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2022年公共利益：现代公共管理的本质问题公共管理探讨通常有两种迥然不同的立场：管理者的立场和公众的立场。站在管理者的立场上，公共管理探讨主要关注作为公共利益代表者和维护者的公共部门，如何才能对公共事务进行有效的管理。站在公众的立场上，公共管理探讨主要关注“公民怎样才能从政府那里得到他们所须要的东西”（注：Howard Frant:Useful to Whom?Public Management Research,Social Science,and the Standpoint Problem,International Public Management Journal,Volume 2,Number 2,1999,p.324）。明显，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发觉，前一种主见所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主见则意指现实的公共利益，它与公众利益亲密相关。 事实上，探讨公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（详细的）？其次，公共利益与共同利益完全一样吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。 一、对“共同利益”的概念辨析 “共同利益”和“公共利益”是两个简单混淆的概念。两者在词源上有很大的“相像性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即common interest和generalinterest。按牛津高阶英汉双解词典的说明，common在被说明为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被说明为“普遍的、全面的”，此时它指“影响全部人或绝大多数人（的事物）”。（注：牛津高阶英汉双解词典（第四版）、商务印书馆、牛津高校出版社，1997年版，第277页、第612页。） 可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是全部人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。 同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同担当的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不行能也不应当为其所独有。这是共同利益的不行分割性。 通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。 （一）共同利益与共同体利益 共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以实行几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。 1.共同体的规模与共同体利益 共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应当是绝大多数成员或者是全部成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简洁、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越困难、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所确定的。 最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的状况下，利益聚合比较简单实现；或者说共同利益简单被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在逆境：“少数听从多数”的集中原则是否忽视甚至是侵扰了少数人的利益？ 通常认为，不管实行怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一样性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。假如少数人的利益被忽视或侵扰了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避开这种状况出现，共同体总要实行一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在事实上应当得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。 比如，人们在和平常期可能并不会感受到共同体平安的重要性；一旦共同体平安受到威逼时，任何成员都不行能否认共同体平安乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前好像没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩处或威逼时，爱护自然环境就会天经地义地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。 12下一页