形式及时公公开颁布。到到目前为止，上上海已将1774部政府规规章和地方性性法规翻译成成英文，字数数达124万万。将政府规规章用中文和和英文公开颁颁布，这在全全国亦尚属首首创。(四) 制制定规章的民民主性用民主方式式制定政府规规章，这是上上海制定政府府规章的重要要特点之一。这这种民主性体体现在制定规规章的各个方方面。1? 制定定规章计划的的民主性。制制订规章计划划，这是加强强制订规章的的计划性和实实现制订规章章预期目标的的重要环节。上海民主制制定规章计划划始于19994年。据调调查，从19994年起，上上海制定规章章的计划是在在民主吸收了了四方面的意意见基础上制制定的：一是是市政府法制制办所提出的的立法建议;二是市政府府各委办局所所提出的立法法建议;三是是市政府改革革计划方案;四是社会各各界提出的关关于制定规章章的倡议和建建议。为使社社会各界提出出的关于制定定规章的民主主倡议和建议议规范化，上上海市人民政政府规章制定定程序规定第第五章特做出出规定：“本本市和外省市市的组织和个个人以及港澳澳台同胞和国国外人士，可可以提出制定定规章的倡议议收到制制定规章倡议议的机关，应应由其法制工工作部门进行行综合整理，分分别移送有关关主管部门，由由有关主管部部门研究是否否采纳并答复复倡议人。”这这样一来，就就使制定规章章计划的民主主性得以法制制化。2? 起草草规章的民主主性。起草规规章的民主性性主要反映在在起草小组三三结合的民主主结构上。上上海市人民政政府规章制定定程序规定(以下简称规规章制定程序序规定)的的前身为上上海市人民政政府规章制定定程序暂行办办法。这个个办法第第12条规定定：“规章的的起草单位，可可以邀请有关关单位或者专专业人员参加加起草工作，也也可以委托有有关教学、科科研、咨询、服服务等单位代代为起草。”这这种选择社会会力量参与制制定规章的任任意性规定，没没有充分体现现立法的民主主性。19994年修订的的规章制定定程序规定，在在起草规章的的民主性方面面则有了较大大的进步。即即它将起草小小组的三结合合(领导、业业务人员、专专家)的民主主结构用强制制性规范将其其规定下来。如如规章制定定程序规定第第11条规定定：“起草部部门应成立起起草小组，确确定一名领导导主管起草工工作”，“起起草小组和联联合小组应聘聘请有关的专专家参加。”从从此以后，各各起草小组都都较好地吸收收专家参加规规章的起草工工作，充分体体现了民主立立法的精神。3? 征询询规章草案意意见的民主性性。上海市政政府法制办以以及各委办局局和区县法制制机构，在征征询规章草案案意见时也是是较注意民主主性的。这除除了发文广泛泛征求各方面面对规章草案案意见外，主主要是召开相相对人征询意意见会来实现现的。自19999年，各各起草小组在在将拟就的规规章草案发文文广泛征询意意见的同时，还还注意征询规规章草案所规规定的相对人人即被政府有有关部门管理理之人的意见见。这种征询询相对人对规规章草案意见见的做法虽开开始不久，但但体现了上海海市在征询规规章草案意见见的民主性方方面又有了新新的创新。4? 审查查规章草案的的民主性。规规章制定程序序规定第118条规定：“规章草案案由市政府法法制办负责审审查”。在过过去，对各委委办局和区县县上报的规章章草案，一般般是由市政府府法制办分管管的对口处室室的领导或者者相关人员审审查的。但因因审查者受专专业知识的限限制和与规章章草案上报部部门长期合作作工作的关系系，这种审查查有一定的局局限性和带有有个人感情色色彩。为避免免规章的这种种局限性和所所带审查者的的个人感情色色彩，提高规规章的审查质质量，19994年，市政政府法制办建建立了规章草草案审核会议议制度，并相相应成立审核核委员会。审审核委员会共共有11人组组成。市府法法制办正副主主任为审核委委员会正副主主任，各处处处长则为审核核会成员。规规章草案经审审核委员会集集体审核后其其质量比原来来有较大提高高：一是使出出台的规章内内容更为全面面合理，减少少了局限性;二是有利于于堵塞立法上上的开后门托托人情和长官官说了算的不不正之风，使使规章内容更更为公正，有有效防止立法法上的部门利利益或者集团团利益。三、 上海海制定政府规规章的展望上海在政府府规章的制定定中，表现出出许多上海的的地方特点。如如法制机构的的强化性、众众多规章的首首创性、规章章质量的较高高性和制定规规章的民主性性，已充分显显示了这一点点。笔者认为为，今后有必必要在以下几几方面加强努努力。第一，把修修订政府规章章放到十分重重要的地位。按按照建立和完完善社会主义义市场经济体体制和我国加加入WTO以以及改革行政政管理体制的的要求，从22001年起起要集中力量量及时修订一一批与之不相相适应的政府府规章，在国国家法律、法法规修改后，相相应的政府规规章也及时进进行修订，使使规章的内容容逐步与科学学的国际行为为规则接轨。第二，调整整政府规章制制定的重点。为为适应行政体体制改革需求求，在近几年年内，制定政政府规章要以以规范市场秩秩序、规范行行政行为为重重点，科学合合理地规定公公民、法人和和其他组织的的权利与义务务、国家机关关的权力与责责任，使行政政行为的监督督更加有法可可依。第三，逐步步引入听证制制度。从促进进政府职能转转变出发，今今后政府规章章在设定行政政许可、行政政审批、行政政收费时，要要进行充分论论证，广泛听听取不同方面面的意见，并并逐步引入制制定政府规章章的听证制度度。为使这一一制度落到实实处，市政府府法制办准备备草拟一部关关于公民参与与制定政府规规章的规章，促促使立法听证证制度规范化化和法制化。第四，进一一步提高政府府规章的制定定质量。这除除上文阐述的的对提高政府府规章质量行行之有效的做做法外，主要要措施是加大大政府规章制制定前的理论论研究工作深深度，强化对对实际问题的的调查研究，吸吸纳英美法系系中的合理因因素，使政府府规章质量与与时俱进。